《行政管理学》复习资料自考行政管理专科.docx
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《行政管理学》复习资料自考行政管理专科
《行政管理学》复习材料(2005年版)
第一章概述
第一节行政管理学的学科性质与研究对象
一、行政管理的概念及其特点
·行政管理是行政管理学中最基本、最核心的概念。
·现代行政管理学对“行政”大致有以下三种解释:
1、与立法、司法相对应的“行政”;2、与政治相对应的“行政”;3、与管理相对应的行政
·近代,从英国的洛克开始,他所著《政府论》,首次将政府权力分为立法权、行政权和外交权。
·法国的孟德斯鸠提出了立法权、行政权、司法权分立的思想,即著名的“三权分立”或称“三权制衡”原则。
·真正的行政学是由美国的政治学家提出来(如:
威尔逊、古德诺等人),主张把行政与政治分离开来。
·行政管理:
指政府行政机关依法对公共事务及其内部事务管理的总和。
包括以下三个特点:
1、行政管理的主体是政府机关(即谁来管);
2、行政管理的对象包括社会公共事务和政府内部事务(即管什么);
3、行政管理必须依法进行,是一种执法活动或执行政策的活动(即怎么管)。
·在我国,政权机关由权力机关(人民代表大会)、行政机关(人民政府)、司法机关(人民法院和人民检察院)组成。
·行政管理的对象首先是社会公共事务
·在我国,行政机关即人民政府,是权力机关即人民代表大会的执行机关。
二、行政管理学的学科性质:
(共3点)
1、行政管理学是公共管理学的一个重要分支学科。
2、行政管理学是管理学的一个重要组成部分。
3、行政管理学是政治学、经济学、社会学、法学等多门社会科学在政府行政机关管理社会公共事务及其内部事务过程中的综合运用,它是一门多学科的综合应用科学。
三、行政管理学的研究对象与范围:
1、行政管理学的研究对象包括:
(1)政府行政机关对社会公共事务的管理
(2)政府行政机关对其内部事务的管理
2、行政管理学的研究内容:
(1)行政环境;
(2)行政权力;(3)行政职能;(4)行政管理机构;(5)行政管理事务;(6)行政管理行为;(7)行政管理过程;(8)行政管理方法;(9)行政管理规范;(10)行政绩效评估;(11)行政发展。
第二节行政管理学的产生与发展
一、行政管理学的产生
·行政管理学作为一个相对独立的学科,产生于19世纪末20世纪初。
·美国学者伍德罗.威尔逊发表的《行政研究》,开创了行政管理学学术研究的先例,威尔逊成为行政管理学的创始人。
·除伍德罗.威尔逊外,对行政管理学的产生具有决定性影响作用的学术研究还有:
(1)1900年美国学者古德诺的《政治与行政》,提出了政治与行政“两分法”观点
(2)1926年美国学者罗纳德.怀特撰写的《行政学导论》,把复杂的行政要素归纳为组织原理、人事行政、财务行政、行政法规四部分,在行政管理学发展史上第一次建立了较为系统的行政管理学理论体系。
(3)1927年美国学者魏洛比撰写的《公共行政原理》
·为什么说西方行政管理学在19世纪末20世纪初产生是有其历史的必然性:
1、从理论上看,西方行政管理学的产生既是西方政治学发展的一个必然结果,也是西方管理学兴起的理论产物。
2、从实践上看,行政学从政治学中分离出来,是行政实践从政治实践中分离的结果,同时,行政管理学的迅速崛起,也是西方行政实践发展的需要。
·古希腊学者亚里士多德在《政治学》、英国学者洛克在《政府论》、法国学者孟德斯鸠在《论法的精神》等著作中都阐述过行政机关与立法机关及其他机关的关系。
二、西方行政管理学的发展:
·西方行政管理学的发展大致经过了三个阶段:
(1)19世纪末20世纪初至20世纪30年代(古典学派理论学派)。
其代表人物有:
①美国学者伍德罗·威尔逊:
《行政研究》-提出行政管理是政府工作中最突出、最显著的部分,必须重视行政管理学的研究。
②美国学者古德诺:
《政治与行政》-政治是政策的制定,是国家意志的表达;行政是政策的执行,是国家意志的实现。
③美国学者怀特:
《行政学导论》-把复杂的行政要素归纳为组织原理、人事行政、财务行政、行政法规四大部分,并对其进行了系统的论述,第一次建立了较为系统的行政管理学理论体系。
④法国学者法约尔:
《工业管理及一般管理》的观点:
a-提出五大基本功能(即计划、组织、指挥、协调和控制)、b.14项原则、C.重视对管理组织的研究。
⑤德国学者马克斯·韦伯——提出官僚制组织理论(为传统的行政组织理论奠定了基础)。
即魅力权威、传统权威和理性权威
⑥美国科学管理理论创始人泰罗——开创了管理科学的新时代,提出了著名的科学管理理论。
(关键是他关于工作方法标准化的思想-主张用作业方法来取代以往凭经验办事的方法,强调建立标准的操作规程,并实行定额管理,实行鼓励性的计件工资制。
)泰罗主要针对工业管理问题提出来的。
(2)20世纪40年代至70年代(行为科学学派、决策理论学派、系统理论学派)。
其共同特征是:
①行政管理学理论呈现出学派众多、理论繁荣的局面;②行政管理学的理论基础主要以政治学理论为基础走向多学科的理论为基础;③行政管理学的理论形态更加完善,对行政管理的实践起重要影响作用。
其代表人物有:
①行为科学学派——指以行为科学为理论基础建立起来的行政管理学,其理论的逻辑起点是“经济人”假设。
梅奥:
“霍桑”实验(提出“社会人”理论假设);马斯洛:
需要层次理论(生理需要、安全需要、社交需要、尊重需要、自我实现需要);还提出了非正式组织的概念
②决策理论学派——以美国学者,赫伯特·A·西蒙的行政决策理论为代表,开创了行政决策理论研究的先河。
提出管理就是决策,决策是整个行政管理过程的中心,提出了所谓的“满意”决策准则,其理论被称为有限理性决策理论。
代表还有:
林德布洛姆的渐进决策理论和埃佐尼的综视(混合扫描)决策理论。
(一般来说,理性决策属根本性决策,渐进决策属非根本性决策)
③系统理论学派的行政管理学。
20世纪40年代,奥地利生物学家希·冯·贝塔朗菲创立了一般系统理论,强调从系统的观点来分析客观事物。
(系统学派具有代表性的理论主要有:
①里格斯-行政生态理论;②卡斯特-权变理论。
)
(3)20世纪80年代以来的行政管理学(新公共管理理论、政府治理理论、后现代公共行政理论),其共同特征是:
①崇尚市场力量、市场作用和市场机制;②提倡行政管理应由满足官僚政治需要转向满足顾客需求;③反对政府强制干预,倡导社会的共同自治;④不满意膨胀的低效率的政府,主张小政府、大社会;⑤要求从重投入、重规章,转向重产出、重结果。
)
①新公共管理理论——英国首相-马格丽特·撒切尔(①反对低效和浪费,实行私有化;②以市场取代官僚组织,将企业管理方法引入政府管理;③在行政管理中引入竞争机制,在公共服务中坚持顾客导向)-公共服务不应只考虑投入,而且更应重视产出,重视服务质量。
②政府治理理论(是以治理理论基础上发展起来的)——所谓“治理”就是“最少限度的国家”、“按照私营企业模式进行管理”,是一种“有效的管理”、“良好的管理”,是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。
(具有多种性和复杂性)
③后现代公共行政理论。
——基本思想:
强调公共行政必须回应公民的个性化的公共需求,替公民办实事。
其实质是强调公共行政是一种针对特定事件的特定行为,目的在于为公民提供个性化的公共产品或公共服务。
·古典学派行政管理学理论成就的重要意义:
1、古典学派开创了行政管理学研究的先例,建成了比较完整的行政管理理论体系。
2、古典学派将研究重点放在组织管理问题上,提出了比较系统的古典组织理论体系。
3、明确提出了行政管理的三个基本原则,即命令统一原则、权责相符原则、较小的管理幅度原则和系统计划原则。
三、行政管理学在中国的发展
·19世纪末20世纪初行政管理学传到中国,较有影响的著作有:
《行海要术》、《行政纲目》、《行政学总论》,20世纪30年代,我国学者写出的较有影响的行政学著作:
张金鉴-《行政学的理论与实际》;江康黎-《行政学原理》。
·美国第一本大学教科书是:
《行政学导论》。
·行政管理学中最基本最核心的概念是:
行政管理。
·为传统的行政组织理论奠定基础的是:
官僚制理论。
·威尔逊特别提出行政管理学主要应该研究:
公务员制度、行政组织、行政活动。
·泰罗的行政管理思想包括:
①工作方法标准化思想;②管理职能专门化的思想。
第三节研究和学习行政管理学的方法与意义
一、研究和学习行政管理学的方法:
1、根本方法:
理论联系实际是马克思主义理论的根本方法,也是中国共产党倡导的理论研究和实际工作的科学态度、作风和方法。
坚持“理论—实践-理论”与“实践—理论—实践”相结合的研究路线。
2、具体方法:
①规范方法-(20世纪40年代前占主导地位。
主要注重事物的共性即规律性的研究。
着眼于建立行政管理学的学术规范,即一般理论和基本原则,并认为这些理论和原则可以对行政现象进行解释并对行政管理实践起指导作用。
——要求系统掌握:
学术规范、价值规范、理论体系,并按照这些理论进行行政管理实践。
);②经验方法(实证方法)-即行为主义方法(20世纪40年代西方社会科学中占主导地位。
强调在研究过程中只注重对事实的描述,而回避事实背后的规律,即只注重对“是什么”的研究,而不关心“为什么”。
);③案例方法-(是现代管理学、法学等社会科学的研究和教学过程中比较普遍采用的方法。
注重个别事例的特殊性研究。
有助于通过个案了解行政管理过程中的实际运作程序和运作方式,掌握行政管理的方法和艺术。
)④比较方法-(在社会科学研究过程中,通过对同一个时期不同国家或地区的社会现象(横向比较或共时性比较)、同一个国家或地区不同时期的社会现象进行比较(纵向比较或历时性比较),以找出它们之间的共同点(共同规律)和不同点(特殊性)。
二、研究和学习行政管理学的意义:
1、行政管理学是一门生命力最强的学科,也是一门发展非常迅速的学科。
研究和学习行政管理学的重要意义主要表现在以下几个方面:
(1)研究和学习行政管理学的理论意义。
研究和学习行政管理学,有助于我们了解行政管理的基本规律,为我国行政管理的科学化提供理论依据。
研究和学习行政管理学的一个重要目的就是要了解和掌握行政管理的运行规律。
(2)研究和学习行政管理学的实践意义。
①有助于我们弄清我国行政管理存在的问题和改革目标、任务、方式,为我国行政管理改革和发展指明方向。
②有助于提高我国公务员素质,进而提高我国行政管理的整体水平。
③有助于提高我国企事业单位管理人员的政策水平,促进企事业单位与政府的良好合作,同时也助于提高企业事业单位的行政管理水平。
第二章行政环境
第一节行政环境的特点与类型
一、行政环境的含义与基本属性
·行政环境:
处于特定行政系统边界之外的,能够对该系统的存在、运行与发展产生直接或间接影响的各种事物与情势的总和。
行政环境具有以下四点内涵:
(1)行政环境是针对具体行政系统而存在的;
(2)行政环境通过边界与行政系统相区分;
(3)行政环境构成成分的关键属性在于能够对行政系统的存在、运行与发展产生影响;
(4)行政环境因素既包括有形的事物,也包括无形的情势。
·行政环境与行政系统相互作用,共同构成一个更为高级的行政生态系统,而行政环境本身即构成一个与行政系统相并列的有机系统,行政环境具有以下基本属性:
1、复杂性2、相关性与综合性3、层次性4、动态性
二、行政环境的类型:
1、以环境因素的形成过程及其与人类活动的关系为标准,行政环境分为自然行政环境与人造行政环境。
2、根据对特定行政系统的作用与影响层次,行政环境划分为宏观、中观与微观行政环境。
3、以行政区划或者说一国政府的管辖区域为标准,行政环境因素分为国际环境与国内环境。
·微观行政环境主要是对特定行政行为或行政人员个体发生作用。
三、行政生态模式
·首先提出行政环境问题并予以研究的是美国学生者约翰.M.高斯。
·真正使行政生态研究成为一门系统的行政学分支学科的是:
弗里德·雷格斯,代表作:
《行政生态学》
·雷格斯认为各国社会有三种存在形态:
农业社会、工业社会、处于二者之间的一个“中间的”或“可渡型”社会形态。
·雷格斯分析了社会结构上的三种主要特征:
1、形式主义特征2、异质性3、重叠性。
·雷格斯提出较为系统的行政理论模型,即“融合-棱柱-衍射模型”,其理论的内容:
(1)农业社会的行政模式称为融合型行政模式。
这种模式下的行政效率极为低下。
(2)工业社会的行政模式称为衍射型行政模式。
其行政系统在结构与功能上形成了专业化分工体系。
(3)过渡型社会的行政模式称为棱柱型行政模式。
其呈现出由融合型向衍射型模式过渡的趋势。
在现实生活中,上述的行政模式都具有理念属性,是理论模型。
★简述雷格斯过渡型社会行政模式的主要特点?
(简答题:
2011年4月)
答:
(1)行政行为已出现专业化分工趋势,但又未能有效实现完全的专业化分工。
(2)专业化的行政机构已设立,但不能正常运作,功能有限,许多职能的发挥还需要由其他社会机构完成。
(3)行政制度不能起到应用的规范及约束作用,往往成为摆设,形同虚设。
第二节经济环境及其对行政管理的影响
一、经济环境及其构成
·行政系统的经济环境基本构成要素包括:
经济力量、社会经济结构、经济体制、科技发展水平。
二、经济环境的主要因素及其对行政管理的影响:
(以下共四点因素)
1、经济力量及其对行政管理的影响
·经济力量是指行政系统所处社会系统的总体经济实力,包括总体社会生产能力与社会财富总量。
经济力量是特定行政系统最基本的总量经济因素,它直接决定该系统所处社会大系统的社会经济发展阶段,决定着行政系统赖以生存的社会物质财富基础。
2、社会经济结构及其对行政管理的影响:
·社会经济结构是一国或一个地区国民经济中的一系列相关经济结构性因素的集合。
社会经济结构对行政管理的影响主要有三个方面:
(1)社会经济结构实质上体现了一个社会的社会生产关系构成;
(2)社会经济结构还直接影响着行政系统在整个社会经济生活中的参与性质和参与程度,直接影响着行政职能结构、经济管理方式及管理手段的选择。
(3)社会经济结构还包含有社会分工与专业化发展程度这一重要社会经济结构性因素,这一因素对不同行政模式的形成具有重要的影响作用。
3、经济体制及其对行政管理系统的影响
·经济体制是一个国家或地区以社会经济组织为中心的各种具体经济制度与行为规范的总和。
其核心是社会资源调配制度。
4、科技发展水平及其对行政管理系统的影响
·科技发展水平是一个国家或地区科学与技术的发展发达程度。
科技发展水平因素对行政管理系统的影响主要有三个方面:
(1)行政系统运转的协调,行政效率的提高,离不开高效技术系统的支持。
(2)科学技术的不断进步,也会对行政系统结构产生巨大冲击。
(3)结构变量的改变又会对行政权力的配置、形式方式产生重要影响,产生相适应的以分权化为取向的变革。
三、我国现行经济环境的基本特点:
(以下共三点)
1、传统农业与高科技产业并存的社会生产力发展状况
2、公有制经济为主体、多种所有制经济共同发展的社会经济结构
3、受限市场模式
·我国目前社会生产力发展水平较低,主要表现在哪些方面?
(1)较发达的城市工业体系与更为普遍化的小农业经济并存,呈现出强烈的二元经济结构特征。
(2)国民经济各项总量指标取得了长足的进展,但各种人均经济指标却很低。
(3)我国基本建成了门类比较齐全、自主性较强的国民经济体系,但与此同时,国民经济结构仍然不合理。
(4)科技发展水平也相当不平衡。
·“受限市场模式”是雷格斯在分析过渡型社会的特征时提出的一种独特的市场体制类型,其主要特点是“价格的不可决”-“赶超战略”。
主要表现在:
①价格双轨制;②全国市场的分割性(存在地方保护主义、诸侯经济)。
第三节政治环境及其对行政管理的影响
一、政治环境及其构成
·行政系统影响最为明显或最为重要的政治环境因素主要包括:
国家政权组织形式及其实际运行状况、政党制度、社会团体发达程度以及社会流通性等。
二、政治环境的主要因素及其对行政管理的影响(共三点影响)
1、国家政权组织形式与实际运行状况及其对行政管理的影响
·国家政权组织形式是国家权力在政府横向各部门及纵向各层级政府间具体划分方式、互相关系及其制度体现。
它包括两个方面内容:
(1)一层级政府内部国家权力在立法、司法与行政等权力机构之间的配置方式及其制度体现。
(即横向配置形式)
(2)家权力在不同层级政府之间的配置关系及其制度体现。
(即纵向配置形式)
·各国政权组织形式分为两类:
1、在纵向上分为联邦制与单一制;2、在横向上分为分权制衡体制与人民代表大会体制。
·人民代表大会制度是我国政权组织形式。
·简述中国共产党对行政系统的影响(共2点):
中国共产党对行政系统的影响可分为直接影响与间接影响两部分。
(1)直接影响是指中国共产党作为执政党,通过建立与各级政府直接相对应的、严密的层级节制型组织系统——各级党委与党代会直接对行政系统的组织、人事和决策活动行使领导功能,直接领导行政政策的制定、实施、监督与控制的全过程。
(2)间接影响是指中国共产党通过各种国家权力组织与政治机构,来影响行政系统的组织与运行过程。
其中主要是通过人大把自己的纲领和主张转化为国家法律、法规和政策,并通过人大的立法程序来规定行政系统的价值取向、功能、结构、运行程序及其规则。
通过这两种影响的紧密结合,中国共产党基本上控制住了整个行政系统及其运行过程。
2、政党制度及其对行政管理的影响
·政党制度:
从较为广义的角度来讲的,主要包括两方面内容:
①现实中的政党政治格局及其运行情况;②经由法律规定或实际形成的,有关政党的社会政治地位、作用,尤其是执政与参政的方式、方法与程序等方面的制度性规范体系。
★简述政党影响行政系统的主要途径:
(简答题:
2012年4月)---共3点
(1)通过自身的利益表达与利益综合功能,为行政系统的决策与管理活动提供依据。
(2)运用自身所具有的政治社会化功能,在政府与社会之间建立起一座重要的桥梁,成为当代行政系统得以有效运行、改善政民关系的重要保证。
(3)通过成为执政党,从而能够通过政府运用行政权力来实现自身的政治主张。
3、社会团体与社会流通性的发达程度及其对行政管理的影响
·社会团体:
两个以上的社会成员基于自愿,为实现某种共同利益要求而结成的一种社会组织。
·雷格斯认为,社会组织可以分为两类:
①基于血缘关系而结成的自然团体,如家庭、家庭;②以利益关系为纽带而结成的人为团体,统称为社会团体。
·在现代社会,社会团体对行政系统的影响作用主要表现在:
1、社会团体构成行政系统与社会公众之间强有力的“媒介”;2、社会团体不仅扩大了行政系统的效能,而且塑造着行政系统本身,决定着行政运行程序与规则。
三、★我国现行政治环境的基本特点:
(共3点)---简答题:
2015年4月
(1)中国共产党领导下的多党合作制;
(2)人民代表大会制度;(3)迅猛成长的社会团体组织
第四节文化环境及其对行政管理的影响
一、文化环境及其构成
·美国学者阿尔蒙德首先较为系统地提出“政治文化”这一概念。
·根据文化的发生与存在形态,人们把政治文化划分为认知性、情感性、评价取向性三个基本组成部分。
·行政系统的文化环境因素包括:
行政价值文化、行政功能文化、行政运行文化、行政公共关系文化。
二、文化环境的主要因素及其对行政管理的影响
1、行政价值文化及其对行政管理的影响:
·行政价值文化主要功能在于公共行政系统在特定环境中的存在价值或是赖以产生与存在的根本原因。
2、行政功能文化及其对行政管理的影响
·行政功能文化对行政系统具有重要的影响作用,包括两方面基本内涵:
(1)行政功能文化包括社会关于公共行政系统功能范围的认知与价值取向
(2)公共行政系统功能结构观包括对系统内部职能分工发达程度的认知与价值取向模式。
·在行政功能文化方面,主要有两种有代表性的文化观念:
(1)全能普化型行政功能文化:
①政府是全能的②政府机关也是全能的
(2)有限分工型行政功能文化
3、行政运行文化及其对行政管理的影响
·关于行政系统运行机制的价值取向主要有两种模式:
(1)自律本位的人治模式
(2)法律本位的法治模式。
4、行政公共关系文化及其对行政管理的影响
·行政公共关系文化可分为传统型、服从型、参与型三种类型。
★三、我国现行行政文化环境的基本特点:
(共四点)--(简答题:
2013年4月、2010年7月)
1、管制型行政总体价值观向服务型行政总体价值观的转变;
2、全能普化型行政功能文化向有限分工型行政功能文化的转变;
3、自律本位型行政运行文化向法律本位型行政运行文化的转变;
4、依附服从型行政公共关系文化向自主参与型行政公共关系文化的转变。
四、其他汇整
·人造环境因素细分为:
政治、经济、文化环境三类。
·美国社会学者帕森斯认为,一个社会组织可以被看成是由策略、管理与操作等三个层次的子系统构成的一个有机系统。
·宏观行政环境就是对特定行政系统的战略性、长期性与全局性存在与运行产生根本性影响的各种环境因素集合。
·我国地方性行政环境可细分为:
省级、市级、县级和乡镇级。
·一个国家或地区法律制度的发达程度主要包括:
立法、执法与法律监督。
·行政系统的认知结构的基本类型:
①形成原因、②功能结构、③运行规则和方式、④行政公共关系。
·行政运行文化的核心问题是公共行政系统基本运行规则及其基本运行方式的确定。
·雷格斯对各国社会环境进行分类的标准是:
社会分工与专业化发展程度。
·我国长期难以真正实现依法行政的一个根本原因是:
行政组织很少受人大与司法机制的影响与控制
·经济体制直接影响着行政系统的:
职能范围、运行方式、运行手段。
第三章行政权力(重点)
第一节行政权力的产生及其来源
一、行政权力的含义:
指国家行政机关或被授予行政管理权限的其他社会组织,为有效执行国家意志,依法对社会公共事务进行组织和管理的一种能力或力量。
·行政权力具有以下基本特征:
(共4点)
(1)行政权力的主体是国家行政机关以及被授予行政管理权限的非政府组织。
(2)行政权力的客体是一个国家领土范围内所有的公民及由公民组成的社会组织。
(3)行政权力的目的是实现国家意志。
(4)行政权力的重要基础是国家强制力。
(强制力是一切权力的最原始、最直接的来源)
·依据不同的标准,权力可划分为不同类型:
(1)从权力特性看,权力可分为本原性权力(即主权权力)和从属性权力(即派生权力)。
(从属性权力是从本原性权力派生而来);
(2)根据权力主体及目的,权力可分为公共权力和私人权力;
(3)根据权力作用领域,权力可分为政治权力、经济权力、文化权力、社会权力。
·行政权力的本质是维护统治阶级的利益;强制力主要是用于建立权威性。
二、行政权力的产生与发展
1、传统行政权力
·古代封建国家的政治统治主要靠宗法制度维持,中国古代尤为明显。
·在中国古代,国家所有权力都属于皇帝,集全国行政、立法、司法大权于一身。
·一般认为传统行政权力缺乏法治的主要表现是什么?
(共5点)
(1)缺乏相应的行政体制;
(2)上下级之间等级制度不合理;(3)没有基于契约自由的任用制度和法制化的晋升、奖惩规则;(4)行政人员缺乏专门技术训练;(5)行政人员薪金不采用固定的货币形式支付。
2、现代行政权力
·现代行政权力与传统行政权力的不同点:
(共2点)
(1)现代行政权力的自主性增强;
(2)现代行政权力的法理型权力。
·从历史上看,行政权力起源于人类社会的组织分工,萌芽于原始社会的管理权。
·根据马克斯.韦伯的概括,现代官僚制度的特征:
(共6点)
(1)通过法律或行政规则规范行政机构的权限和职责分工;
(2)存在固定的等级结构体系;
(3)职务的执行建立在
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