中国农村的小城镇建设.docx

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中国农村的小城镇建设

中国农村的小城镇建设

引言：

尽管早在1984年的著名的中央1号文件中，就已经明确提出“允许农民自理口粮进城务工经商”的政策，但在八十年代的中国经济热点问题中，农民如何进城、农村小城镇如何建设的问题并不引人注目。

只是随着九十年代中国地方工业化和城市化的高速发展之中各地“开发区热（1992年邓小平南巡谈话之后各地大办开发区导致经济高速增长）”滥占耕地引发出的矛盾愈演愈烈，小城镇建设及其相关的政策问题，才逐渐引起国内外的广泛讨论。

1995年4月，中国国家体改委、中央机构编制委员会、财政部、建设部、农业部、民政部、公安部、统计局、国土局等11个部委联合发布了农村小城镇建设的指导性文件，并于当年11月与世界银行、亚洲开发银行等国际组织在北京召开了“中国小城镇建设高级国际研讨会”；1996年，该11部委又得到联合国开发计划署约180万美元的研究资助，还与各省协商确定了首批57个国家级试点城镇。

到1997年末，国家级试点城镇已经扩大到100个。

由于长期关注农村和农民问题，我们的研究从一开始就强调指出：

考虑到其他发展中国家城市化的教训，中国农村小城镇建设在人口压力大而资源严重短缺的基本国情矛盾制约之下，主要目的并不在于建设一批现代化的城镇，而是通过城镇发展过程中资本的集聚和人口的集中，逐步解决农业、农村、农民这“三农问题”。

即：

如何在市场经济条件下，进一步改革农村社区和乡镇企业产权制度；通过培育城镇积累功能和自我发展机制，使已经非农就业的、过剩的农村人口进入小城镇，从而减轻有限的农地已经超载的农业人口负担，以保证中国农业有可持续发展的必要条件。

然而近年来大量的调查研究已经使我们意识到：

在本世纪末中国城市化加速发展的进程中，地方政府资本原始积累导致城镇建设大规模占地已经不可逆转。

而且人们不得不承认，目前这种制度软约束条件下的行政控制，实际上不能有效抑制各级地方政府在财政严重亏损压力下，对耕地“农转非（从农业用地转为非农业）”巨额增殖收益的渴求。

为此，写作本文之目的在于立此存照，并再次提醒各方面政策制定者应承担的历史责任：

长期受制于资源短缺之苦的中国人，必须能够找到一种相对较低成本的制度类型，以便在不可遏制的现代“圈地运动”中，得以说服地方政府采用某种既对国家、集体、农民三者都有利，又能有效地促进地方城镇化和二三产业发展的新办法。

一、中国农业发展面临的资源紧约束

1、基本国情矛盾──人地关系的高度紧张

上下5千年的中国历史上，农业长期占有重要地位。

由于几千年来农业生产技术发达，在土地资源被高度开发的同时，也客观上支撑了中国人口的高速增长。

自明朝（1303年）中国人口突破6000万。

到1840年的鸦片战争，中国人口已达4.2亿。

其后数百年人口数量居世界第一，因此形成了中国最基本的国情矛盾──人地关系的高度紧张。

从中国历代人口与耕地变化表中可以清楚看出，人均耕地面积由盛唐时期的17.8亩不断下降到1949年的2.7亩,下降了7倍。

表1.1中国历代人口与耕地变动情况

公元年人数（万）耕地（百万亩）人均耕地（亩）

西汉2590082713.88

东汉105532053510.09

盛唐7558080143017.88

宋初97640402556.37

明朝138159003676.31

明朝1600120005004.17

清朝166283007138.59

清朝1774268009863.69

清朝18404202713653.25

清末19004457114373.22

19204885515163.10

19355327615882.98

19495416714682.71

资料来源:

1840年前数据转引自郭庆:

《现代化中的农村剩余劳动力转移》.中国社会科学出版社,1993,P43;1840年后数据引自吴慧:

《中国历代粮食亩产研究》.农业出版社,1985,P195。

历朝历代的开国之君大多以垦荒、屯田来振兴国力。

1949年新中国成立后虽然也大面积垦荒造田，而且一度使耕地面积大幅度增加；但在人口政策一度失误而且人口基数过大的作用下，已经不可能扭转人均耕地面积不断下降的趋势。

表1.2新中国建立以来人口与耕地变动情况

年份19491952195719651978198719901994

总人数（亿人）5.425.746.467.259.6210.9311.4311.98

总耕地（亿亩）14.6816.1816.7715.5314.9014.3814.3514.23

人均耕地（亩/人）2.712.822.602.141.551.321.251.19

资料来源:

根据《中国统计年鉴》、《中国农业年鉴》计算。

2、耕地资源的横向比较

我国虽然国土面积略大于美国，但属于人均耕地资源最少的国家之一。

横向比较只相当于世界平均水平的33%，美国的11.2%，巴西的24.5%；即使与同样属于人口大国的印度相比，也仅相当于印度的42.2%。

表1.3耕地占国土面积比重和人均耕地对照表

国别总面积（万平方公里）总人口（亿人）耕地面积（万公顷）耕地比重（%）人均耕地（亩）

世界平均1358454.8134698.89.923.69

美国936.32.5518574.219.8410.93

中国960.011.7295659.961.22

印度297.58.621663055.902.89

巴西851.21.5651806.094.98

资料来源:

《中国统计年鉴1994》P735-736

据国家土地局新近的调查汇总，1990-94年平均每年减少耕地面积940万亩，约相当于每年新增的耕地。

而据宋健和于景元的研究，中国人口到2050年人口达到15～16亿时才可能停止增长（宋健、于景元《人口控制论》.科学出版社.1985.P238-240）。

在当前经济和技术条件下我国可开发利用的后备耕地资源只有约10.6亿亩；更为严峻的是其中可开发成耕地的极其有限，仅为1.94亿亩。

因此,人地高度紧张将一直是中国在其实现现代化过程中的最基本国情矛盾。

3、小农经济条件下人口过剩危机的必然性

在基本国情矛盾制约下，形成了中国传统农业社会中的小农经济结构和传统的子嗣间平分财产的制度，使农村人口增长的同时农地规模越来越小，土地不断析分细化。

小农经济有一个重要特征，就是资本的平均利润和地租都不会表现为经营的界限,只有在他扣除实际成本之后,付给自己的工资才是绝对的界限。

这使得在小农经济条件下农民习惯以大量不计报酬的家庭劳动投入替代资本投入，在维持了中国农业土地生产率不断提高的同时并不计算人口增加的成本。

因此，我们这个传统的农业国家所固有的人口与耕地的矛盾，必然带来人口过剩危机。

4、土地生产率高、劳动生产率低

人多地少的国情矛盾和土地占有无限析分的财产制度，使劳动生产率不断下降。

如果耕地的扩大和生产技术的改进引起的粮食产量的增长速度，低于人口的增长速度，那就必然导致劳动生产率的显著下降。

战国中晚期的粮食亩产量已达216斤，唐时达到334斤；到清代中叶粮食亩产为367斤。

本世纪30年代的粮食单产，实际上比当时已经现代化的美国农业高得多。

然而另一方面，早在战国中晚期我国每个劳力产粮已经达到3318斤，唐时为历史最高水平,每个劳力年产粮食4524斤。

自唐以来农业劳动生产率不断下降：

明代保持在4027斤水平上；清代每一劳力生产粮食降为2262斤，而到1949年就只有1150斤，比唐时减少3374斤；减少的比例是74%。

1949年建国后,政府在全国范围内开展了土地改革，农业生产发展很快。

但是土地改革强化了农户占有小块土地并主要从事于自然经济活动的生产方式，农村产业结构并没有产生多大的变化，而且中国几千年沿袭下来的家庭分工结构也没有改变。

虽然1953年后农村逐步实行集体化，土地家庭私有制变成了以社区集体组织为主体的社会主义公有制。

但是，土地的集体所有制仍然未改变中国小农经济的基本特征：

①小块土地上的大量劳动投入；②劳动的目的不是在利润的导向下提高农产品的商品率,而是为满足自己的消费需求。

由此造成了解放以来虽然农业生产力有所进步,但历史上沿续下来的土地生产率高,劳动生产率低的总格局并未改变。

表1.41949-1993年我国土地生产率和劳动生产率变动情况

年份19521957196519701978198519901993

指标

农业劳动力（亿人）1.731.922.252.782.853.043.333.33

粮食亩产（公斤/亩）115139144190274343406427

亩均农业产值指数100120196－217357456468

劳均产粮（公斤）95710308778731076125613491378

劳均净产值指数10011092.189.8103164210214

资料来源:

1.农业部计划司编:

《中国农村经济统计大全.1949-1986》农业出版社.1989.P14-15;

2.《中国统计年鉴1994》P329、342、345、358;

3.《中国农村统计年鉴1992》P122;

4.《中国统计年鉴1992》P55;

5.吴慧:

《中国历代粮食亩产研究》,农业出版社,P220

上表反映的是1952年以来以亩均粮食产量和亩均农业产值指数衡量的土地生产率、以农业劳动者劳均产粮和劳均净产值指数衡量的劳动生产率的变动情况。

1978年与1952年相比，粮食亩产提高了1.38倍，以亩均耕地农业产值指数衡量的土地生产率提高了1.17倍,而以劳均产粮衡量的劳动生产率仅提高了0.12倍,以劳均净值指数衡量的劳动生产率仅增长了3%。

而且我国农业劳动生产率解放后曾长期处于下降徘徊的局面。

劳均产粮1970年还低于1952年的水平,劳均净产值直到1978年才开始超过1952年的水平。

只是1978年改革开放后，随着大量劳动力转向非农产业，农业劳动生产率才有了稳步的提高。

综上所述，中国传统农业中大量剩余劳动力的存在，不是因为农业劳动生产率提高的结果，而是人口对土地的巨大压力和小农占有土地的制度共同作用的结果。

人地资源的紧张产生了巨量的剩余劳动力，而小农经济制度又使这些剩余劳动力被滞留在越来越狭小的土地上。

因此，缓解中国基本的国情矛盾和提高农业劳动生产率的首要前提，就是剩余劳动力向非农产业转移。

但是，建国以来的城市化进展并没有解决这个首要前提问题。

二、小城镇建设的背景分析──建国以来的工业化、城市化进展与城乡分割的体制问题

1、关于“资源资本化”。

“资源资本化”，是发展经济学理论的一个主要观点，意指资源富集但资本稀缺的欠发达国家，其经济开发过程的实质是资源转化为资本，亦即必须通过经济的货币化来促进资源从实物形态转化为价值形态，进入可交换的市场。

北京大学中国经济研究中心的报告指出，1978年中国的经济货币化（M2/gnp）程度只有32％，当时的社会存款仅210亿，贷款规模是1890亿，而工农业总产值约为一万亿；到1995年，中国的经济货币化程度已经高达105％，社会存款近3000亿，贷款规模51000亿，几乎与GNP57650亿相差无几（易纲“中国金融资产结构分析及其政策含义”，中国体改研究会，1997）。

世界银行1996年发展研究报告在对中国改革开放以来资源资本化程度与其他东欧国家作比较时，也认为中国已经超过70％。

可见，改革开放以来中国的所谓“经济高速增长奇迹”，实质上是政府通过大量发行货币，把原来计划经济时代不可货币化交换的资源转化为市场经济条件下的资本，从而创造了资本增值收益。

2、国家资本原始积累的制度经验

在改革开放之前，中国曾经历了从五十年代初到七十年代末近三十年的国家资本原始积累过程。

其主要方式是：

在国家高度集中的计划经济体制下，全额占有城乡各种资源；全环节控制工业、农业和其它各产业的生产、交换、分配、消费等全部经济过程，从而由中央政府占有城乡劳动者的全部劳动剩余价值，然后通过国家财政的再分配，转化为城市工业资本的原始积累。

近三十年原始积累过程，是中国这个落后农业国进入现代化的特殊历史阶段，中国人民为此付出了必要的代价。

政府在农村通过“统购统销”的流通体制和“人民公社”的组织体制这两个相辅相成、互为依存的制度体系，直接获取除农民基本生存消费之外的全部农业剩余，以保证处于起步阶段的城市工业稳定获得低价原材料供应和工业劳动力简单再生产的食品供给；而在城市，则是以非商品交换的计划体制的内部分配，通过低工资和消费品的计划配给方式，来获取城市工人劳动的剩余价值，转化为国有工业扩大再生产所需要的投入。

正是通过这种高度集中垄断的资源经济控制方式，保证了中央政府在不到三十年的工业化进程中，多数年份都能形成高达30%-40%的积累率,使中国从五十年代初期一个工业产值和城市人口均占仅15%的典型农业国，在既缺乏外部市场又几乎无外来投资的恶劣的国际环境中，发展成为工业产值达70%以上、产业门类齐全、专业分工细致的初步工业化国家。

3、国家工业化过程中形成的结构问题

国家在工业化进程中采取的是重工业优先的发展战略，必然产生结构性偏差及资本排斥劳动的问题。

表2.1反映的是中国就业结构转变滞后于工农业产值结构转变的情况。

表2.1中国GNP与就业的结构变化

GNP部门结构（%）就业者部门结构（%）就业结构偏差

abcABC（a/A-1）（b/B-1）（c/C-1）

农业工业服务业农业工业服务业农业工业服务业

年份

195257.719.522.883.57.49.1-0.31.641.51

195746.828.324.981.29.09.8-0.422.141.54

196248.132.819.182.18.09.9-0.413.10.93

196546.236.417.481.68.410.0-0.433.30.74

197237.844.118.178.911.99.2-0.512.710.97

197537.84616.277.213.59.3-0.512.410.74

197832.849.417.870.717.611.7-0.541.810.52

资料来源:

引自何道峰等著:

《就业.增长.现代化》.中国华侨出版公司.1990.P16

1952年,中国人均国民收入约70美元,国民收入的近60%来自于农业,经济活动人口中83.5%的劳动者从事农业,工业劳动力为7.4%,服务业劳动力为9.1%。

到1957年,国民收入中农业净产值的份额下降了10个百分点,从57.7%下降为46.8%,而农业就业的份额仅下降了两个百分点,从83.5%降为81.2%。

从1957年到1977年的20年间,国民收入中农业净产值的份额下降了12个百分点,而就业中的农业就业份额只下降了7个百分点,同期工业净产值占国民收入的份额上升了20个百分点,而工业就业份额只上升了不到9个百分点。

1952年到1977年间的差距就更明显了,工业净产值占国民收入的份额上升了30个百分点,而工业就业份额只上升10个百分点。

由于中国的工业化进程中，国家投资不断向资本密集的重工业倾斜，工业资本吸收劳动力的能力不断减弱。

据统计，每亿元投资轻工业可吸收1.8万人就业，而重工业仅能吸收6千人就业。

中国就业结构偏差因此不断扩大，城市化水平因此长期停滞不前。

4、计划经济时期城市化水平

查阅1951－1978年改革开放之前的统计数据可知，中国城市化水平在计划经济时期长期稳定。

其间，60年代初和“无产阶级文化大革命”曾经有两次大规模的“知识青年下乡”，甚至使城市化率逐年下降。

表2.2中国城市化水平（1951-1978）

年份城市化水平（%）年份城市化水平（%）

195111.78196517.98

195212.46196617.86

195313.31196717.74

195413.69196817.62

195513.48196917.50

195614.62197017.38

195715.39197117.26

195816.25197217.13

195918.41197317.20

196019.75197417.16

196119.29197517.34

196217.33197617.44

196316.84197717.55

196418.37197817.92

资料来源:

中国人口统计年鉴1994.P430

5、计划经济时期的城乡分割体制

那时的农村县以下乡镇即为政社合一的人民公社本部所在地，除了执行国家统购统销政策的、由政府主办的供销社和粮站之外，几乎没有其它商业单位；甚至连存在于农村几千年的集市贸易也曾经被当作“资本主义尾巴”而禁止。

因此，农村小城镇基本不发育。

为保证国家工业化必须的资本原始积累，当时把农业人口和非农业人口采用行政手段区别开来，并通过户籍制度加以固定。

从50年代，国家颁布了一系列的政策和法令，在户口迁移制度、粮油供应制度、劳动用工制度和社会福利制度等方面，把城市人口和农村人口分割开来。

（1）在户籍制度方面。

1958年1月，全国人大常委会第91次会议讨论通过《中华人民共和国户口登记条例》。

该条例第10条第2款对农村人口进入城市作出了带约束性的规定：

“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。

”这一规定标志着我国以严格限制农村人口向城市流动为核心的户口迁移制度的形成。

（2）在粮油供应制度方面。

1953年以后，随着粮食统购统销政策的实行，中国开始实行粮油计划供应制度。

这一制度原则上规定国家只负责城市非农业户口的粮油供应，不负责农业户口的粮油供应。

1953年11月，政务院发布《关于实行粮食的计划收购和计划供应的命令》，其中规定：

“在城市、机关、团体、学校、企业等的人员，可通过其组织进行供应;对一般市民，可发给购粮证，凭证购买，或暂凭户口簿购买。

”1955年8月国务院发布的《市镇粮食定量供应暂行办法》则统一规定了市镇非农业人口一律实施居民口粮分等定量，并按核定的供应数量按户发给市镇居民粮食供应证，居民凭证使用粮票购买口粮的粮食供应办法。

与此同时，国家对粮食市场加强了管理。

1953年11月，政务院发布《粮食市场管理暂行办法》，其中规定：

“所有私营粮商，在粮食实行统购统销后，一律不准私自经营粮食。

”“城市和集镇中的粮食交易场所，得视需要，改为国家粮食市场，在当地政府统一领导下，以工商行政部门为主会同粮食部门共同管理之。

”“城市居民购得国家计划供应的粮食，如有剩余或不足，或因消费习惯关系，须作粮种间的调换时，可到指定的国家粮店、合作社卖出，或到国家粮食市场进行相互间的调剂。

”上述规定基本上排除了农村人口在城市取得口粮的可能性。

（3）在城市就业制度方面。

自50年代初开始实行的劳动用工制度，原则上只负责城市非农业人口在城市的就业安置，不允许农村人口进入城市寻找职业。

1952年8月政务院发出《关于劳动就业问题的决定》，指出在当时的历史条件下，国家还不可能在短期内吸收整批的农村劳动力到城市就业，因此必须做好农民的说服工作。

1957年12月国务院发布《关于各单位从农村中招用临时工的暂行规定》，明确规定城市“各单位一律不得私自从农村中招工和私自录用盲目流入城市的农民。

农业社和农村中的机关、团体也不得私自介绍农民到城市和工矿区找工作。

”甚至规定“招用临时工必须尽量在当地城市中招用，不足的时候，才可以从农村中招用。

”

（4）在社会福利制度方面。

早在1951年2月，政务院就发布了《劳动保险条例》，1953年又进行了修改。

该条例详细规定了城市国营企业职工所享有的各项劳保待遇，主要包括职工病伤后的公费医疗待遇、公费修养与疗养待遇，职工退休（职）后的养老金待遇，女职工的产假及独子保健待遇，职工伤残后的救济金待遇以及职工死后的丧葬、抚恤待遇等。

条例甚至规定了职工供养的直系亲属享受半费医疗及死亡时的丧葬补助等。

国家机关、事业单位工作人员的劳保待遇，国家是以病假、生育、退休、死亡等单项规定的形式逐步完善起来的。

至于城市集体企业，大都参照国营企业的办法实行劳保。

除上述在业人员享有劳保待遇外，50年代形成的城市社会福利制度还保证了城市人口可享有多种补贴，在业人口可由其所在单位近乎无偿提供住房。

中国的城乡分割的各项具体制度，加剧了城乡社会的分化。

最终形成了以工业化和计划经济为特征的城市经济体制和以传统农业和集体经济为主要特征的农村经济体制。

正是由于这种二元的社会结构,使得工业化的推进没能导致就业结构和人口结构的同步调整。

6、城乡分割制度的影响

由于自50年代以来,实行了严格的城乡分割制度,政府通过统购统销农产品和实行严格的户籍管制将农村人口强制吸附在狭小的土地上。

过量的农业人口拥挤在有限的耕地上,虽然提高了土地生产率,但劳动生产率却处于停滞状态。

1970年与1952年相比，农业的几个效益指标都不尽人意。

其中，劳均产粮由957公斤下降到873公斤，劳均净产值1978年仅比1952年增长3%。

农业劳动生产率不提高,粮食的商品率就得不到提高,城市的增长也就失去了动力的来源。

相反,由于粮食短缺,使得50年代城市快速发展的势头不得不中断。

甚至导致60年代和“文化大革命”期间，城市先后有2000多万人和4000多万人被迫遣返农村。

7、改革开放以来的城市化进展

到70年代末期,由于国民经济几乎到了崩溃的边缘,政府不得不对经济进行大的调整，在80年代初实行了“调整、整顿、巩固、提高”的八字方针,开始对偏斜发展的工业化政策进行调整；经济资源的分配也开始向消费资料部门倾斜,长期落后的城市服务部门得到快速发展。

同时自从1982-84年中国全面推行以“家庭联产承包责任制”为名的农村改革政策、客观上恢复了农民对土地的实际占有权、经营权和收益权以后，近十多年来，中国出现了城市化加速的现象，其中突出表现在县以下小城镇迅猛发展，由1984年的2700多个发展到现在的18000多个。

不过，尽管1993年与1978年相比,城市化水平提高了10.22个百分点。

但是与霍利斯.钱纳里等人的标准模式相比（西蒙.库兹涅茨:

《各国经济的增长》商务印书馆1985，H.钱纳里:

《工业化和经济增长的比较研究》.三联书店.1989），中国的城市化水平仍然落后于工业化10多个百分点。

表2.3发展模型的城市化率与工业化率（%）

人均GNP城市人口占总人口比重制造业占GDP比重工业劳动力份额

<＄10012.812.57.8

＄20022.014.916.4

＄30043.925.120.6

＄40049.027.623.5

＄50052.729.425.8

＄80060.133.130.3

＄100063.434.732.5

>＄100065.837.936.8

资料来源:

钱纳里等:

《发展的形式:

1950-1970》