完善我国野生动物保护法律制度的建议.docx

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完善我国野生动物保护法律制度的建议

内容提要

野生动物是自然生态系统中重要的组成部分，也是人类赖以生存和发展的重要自然资源。

保护野生动物资源，对于保护生物多样性、改善生态环境，促进经济、社会和文化的可持续发展意义重大。

近年来，随着社会经济快速发展，我国野生动物生存环境遭到严重破坏，过度狩猎、栖息地丧失和贸易驱动，使野生动物生存受到严重威胁。

现在，我们必须清醒地认识到未来社会将奠基于对自然资源包括野生动物资源的有效管理、深层开发和持续利用之上，我们需要从法制和理性两方面慎重思考和妥善处理野生动物所面临的生存危机。

当今世界，野生动物保护越来越受到世界各国的普遍关注，如何实现野生动物保护和发展经济的协调统一，从而实现人与自然的和谐统一已成为亟需解决的问题。

从国内外实践来看，具有健全的法律制度对野生动物保护有着非常重要而又不可替代的作用。

利用法律来保护野生动物已成为一种国际趋势，很多发达国家制定了一系列相关完备的野生动物保护法律制度。

我国在野生动物保护立法上也取得了巨大成效，初步构建起了野生动物保护法律体系，但仍存在一些问题，有待完善野生动物保护立法。

从当前野生动物保护现状看，保护形势严峻，各种破坏野生动物的现象层出不穷，正在将野生动物推向濒危甚至灭绝的边缘，我国现行的野生动物保护法律制度的局限性越来越突显。

本文基于上述背景，主要介绍了我国野生动物保护法律制度现状、野生动物保护法律制度存在的问题以及如何完善我国野生动物保护法律制度的立法建议等三个方面的内容：

（一）我国野生动物保护法律制度现状。

其中包括了我国野生动物保护法律体系、野生动物保护刑事和行政方面的法律规定。

（二）我国野生动物保护法律制度存在的问题。

主要分析了我国野生动物保护法律制度在野生动物保护范围、非法伤害、虐待、食用野生动物行为的法律缺失、立法处罚力度、栖息地保护、野生动物致害补偿、野生动物保护法与相关法律的协调关系、执法体制等存在的问题。

（三）完善我国野生动物保护法律制度的建议。

主要从扩大野生动物的保护范围、与相关法律的统一、增设有关罪名、规范驯养繁殖和经营利用、加大栖息地保护、完善野生动物致害补偿制度、健全执法体制和公众参与机制等方面提出了具体意见。

关键词：

野生动物立法完善

引言………………………………………………………………………………………1

一、我国野生动物保护法律制度现状………………………………………………1

（一）我国野生动物保护法律体系………………………………………………1

1．国家立法…………………………………………………………………1

2．地方立法…………………………………………………………………1

3．国际公约…………………………………………………………………2

（二）我国野生动物保护的法律规定……………………………………………2

1．刑法保护规定……………………………………………………………2

2．行政法律保护规定………………………………………………………2

二、我国野生动物保护法律制度存在的问题………………………………………4

（一）保护对象范围狭窄…………………………………………………………4

（二）对破坏野生动物资源的违法行为追究责任过轻…………………………4

（三）非法伤害、虐待和食用野生动物行为处罚存在法律缺失………………5

1．故意伤害、虐待野生动物行为…………………………………………5

2．非法食用野生动物行为…………………………………………………5

（四）法律对野生动物栖息地保护不力…………………………………………5

（五）野生动物致害补偿制度缺乏操作性………………………………………6

（六）野生动物驯养繁殖和经营利用规制措施有漏洞…………………………6

1．驯养繁殖野生动物的种源缺少监管……………………………………6

2．野生动物驯养繁殖场所监管有漏洞……………………………………6

3．野生动物经营利用制度不健全…………………………………………6

（七）野生动物保护法与相关法律不协调………………………………………7

1．与刑法不协调……………………………………………………………7

2．与《治安管理处罚法》不协调…………………………………………7

3．与《行政复议法》不协调………………………………………………7

4．野生动物保护法的配套制度滞后………………………………………7

（八）执法体制不协调……………………………………………………………8

1．林业和渔业行政主管部门权限交叉……………………………………8

2．林业和工商行政主管部门权限交叉……………………………………8

3.森林公安机关与公安网监部门不协调…………………………………8

4．森林公安没有明确的法律地位…………………………………………8

三、完善我国野生动物保护法律制度的建议…………………………………………8

（一）扩大野生动物的保护范围…………………………………………………8

（二）增加处罚破坏野生动物资源行为的法律条款……………………………9

1．增加故意虐待、伤害野生动物行为的处罚条款………………………9

2.增加对滥食野生动物及其制品行为的处罚条款………………………9

3．制定非法经营非国家重点保护野生动物罪的司法解释………………10

4．增设破坏国家或者地方重点保护野生动物主要生息繁衍场所罪……10

（三）加强野生动物栖息地保护…………………………………………………10

1．建立湿地保护法律制度…………………………………………………10

2．扩大自然保护区的外延…………………………………………………10

3．加强对野生动物栖息地的环境影响评价………………………………10

（四）完善野生动物致害补偿制度………………………………………………10

（五）规范野生动物驯养繁殖和经营利用………………………………………10

1．取消野生动物“资源管理费”制度……………………………………10

2．实行驯养幼兽出生登记制………………………………………………11

3．制定野生动物驯养场所管理制度………………………………………11

（六）注重修订野生动物保护法与其他法律相协调……………………………11

（七）健全野生动物保护执法体制………………………………………………11

1．构建统一的行政执法体制………………………………………………11

2．明确森林公安的独立执法地位…………………………………………11

3．加强部门之间合作………………………………………………………11

（八）加强宣传教育，健全公众参与机制………………………………………12

1．加强保护野生动物宣传教育……………………………………………12

2．积极发展野生动物保护民间组织………………………………………12

3．加强群众监督……………………………………………………………12

四、结语…………………………………………………………………………………12

参考文献……………………………………………………………………………………13

完善我国野生动物保护法律制度的建议

引言

我国的野生动物资源十分丰富，种类繁多，是世界上生物多样性最多的地区之一。

据统计，我国约有脊椎动物6266种，占世界种数的10%以上，鸟类1258种，爬行类412种，两栖类295种，鱼类3862种。

其中有100余种珍稀动物属于我国特有或主要产于我国的珍稀物种，如大熊猫、金丝猴、白唇鹿、扬子鳄等。

[1]从河北省来看，现有陆栖（包括两栖）脊椎动物530余种，约占全国同类动物种类的29.0％，其中兽类80余种，约占全国的20.3％；鸟类420余种，约占全国的36.1％；爬行类、两栖类分别有19种和10种，全省拥有国家和省重点保护动物137种。

近年来，我国对野生动物保护日趋重视，各项措施逐步完善，野生动物的生存环境得到明显改观。

但是，随着人类改造自然能力的越发强大，野生动物与人类的关系和利益的矛盾日益突出，现行的野生动物保护法律制度出现了很多新的问题、受到新的挑战。

在野生动物保护实践中，经常会遇到一些棘手问题：

如故意虐待、伤害野生动物，非法食用野生动物，非法经营非国家重点保护野生动物、野生动物栖息地保护不力，野生动物驯养繁殖、经营利用制度和野生动物致害补偿制度不完善等。

上述这些问题是最具代表性的、经常发生的问题，但是我国现行法律制度对此并未规定或规定不完善。

这是我国野生动物保护法制建设中急需解决的问题。

一、我国野生动物保护法律制度现状

（一）我国野生动物保护法律体系

为了保护野生动物资源，国家和地方相继制定了一系列法律制度，初步形成了野生动物保护的法律体系，主要有国家立法、地方立法和国际公约构成。

1.国家立法。

主要以《野生动物保护法》为基础，其它有关野生动物保护的还有《中国华人民共和国宪法》、《中国华人民共和国刑法》、《中国华人民共和国行政处罚法》、《中国华人民共和国森林法》、《中国华人民共和国渔业法》、《中国华人民共和国海洋环境保护法》、《中国华人民共和国陆生野生动物保护实施条例》、《中国华人民共和国水生野生动物保护条例》、《中国华人民共和国自然保护区条例》、《最高人民法院关于审理破坏野生动物资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》、《最高人民法院关于审理走私刑事案件具体应用法律若干问题的解释》、《国家重点保护野生动物名录》、《国家林业局公安部关于森林和陆生野生动物刑事案件管辖及立案标准》[2]等。

2.地方立法。

《野生动物保护法》实施后，全国各地方立法机关也制定了地方性保护野生动物的配套法规和措施。

以河北省为例，针对全省野生动物物种资源保护的特点，我省颁布了《河北省陆生野生动物保护条例》、《河北省水生野生动物保护办法》、制定并公布了《河北省重点保护陆生野生动物名录》、《河北省保护的有益的或者有重要经济、科学研究价值的陆生野生动物名录》、《河北省林业局关于划定禁猎区、禁猎期的通知》。

3.国际公约。

在我国不断完善国内立法的同时，还积极加入或签订了一些相关的国际公约和协定。

主要有《濒危野生动植物种国际贸易公约》（简称华盛顿公约）及附录一、附录二，《生物多样性保护公约》、《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》、《中华人民共和国政府与澳大利亚政府保护候鸟及其栖息环境的协定》、《中华人民共和国政府与日本国政府保护候鸟及其栖息环境的协定》[2]等一系列国际公约和协定。

（二）我国野生动物保护的法律规定

1.刑法保护规定

我国在《刑法》（1997年）中分别规定了“非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物罪”、“非法收购、运输、出售珍贵濒危野生动物、珍贵濒危野生动物制品罪”、“非法狩猎罪”和“走私珍贵动物、珍贵动物制品罪”。

分述如下：

（1）非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物罪。

《刑法》第三百四十一条第一款规定，触犯该罪的处5年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金；情节严重的，处5年以上10年以下有期徒刑，并处罚金；情节特别严重的，处10年以上有期徒刑，并处罚金或者没收财产。

（2）非法收购、运输、出售珍贵濒危野生动物、珍贵濒危野生动物制品罪。

该罪与非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物罪适用同一刑罚条款，在此不再复述。

根据最高人民法院相关司法解释，“收购”包括以营利、自用等为目的的购买行为；“运输”包括采用携带、邮寄、利用他人、使用交通工具等方法进行运送的行为；“出售”包括出卖和以营利为目的的加工利用行为。

（3）非法狩猎罪。

《刑法》第三百四十一条第二款规定，违反狩猎法规，在禁猎区、禁猎期或者使用禁用工具、方法进行狩猎破坏野生动物资源，情节严重的，处3年以下有期徒刑、拘役、管制或者罚金。

“禁猎区”指国家对适宜野生动物生息繁衍或者资源贫乏、破坏比较严重的地区，划定禁止狩猎的区域。

“禁猎期”指国家野生动物行政管理部门根据野生动物的繁殖或者皮毛、肉食、药材的成熟季节，分别规定的禁止狩猎的期间。

“禁用的工具”指足以破坏野生动物资源、危害人兽安全的猎捕工具。

“禁用的方法”指禁止使用的损害野生动物资源正常繁殖、生长以及破坏森林、草原等的方法。

（4）走私珍贵动物、珍贵动物制品罪。

《刑法》第一百五十一条第二款规定，触犯该罪的处5年以上有期徒刑，并处罚金；情节较轻的，处5年以下有期徒刑，并处罚金。

情节特别严重的，处无期徒刑或者死刑，并处没收财产。

单位犯本条规定之罪的，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照本条各款的规定处罚。

[3]

2.行政法律保护规定

我国野生动物行政立法保护，主要是以《中华人民共和国野生动物保护法》为支柱，以《中华人民共和国水生野生动物保护实施条例》、《中华人民共和国陆生野生动物保护条例》、《中华人民共和国自然保护区条例》等为辅的行政立法保护体系。

确立了野生动物的保护范围、权属、管理体制、等级管理、栖息地保护、经营利用管理、驯养繁殖、运输、猎捕、野生动物致害补偿等保护制度。

分述如下：

（1）关于保护范围的规定。

根据《野生动物保护法》第二条规定，我国法律保护的野生动物范围是“珍贵、濒危野生动物”和“有益的或者有重要经济、科学研究价值的陆生野生动物。

另外，以我国政府名义参加的国际公约、签署的双边或多边协定等规定保护的野生动物，也属国家保护的野生动物的种类。

（2）关于野生动物所有权的规定。

根据《野生动物保护法》第三条规定，野生动物资源属于国家所有。

（3）关于野生动物管理体制的规定。

根据《野生动物保护法》第七条规定，国务院林业、渔业行政主管部门分别主管本行政区域内陆生、水生野生动物管理工作；省级林业行政主管部门主管本行政区域内陆生野生动物管理工作。

自治州、县和市政府陆生野生动物管理工作的行政主管部门，由省级人民政府确定。

县级以上渔业行政主管部门主管本行政区域内的水生野生动物管理工作。

（4）野生动物等级管理的规定。

根据《野生动物保护法》第九条规定，我国对重点保护野生动物实行等级管理制度和名录制度，即将重点保护野生动物分为国家重点保护野生动物、地方重点保护野生动物和国家保护的有益的或者有重要经济、科学研究价值的陆生野生动物（简称“三有”动物）。

国家重点保护的野生动物分为一级保护野生动物和二级保护野生动物。

地方重点保护的野生动物不分级管理。

受保护的非重点野生动物即“三有”陆生野生动物，分为国家“三有”和省“三有”陆生野生动物。

野生动物保护法要保护的野生动物具体体现在野生动物名录中。

国家重点保护的野生动物名录及其调整，由国务院野生动物行政主管部门制定，报国务院批准公布。

地方重点保护野生动物是指国家重点保护野生动物以外，由省、自治区、直辖市重点保护的野生动物。

地方重点保护的野生动物名录，由省、自治区、直辖市制定并公布，报国务院备案。

（5）栖息地保护的规定。

根据《野生动物保护法》第十条规定，国务院野生动物行政主管部门和省级人民政府，应当在国家和地方重点保护野生动物的主要生息繁衍的地区和水域，划定自然保护区，加强对国家和地方重点保护野生动物及其生存环境的保护管理。

同时，要求各级野生动物行政主管部门应监视、监测环境对野生动物的影响。

规定建设项目对国家或者地方重点保护野生动物的生存环境产生不利影响的，建设单位应当提交环境影响报告书。

另外，《自然保护区条例》、《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》、《自然保护区土地管理办法》、《水生动植物自然保护区管理办法》、《海洋自然保护区管理办法》等，对自然保护区的保护也作了规定。

（6）野生动物致害补偿的规定。

《野生动物保护法》第十四条规定，因保护国家和地方重点保护野生动物造成农作物或者其它损失的，由当地政府给予补偿。

《野生动物保护条例》第十条规定，因保护国家和地方重点保护野生动物受到损失的，可以向当地人民政府野生动物行政主管部门提出补偿要求，经调查属实需要补偿的，由当地人民政府按照省、自治区、直辖市人民政府的有关规定给予补偿。

（7）野生动物猎捕的规定。

根据《野生动物保护法》第十六条规定，对猎捕野生动物，一是实行特许猎捕证制度。

因科研、驯养繁殖等特殊情况，需要猎捕、捕捞国家一级保护野生动物的，必须向国务院行政主管部门申请特许猎捕证；猎捕国家二级保护野生动物的，必须向猎捕地的省级政府野生动物主管部门申请特许猎捕证。

二是实行猎捕证制度。

猎捕非国家重点保护野生动物的，必须取得狩猎证，并且服从猎捕量限额管理。

三是实行禁猎期、禁猎区和禁用工具和方法制度。

由县级以上政府或野生动物行政主管部门划定禁猎期、禁猎区和禁用工具和方法。

（8）野生动物驯养繁殖的规定。

根据《野生动物保护法》第十七、二十二条规定，凡驯养国家重点保护野生动物的，必须持有驯养繁殖许可证，并可持许可证向政府指定的收购单位，按照规定出售国家重点保护野生动物或者其产品。

（9）野生动物经营利用管理的规定。

根据《野生动物保护法》第二十二、二十七条规定，一是对非国家重点保护野生动物实行年度经营利用限额管理，对国家重点保护野生动物或其产品实行禁止经营；同时规定因科研、驯养繁殖等特殊情况，需要出售、收购、利用国家重点保护野生动物的，必须依法经野生动物行政主管部门批准。

二是经营利用野生动物或者其产品的，应当缴纳野生动物资源保护管理费。

三是对在集贸市场经营的野生动物，由工商部门监督；在集贸市场以外经营野生动物的，由野生动物主管部门、工商部门或其授权的单位进行监督管理。

（10）运输、携带野生动物的规定。

根据《野生动物保护法》第二十三条规定，运输、携带国家重点保护野生动物或者其产品出县境的，必须经省级政府野生动物行政主管部门或者其授权的单位批准。

二、我国野生动物保护法律制度存在的问题

（一）保护对象范围狭窄

《野生动物保护法》在第二条规定了该法所保护的野生动物范围：

即“本法规定保护的野生动物是指珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有益的或者有重要经济、科学研究价值的陆生野生动物”。

由此可见，这里的保护对象是有局限性的，并不包括所有的野生动物，保护范围过于狭窄。

大量的非重点保护野生动物被排除在法律保护的范围之外，只是规定行政许可和收费。

《野生动物保护法》的实际内容却为“重点野生动物保护法”。

从生态学角度看，把大多数野生动物排除在保护范围之外，对重点保护动物本身也有所不利。

因为每一种动物都有它存在于自然界的生态地位和生态功能，[4]他们都是食物链中的一个“链”，都是维系生态系统正常运行的重要环节，如果人为进行限定，很可能导致“不濒危”的物种迅速变为“濒危”物种。

[5]如过去被称为“四害”之一的麻雀，现已变为河北省“三有”野生保护动物。

同时，目前我国法律对野生动物的定义不明确，致使有些野生动物无法界定。

如利用野生动物种源驯养繁殖的珍贵、濒危动物或在动物园中圈养繁殖的珍贵、濒危动物（并非野生的）是否受之保护并不明确，导致平时的一些执法活动无所适丛。

[6]

（二）对破坏野生动物资源的违法行为追究责任过轻

《野生动物保护法》在法律责任部分，对违反野生动物保护法的行政案件，所规定的法律责任以及惩罚手段都是没收实物和违法所得、吊销证照、罚款等，而没有限制人身自由的处罚。

例如非法猎捕非国家重点保护野生动物的，依据《野生动物保护法》和《陆生野生动物保护条例》的规定，由野生动物行政主管部门没收猎获物、猎捕工具和违法所有，处以相当于猎获物价值五倍以下罚款，没有猎获物的，处一千元以下罚款。

在实际执法过程中，时常遇到非法猎捕非国家重点保护野生动物的案件，一些农民以非法猎捕野生动物为生，执法人员抓到违法人员后，有的违法分子经济条件差，缴不起罚款，对于罚款难以执行，只能没收实物后放人，而违法分子换个地方又继续作案，而不能给予其限制人身自由的处罚，在一定程度上助长了违法分子的嚣张气焰。

[10]又如，违反野生动物保护法，未取得或超出省级人民政府林业行政主管部门或者其授权单位核定的年度经营利用限额指标，从事进行经营利用非国家重点保护野生动物或者其产品，只规定由工商行政管理部门或其授权的野生动物行政主管部门没收实物和违法所得，而对于情节严重的，能否追究刑事责任，法律尚无明确规定。

在执法实践中，我们在查处一些私自收购、出售麻雀案件（非国家重点保护野生动物）中，涉案麻雀几十万只，数量非常大，但是追究当事人的刑事责任缺少法律依据，最后仅对违法人员进行行政处罚，这样对保护野生动物极为不力。

[11]

（三）非法伤害、虐待和食用野生动物行为处罚存在法律缺失

1.故意伤害、虐待野生动物行为

2002年北京清华大学学生刘海洋先后两次把掺有火碱、硫酸的饮料，倒在了北京动物园饲养的国家二级重点保护动物熊身上和嘴里，造成3只黑熊、1只马来熊和1只棕熊受到不同程度的严重伤害。

其危害后果与非法收购、运输、出售国家重点保护野生动物行为相比，其情节显然要严重得多，然而要惩罚伤害虐待动物的行为，却找不到法律依据。

该案最后法院以故意毁坏财物罪做出有罪判决，并免于刑罚处罚。

2002年国庆节，广西某动物园14只猴子因吃了游客扔的不洁食物，患上出血性肠炎，一周内相继死去，也因没有处罚依据而未能实施处罚。

2009年11月至2010年2月沈阳野生动物园11只东北虎死亡事件，后查明老虎死因是因为动物园经营不善，经济效益差，而老虎的食量又很大，成本很高，经营者养不起，所以就塞牙缝似的给老虎扔几只鸡架，用这种虐待的方式客观上慢性折磨老虎的身体，由于长期饥饿导致营养不良，而诱发各种疾病死亡的。

[7]类似虐待、伤害动物的事件在全国各地屡有发生。

在我国还有民间的“活熊取胆”、“吃猴头”等行为，更是惨绝人寰，然而以上这些行为并没有受到法律的明文禁止。

[8]

2.非法食用野生动物行为

目前，吃“野味”的陋习在一些地方比较严重。

据有关部门调查，深圳一天要吃掉10余吨蛇，南昌市有一条街每天销售青蛙达3吨。

南宁市平均每天吃掉约3000余只麻雀。

在餐厅、酒店出售“野味”，如果涉及国家重点保护的珍贵、濒危野生动物，应以非法收购、出售定性，但是法律对消费者食用野生动物菜肴的行为，我国至今没有相应的法律进行约束。

[9]

（四）法律对野生动物栖息地保护不力

野生动物栖息地是野生动物集中分布、活动、觅食的场所，主要包括森林、湿地、荒漠、草原、海洋等五大生态系统类型，是野生动物赖以生存的最基本条件，一旦野生动物栖息地丧失、分割阻断或面积减小，都将直接引起野生种群的绝灭、濒危或减少。

据统计，全球现已确定由于栖息地遭到破坏引起灭绝的物种有19种哺乳动物和20种鸟类，因栖息地遭破坏而受到绝灭威胁的物种在哺乳动物和鸟中分别占48%和49%，在两栖动物中则高达64%。

由于乱砍滥伐，过度放牧，不合理的围湖造田，沼泽开垦等原因，导致野生动物栖息地被严重破坏。

而在我国目前的法律中，对野生动物栖息地的保护力度较小，在立法上存在很大的漏洞。

一是湿地保护存在法律空白。

湿地是与森林并列的野生动物特别是鸟类的最重要的栖息地。

长期以来由于对“湿地”不正确的认识和对“湿地利用”的片面理解，而缺乏有效的保护，造成湿地面积急剧减少。

而我国在湿地保护方面，即没有专门保护湿地的法律法规，又没有与湿地保护相关的法律，湿地保护主要按照其他法律规范和个别地方性湿地立法的法律制度执行，导致对湿地保护的法律制度在国家层面上存在空白，不利于野生动物的保护。

二是自然保护区外延过窄。

《野生动物保护法》第十条只规定，应当在国家和地方重点保护野生动物的主要生息繁衍地区和水域划定自然保护区。

依此规定，对“三有”等一般野生动物的主要生存区不能通过划定自然保护区加以保护；对国家和地方重点保护野生动物的非主要生息繁衍区和水域也不能划为自然保护区，这样不利于对野生动物的保护。

（五）野生动物致害补偿制度缺乏操作性

野生动物保护法规定，因保护国家和地方重点保护野生动物，造成农作物或者其他损失的，由当地政府给予补偿，补偿办法由省级政