公共管理导论笔记欧文休斯.docx

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公共管理导论笔记欧文休斯

《公共管理导论》欧文.休斯

第一章：

改革的时代

1.1导言

1、传统的公共行政学原理：

1）政府本身应按照等级制、官僚制的原则进行组织2）政府一旦介入到某一政策领域内，它就可以通过官僚制组织结构成为商品和服务的直接提供者3）政治与行政能够相分离

4）认为公共行政是行政管理的一种特殊形式，因此，它需要一种终身制的、能够同样为任何政治领导人服务的职业官僚

2、新公共管理具有以下一些主要观点

1）注重管理而不是政策2）注重绩效评估和效率3）将公共官僚制组织划分为一些在用户付费的基础上相互协调的机构4）利用准市场化和签约包出工程的方式促进竞争5）削减成本6）具有一种特别重视产出目标、限期合同、金钱刺激和自主管理的管理风格

3、企业型政府的十条原则（奥斯本、盖博勒）

1）大多数企业型政府鼓励提供服务者之间的竞争2）他们授权各公民，将控制权从官僚制组织转移到社区中3）关注结果而不是投入4）以目标而不是规则和规定为导向5）把服务对象界定为顾客并赋予其选择权6）致力于赚钱而不仅仅是花钱7）实行分析，引入参与管理8）采用市场机制而不是官僚机制9）不仅重视提供公共服务，而且极力所有部门，为解决其社区文体付诸行动

4、新公共管理管理主义企业型政府

1.2行政与管理

行政：

服从指令和服务，注重的是过程、程序和符合规定

管理：

1）取得某些结果（有效率的）2）取得这些结果的管理者的个人责任

1.3公共部门的研究

公共管理：

注重战略、外部环境的处理以及组织的广泛使命和目标

1.4变革的紧迫问题

1、对公共部门的抨击：

规模、范围和方法

2、经济理论的变革

1）公共选择理论：

将微观经济学运用于政治与社会领域的经济思想的一个分支。

主要假设是以完全理性为基础，断定“最好的”结果应是市场力量的作用最大化，政府的作用则相应减少，允许竞争和选择。

公共选择理论试着从研究官僚和政客的角度上探索政府带来的影响，并且假设这些人都是根据于自己的私利采取行动，他们的一举一动都是为了增进自己的经济利益（如他们的个人福利）。

公共选择理论利用经济学的分析方式（通常是博弈论和决策论）探索政治上的决策进行过程，以此揭露在政府体制下必然出现的效率低落现象。

2）委托人/代理人理论：

委托代理理论（Principal-agentTheory）上世纪30年代，美国经济学家伯利和米恩斯因为洞悉企业所有者兼具经营者的做法存在着极大的弊端，于是提出“委托代理理论”，倡导所有权和经营权分离，企业所有者保留剩余索取权，而将经营权利让渡。

“委托代理理论”早已成为现代公司治理的逻辑起点。

委托代理理论是建立在非对称信息博弈论的基础上的。

非对称信息（asymmetricinformation）指的是某些参与人拥有但另一些参与人不拥有的信息。

信息的非对称性可从以下两个角度进行划分:

一是非对称发生的时间，二是非对称信息的内容。

从非对称发生的时间看，非对称性可能发生在当事人签约之前（exante），也可能发生在签约之后（expost），分别称为事前非对称和事后非对称。

研究事前非对称信息博弈的模型称为逆向选择模型（adverseselection），研究事后非对称信息的模型称为道德风险模型（moralhazard）。

从非对称信息的内容看，非对称信息可能是指某些参与人的行为（action），研究此类问题的，我们称为隐藏行为模型（hiddenaction）;也可能是指某些参与人隐藏的知识（knowledge），研究此类问题的模型我们称之为隐藏知识模型（hiddenknowledge）。

委托代理理论是制度经济学契约理论的主要内容之一，主要研究的委托代理关系是指一个或多个行为主体根据一种明示或隐含的契约，指定、雇佣另一些行为主体为其服务，同时授予后者一定的决策权利，并根据后者提供的服务数量和质量对其支付相应的报酬。

授权者就是委托人，被授权者就是代理人。

委托代理风险有三：

利益不对称、信息不对称、契约的不完备

表现形式有二：

逆向选择模型、道德风险模型

3）交易成本理论：

所谓交易成本（TransactionCosts），就是在一定的社会关系中，人们自愿交往、彼此合作达成交易所支付的成本，也即人—人关系成本。

它与一般的生产成本（人—自然界关系成本）是对应概念。

从本质上说，有人类交往互换活动，就会有交易成本，它是人类社会生活中一个不可分割的组成部分。

新制度经济学：

所谓新制度经济学（Newinstitutionaleconomics），正如科斯所说，就是用主流经济学的方法分析制度的经济学。

迄今为止，新制度经济学的发展初具规模，已形成交易费用经济学、产权经济学、委托—代理理论、公共选择理论、新经济史学等几个支流。

新制度经济学包括四个基本理论：

交易费用理论、产权理论、企业理论、制度变迁理论

概述

交易费用理论

　　交易费用是新制度经济学最基本的概念。

交易费用思想是科斯在1937年的论文《企业的性质》一文中提出的，科斯认为，交易费用应包括度量、界定和保障产权的费用，发现交易对象和交易价格的费用，讨价还价、订立合同的费用，督促契约条款严格履行的费用等等。

　　交易费用的提出，对于新制度经济学具有重要意义。

由于经济学是研究稀缺资源配置的，交易费用理论表明交易活动是稀缺的，市场的不确定性导致交易也是冒风险的，因而交易也有代价，从而也就有如何配置的问题。

资源配置问题就是经济效率问题。

所以，一定的制度必须提高经济效率，否则旧的制度将会被新的制度所取代。

这样，制度分析才被认为真正纳入了经济学分析之中。

产权理论

　　新制度经济学家一般都认为，产权是一种权利，是一种社会关系，是规定人们相互行为关系的一种规则，并且是社会的基础性规则。

产权经济学大师阿尔钦认为：

“产权是一个社会所强制实施的选择一种经济物品的使用的权利。

”这揭示了产权的本质是社会关系。

在鲁宾逊一个人的世界里，产权是不起作用的。

只有在相互交往的人类社会中，人们才必须相互尊重产权。

　　产权是一个权利束，是一个复数概念，包括所有权、使用权、收益权、处置权等。

当一种交易在市场中发生时，就发生了两束权利的交换。

交易中的产权束所包含的内容影响物品的交换价值，这是新制度经济学的一个基本观点之一。

　　产权实质上是一套激励与约束机制。

影响和激励行为，是产权的一个基本功能。

新制度经济学认为，产权安排直接影响资源配置效率，一个社会的经济绩效如何，最终取决于产权安排对个人行为所提供的激励。

企业理论

　　科斯运用其首创的交易费用分析工具，对企业的性质以及企业与市场并存于现实经济世界这一事实做出了先驱性的解释，将新古典经济学的单一生产制度体系————市场机制，拓展为彼此之间存在替代关系的、包括企业与市场的二重生产制度体系。

　　科斯认为，市场机制是一种配置资源的手段，企业也是一种配置资源的手段，二者是可以相互替代的。

在科斯看来，市场机制的运行是有成本的，通过形成一个组织，并允许某个权威（企业家）来支配资源，就能节约某些市场运行成本。

交易费用的节省是企业产生、存在以及替代市场机制的惟一动力。

　　而企业与市场的边界在哪里呢？

科斯认为，由于企业管理也是有费用的，企业规模不可能无限扩大，其限度在于：

利用企业方式组织交易的成本等于通过市场交易的成本。

制度变迁理论

　　制度变迁理论是新制度经济学的一个重要内容。

其代表人物是诺斯，他强调，技术的革新固然为经济增长注入了活力，但人们如果没有制度创新和制度变迁的冲动，并通过一系列制度（包括产权制度、法律制度等）构建把技术创新的成果巩固下来，那么人类社会长期经济增长和社会发展是不可设想的。

总之，诺斯认为，在决定一个国家经济增长和社会发展方面，制度具有决定性的作用。

　　制度变迁的原因之一就是相对节约交易费用，即降低制度成本，提高制度效益。

所以，制度变迁可以理解为一种收益更高的制度对另一种收益较低的制度的替代过程。

产权理论、国家理论和意识形态理论构成制度变迁理论的三块基石。

制度变迁理论涉及制度变迁的原因或制度的起源问题、制度变迁的动力、制度变迁的过程、制度变迁的形式、制度移植、路径依赖等。

　　科斯的原创性贡献，使经济学从零交易费用的新古典世界走向正交易费用的现实世界，从而获得了对现实世界较强的解释力。

经过威廉姆逊等人的发挥和传播，交易费用理论已经成为新制度经济学中极富扩张力的理论框架。

引入交易费用进行各种经济学的分析是新制度经济学对经济学理论的一个重要贡献，目前，正交易费用及其相关假定已经构成了可能替代新古典环境的新制度环境，正在影响许多经济学家的思维和信念。

一般认为，新制度经济学是由科斯的《企业的性质》这篇文章所开创的。

新古典主义经济学：

三个基本观点

　　新古典主义经济发展理论的政策主张，有三个基本观点：

　　一是主张保护个人利益、强调私有化的重要性；

　　二是反对国家干预，主张自由竞争、自由放任；

　　三是主张经济自由化，包括贸易自由化和金融自由化。

特点

　　新古典主义学派发展理论的特点是：

强调外向发展和对外贸易、强调经济的私有化、重视农业发展和人力资本投资。

该学派具有代表性的理论有收入再分配论、自由贸易论、市场机制论、农业发展论、人力资本理论。

新右派观念：

新右派即新自由主义，其核心要素是市场与个人，其反对任何形式的政府干预，坚持无干预的资本主义将带来效率、成长与普遍繁荣。

新右派对私人企业的爱好胜过国有企业或国有化政策，其秉承“私有是好的，公有是坏的”，相信资助，个人责任心和企业家精神的重要性。

新自由主义

3、私营部门的变革：

竞争、全球化、能力

4、技术变革

1.5削弱官僚制

两种趋势：

一种是公共部门向“市场化”发展的趋势，将公共活动转入私营部门；另外一种是脱离官僚制，不再把它作为公共各部门内的组织原则

第二章：

传统的公共行政模式

2.4韦伯的官僚制理论

在奠定其理论基础时，韦伯认为，有三种类型的权威：

魅力型、传统型、理性/法律性

韦伯根据理性/法律权位的思想，确定了现代官僚体制系统的六项原则：

1）权威来自于法律和根据法律指定的规定2）等级制3）非人格化4）行政是一种专业化的职业5）官僚制的工作是一种全职职业6）公职管理遵循一般性的规定，它是一种可以学习的活动

公职人员的状况：

确定性、费人格化和效率

2.5内部行政系统

弗雷德里克.泰勒的科学管理：

时间和动作研究、工资刺激制度和职能组织

梅奥的人际关系

古利克和厄威克的POSDCORB：

计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算

2.6传统模式存在的问题

政治控制的问题：

否定行政二分

官僚制的问题：

制造惰性、缺乏进取精神、官僚作风、中庸、无效率、僵化、形式主义的等级制结构所耗费的成本与其所得的收益不符，而且会遏制组织的创造性和创新性；规则本身取代了组织效率变成了力图到达的目标，而不再是达到组织目标的手段；难于应付变化的环境；重投入轻产出；对公共部门全面进行绩效测量是十分困难的；官僚制的组织原则能有效的市县许多目标，而这些目标甚至可能是相互对立的

对公共选择的批评：

理性人，追求个人利益最大化，公共预算最大化

第三章：

新公共管理

3.1导言

新公共管理的一些共同点：

1）注重结果的时限和管理者的个人责任2）明确表示了脱离古典管理之的意图，欲使组织、人事、任期和条件更有灵活性3）明确规定组织和人事目标，这样可以根据绩效指标对工作任务的完成情况进行测量4）资源管理人员可能带有政治色彩地致力于政府工作，而不是无党派或政治中立5）政府职能更有可能接受市场检验，例如以合同方式包出工程等6）通过民营化和市场检验，签订合同等其他方式减少政府职能的趋势

3.2管理的内涵：

战略、管理内部构成因素、管理外部构成因素

3.5管理的方案

胡德概括新公共管理的七个要点

1）公共政策领域中的专业化管理2）绩效的明确标准和测量3）格外重视产出控制

4）公共部门由内聚合趋向分化5）公共部门向更具竞争性的方向发展6）对私营部门管理方式的重视7）强调资源利用要具有更大的强制性和节约性

3.6管理的理论基础：

经济学理论和私营部门的管理

3.7对管理主义的批评

1）管理主义的经济学基础2）私营部门管理的基础（确定目标）3）新泰勒主义

4）政治化5）减少责任6）执行问题7）规定不明确

第四章：

政府的角色

4.3政府的工具

政府供应：

配置：

取决于公共部门和私营部门的相对规模；分配：

意味着政府尝试对公民之间收入和财产的不平等进行某种程度的矫正；稳定：

执政府通过预算政策来提高整体经济水平；补贴：

包括对农民的补贴或对工业的补贴，以及对私人公共汽车公司和对私立学校的补贴等；生产：

必须明确区分社会商品的公共供给和公共生产。

不同于供应的是，生产无关乎政府预算，且使用者必须向使用私营部门提供的商品一样为之付费。

管制：

指政府制定的法律以某种方式影响私人经济，可以是经济管制也可以是社会管制

4.4政府干预的阶段

自由放任的社会、福利国家的出现、新古典主义：

基于个人理性的假设；基于上述假设推演出的模式；市场力量的角色最大化；政府角色的最小化；

4.6市场失灵

原因：

1）存在交易信息的不完全和不充足的可能性2）交易成本会有爱交易的实现3）由于信息不足或分布不均衡或是无力保障合同的实施4）有些买家或卖家的市场力量会足以破坏公平定价的条件5）市场交易“外在性”6）有些商品和服务无论消费者付费与否，都具有天然公共的特点

4.7政府的基本职能

世界银行界定的政府职能1）确定法律基础2）保持一个为被破坏的政策环境3）投资于基本的社会服务和社会基础设施4）保护弱势群体5）保护环境

安德森提出了另一组相对较为实用的政府角色

1）提供经济基础：

包括对财产权的确认和保护，合同的执行2）提供各种公共商品和服务3）协调和解决团体冲突4）维护竞争5）保护自然资源6）为个人提供获得商品和服务的最低条件7）保持经济稳定

第五章：

公共企业

5.2公共企业的类型

公用事业；交通运输；金融服务；农产品市场

5.3建立公共企业的理由

里斯认为公共企业存在的理由有以下四个：

纠正市场失灵；改变经济中的支付结构；推动中央集权的长期经济计划；转变经济性质，由资本主义转变为社会主义

5.4关于民营化的争论

民营化的理由：

预算方面的考虑、管理方面的差异、公共企业的责任问题、政府角色的正确定位等

争论的焦点：

1）经济性：

利用出售公共企业的收入，减少税收；促使企业在市场力量和竞争环境之中活动；缩减政府开支；减少政府对经济利益的索取2）管理和效率3）意识形态

第六章：

公共政策与政策分析

6.4经验主义方法

科学技能：

信息构成技能；信息收集技能；信息分析技能

某些经验方法：

1）成本效益分析2）决策理论3）最佳水平分析4）配置理论5）时间最优化模式

6.5政策过程模式

1）核实、确定和详细说明问题2）建立评估标准3）确定可供选择的政策4）评估可供选择的政策5）列举并选择可供选择的政策6）监控政策结果

6.6政策分析方法的局限性

定量方法、独立的公共政策学、过度强调决策、没有运用或运用欠缺、理性模式、一种有缺陷的科学模式、非民主化

第七章战略管理

7.2私营部门的战略

第一种形式的战略计划是“企业战略计划”企业任务；环境监测；目标

第二种形式的战略计划是“公司战略计划”

80年代，战略管理逐渐取代了战略计划，战略计划关注的是制定恰当的决策；战略管理侧重的则是战略结果的产生；市场、新产品、新技术

7.3公共部门的战略

战略方法有三个主要特点：

明确目标、展开协调组织与环境的行动计划以及制定可操作的方法

7.4战略计划模式

布莱森的战略计划模式：

1）开始制定战略计划过程并取得一致意见2）明确组织权限3）阐明组织任务和价值4）对外界环境进行评价5）对企业内部状况进行评价6）确定组织面对的战略问题7）制定战略----处理问题8）制定有效的、未来的组织蓝图

7.6批评

1、正式的战略计划过程被描述为比他的实际情况或所能做到的更具逻辑性和分析性2、正式的战略计划过程过于呆板，因此面对要求作出快速反应的迅速变化和动荡不定的外部环境时，显得过于迟钝3、正式的过程与创造性和革新相违背4、把战略概念应用到与私营部门差异很大的公共部门而产生的5、责任问题6、设定目标的困难7、公共部门的时间观念过于短暂

第八章管理内部要素

8.2内部构成要素：

组织和人员配备人士指导和人事管理制度绩效控制

8.3财政管理

政府的预算有两个主要的职能：

经济职能和财政职能

1）经济职能：

配置：

公共部门和私营部门的相对规模；分配：

政府试图在一定程度上就正在财富和收入方面的不平等；稳定：

通过财政政策，政府意在把提高整个经济作为目标

2）财政职能：

；类似于会计职能。

第一，在预算部门内部对政府和公共机构的总支出做出估计第二，在它对财政事务的控制方面，可以作为立法机关对政府进行核算和控制的工具。

编制预算的主要步骤：

制定—起草预算；授权—获得立法机关的正式批准；执行—贯彻实施；评估—预算是怎样实行的

传统的财政管理，绩效预算：

PPB计划、规划、预算；零基预算

8.4人事管理

8.5绩效管理

8.6内部管理改革的一些问题

第九章：

管理的外部要素

9.1导言

对外部关系的关注：

一方面：

研究战略、研究组织所处环境中的威胁和机会；另一方面：

需要直接协调与外部个人和外部机构的关系，以及需要处理好如何管理这些关系的问题。

9.2关注外部关系的需要

在阿利森模式中，一般管理职能的“管理外部构成要素”的部分涉及：

1）与统一组织的外部单位或该组织的各个部门协调关系2）与独立的组织协调关系，例如政府的各个部门、企业和利益集团等3）与新闻媒体和公众协调关系

9.3传统模式的外部关系

在传统的行政模式中，注意的焦点是组织内部，是结构和过程，外部关系被认为是由政治官员处理的。

因为由政治官员处理的政策方面的事务与行政方面的事务严格分离，处理外部事物的任务自然而然地留给政治官员承担。

与新闻媒体、公众、利益集团或其他组织协调关系的任何任务都在公务员的责任之外。

9.5利益集团：

它的成员为了促进他们的共同利益而采取的共同行动，影响公共政策

制度化的联系、系统化的功能：

他们促进了利益集团成员和国家之间的对话；使利益集团成员向国家和他们支持的政策提出的要求具有合法性；管制其成员；有时候对国家政策和措施的执行提供帮助

9.6政策团体

政策团体的发展有两个方面与当前的目的有最为紧密的关系

第一，官僚制组织或官僚制组织的模式，其声望和影响都有所下降，从而使政府和利益集团之间密切关系的形成具有了其他动因

第二，政府和利益集团之间的关系已经转变为一种更加开放的“政治制度”，利益集团的两个最为重要的优势在于，能够提供技术咨询和给政策的有效执行提供帮助。

第十章发展中国家的公共管理

10.2发展中国家的传统模式

1）政府的角色：

凯恩斯主义2）官僚制模式3）公共企业4）发展行政

10.4新公共管理

国家对经济与社会的发展是极为重要的，但国家不是成长的供养人，他只是一个合伙人、催化剂和推动者。

市场应受到扶持而不是压制，政府在经济发展中的角色是推动者，而不是与市场相对立。

在世界银行眼中，政府的角色是：

1）建立法律基础2）维护一个非是真的政策环境，包括宏观经济的稳定3）对基本的社会服务和基础设施建设进行投资4）保护弱势群体5）保护环境

10.5管理主义模式的问题

1、新公共管理的基础是将市场原则运用于公共政策和公共管理，而发展中国家常常缺少市场运作的经验，市场在具备许多因素之后才能有效地运转

2、即使公共企业在发展中国家通常是失败的，但其民营化存在着一些特殊的问题

3、从官僚制到市场的转变可能意味着产生腐败的风险，尽管世界银行争辩说腐败可能会减少：

准入权留给政府官员而不是建立开放的竞争性的过程，这种改革也会给贪污腐败造成大量的机会。

（在使公共部门复兴的的任何有效战略中，一个主要的推动力是削减自由裁量权以减少腐败产生的机会。

放宽对外商的控制政策，为私人工业已开了准入障碍，并且以一种保证竞争的方式实现国有公司民营化——这些都将遏制贪污腐败）

4、没有制定法律法规和强制执行合同的措施，在政府提供的服务采用合同方式的转变过程中将会出项明显的问题。

5、有人认为，存在着一种所有人都必须遵循的单一的发展模式。

6、关于政治化的问题

7、有一个潜在的期望过高的问题

总体：

坚持法制、保护竞争、防止出现垄断的法律、以及有能力的人员

第十一章政治与行政

11.3公共部门的责任

有两种实现公共部门责任的途径：

第一、所有政府行为必须完全以法律为依据。

这些法律不仅要对公民适用，而且也适用于政府机构本身，

第二、对政府的每项行为要确定负有责任的专人。

社会成员能够在政府中找到对每项具体行动承担职责的人员。

有两种责任机制：

政治责任：

表示选举产生的政府对选民的责任；官僚责任：

表示官僚组织对选举产生的政府的责任。

富尔顿报告：

富尔顿报告-正文

    1968年英国以苏赛克斯大学副校长J.S.富尔顿勋爵为首的12人委员会，提出的一份关于全面改革英国文官制度的调查报告。

因报告提出者而得名。

其主要内容：

建立一体化的文官分类制度;按职责分工原则,将行政机关内部所属机构的某些职责，分配给行政机关外部有自主权的非所属机构；行政机关内成立“计划与研究处”；同时指出《诺斯科特－杜威廉报告》的缺点：

①注重“通才”型人员，对专业人员缺乏重视；②品位分类法不适应日趋专业化的行政工作；③不重视文官的专门技能，使专家处于从属地位；④文官缺乏管理技能；⑤由于文官与社会接触少，处于孤立和排他状况；⑥人事管理不善。

另外，报告提出有针对性的建议158条,主要是：

提高文官中的专家和管理人员职业化水平，使其接受较多的管理训练和担任重要职务；使文官学用一致；建立文官学院；建立由首相负责的新文官部；重视专业管理；增加文官调动机会。

英国政府在具体实现这些建议过程中，主要采取了4项措施；成立文官部（后于1981年撤销）；取消品位分类法；建立文官学院；改革文官选拔方法。

上述改革措施由于受到旧传统的影响，以及行政机关和部分文官的干扰，未能完全实现。

诺斯科特－杜威廉报告-正文

亦称《关于建立英国常任文官制度的报告》。

奠定英国文官制度基础的重要文献。

1853年，英国政府为了改革当时政治腐败、行政效率低下的文官制度，阿伯丁内阁委派财政部高级官员S.诺斯科特和C.E.杜威廉进行全面调查，并在调查基础上提出一份报告。

后该报告因两位提出者而得名。

1854年2月,报告提交议会讨论，一度受到保守势力的反对，后因英国在克里米亚战争中失利而被迫接受。

报告指出了行政效率低下的原因，并建议设立一个考试委员会，按照才能和受教育程度录用应考者,还就文官制度改革提出了4项重要建议：

①通过公开考试选拔文官；②高级文官职位的提升以上级的年终考核报告为依据，低级事务人员的提升则以年资为基础；③各部人员实行统一管理，各部之间人员可以互相转调和提升；④将政府行政事务工作分为"智力"工作和“例常”工作，前者挑选大学毕业生担任，后者由文化程度较低者担任。

该报告奠定了英国文官制度的基础。

此后，英国政府于1855年和1870年分别颁布了两个枢密院令，使该报告的有关内容法制化（见英国文官制度）。

特别是1870年6月4日的枢密院令的颁布，通常作为英国近代文官