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行政学
•第一章
公共管理的概念
•一般认为,公共管理是以政府为核心的公共组织通过整合社会资源及运用政治的、法律的、行政的、经济的手段而对与公共利益实现相关的广泛的社会事务的管理,其目标是促进社会发展和实现社会公平,保障全体社会成员共享社会发展的成就。
(张康之,2010)
•公共管理的“公共性”包括三层含义:
一是利益取向的公共性,即推进、实现和维护公共利益的最大化;二是公共参与性,实施主体不仅是以政府为代表的官方,还包括政府之外的其他公共组织。
三是合作共治性,在公共事务管理中必须通过实现政府与公民社会的合作来进行治理。
•概念理解:
•第一,公共管理的主体是包括政府在内的广泛的具有公共性的组织,或者说,一切不以营利为目的而围绕者社会事务开展活动的组织都属于公共管理的主体。
•第二,公共管理的目的是服务于公共利益的实现,具体表现则是提高社会治理活动的效率、促进社会发展和保证全社会共享社会发展的成就。
•第三,公共管理的手段或途径是多样的,主要由政治的、法律(政策)的和管理的三个方面构成。
依法治理、民主行政和科学管理是公共行政手段的三个最为基本的方面。
•第四,公共管理系统是一个由多元社会治理主体构成的、以合作关系为纽带的和以提供公共服务为目标的统一整体。
公共管理与私人管理的区别(陈振明,2003)
•
(1)公共管理与私人管理的使命不同:
公共管理是为公众服务,追求公共利益,而私人管理以营利为目的。
•
(2)公共管理的效率意识不强:
政府的资金大部分来自财政拨款,政府官员不必为利润担忧,没有太多的削减开支和有效运作的诱因;而商业组织以有效的运作为动机,靠竞争获得生存与发展的机会。
•(3)人事管理系统更为复杂严格:
公共部门中的人事管理系统比私人组织中的认识管理系统要复杂和严格得多。
•(4)运作环境上的差异:
公共管理包括广泛而复杂的政府活动,而且公共管理的运作是在政治环境中进行的,因而具有明显的政治性和公共性的特征。
公共管理与公共行政的区别
公共管理
公共行政
强调结果和目标
重视执行的过程
重视管理的外部环境
关注组织内部运行
注重公众意愿和要求
强调规则和程序
注重与社会互动
依靠政府自身权威
注重竞争与责任
关注政府运行和层级关系
强调来自体制外的监督
依靠自身监督和自我约束
主体是政府和非政府组织
主体是政府
公共管理的特征(主要思想)
•1.政府的管理职能应是掌舵而不是划桨
•2.政府服务应以顾客或市场为导向
•3.政府应广泛采用授权或分权的方式进行管理
•4.政府应广泛采用私营部门成功的管理手段和经验
•5.政府应在公共管理中引入竞争机制
•6.政府应重视提供公共服务的效率、效果和质量
•7.政府应放松严格的行政规则,实施明确的绩效目标控制
1.1.1传统行政模式的理论来源(休斯,2007)
•
(1)韦伯的官僚制
•
(2)泰勒的科学管理:
最佳的工作方式
•(3)只能通过官僚制组织(政府)提供公共服务
•(4)威尔逊的政治与行政二分法
•(5)激励个体公务员的力量是公共利益
•(6)中立的、无个性的、终身任职的职业官僚
•(7)执行由他人提供的指令而无需为结果承担个人责任
•总结:
官僚制的弊端
•a专业化分工和高度的集权导致低效率,并进而导致公共资源的浪费。
•b官僚决策的局限性(唐斯,1997)
•每一个人投入决策的时间都是有限的;
•每一个人决策所使用的信息都是有限的;
•大多数官员的职能涉及许多领域,他们不可能考虑所有领域;
•每人对每个问题最初所运用的信息仅仅是某个专题中潜在信息中的一小部分;
•获得更多信息的成本高昂;
•许多问题在重要方面的信息是根本不可能获得的,特别是与未来事件相关的信息,从而使许多决策的制定必然面临着难以排除的不确定性。
•c官僚的偏见
•在等级组织中,每一个官员都会夸大对自己有利的信息,尽量减少或隐瞒对自己有害的信息;
•每一个官员总是努力推行那些于己有利的政策或行动,反对或不履行损害自己利益的政策或行动;
•每一个官员在他遵从上级指示时都会有不同程度的改变,遵从程度取决于这些指示是否有利于自身利益;
•在执行组织职能的过程中,官员增强自己的责任和接受有风险的职责的程度,主要取决于这样做能否帮助其实现个人目标。
•d官僚机构臃肿、人浮于事,财政负担日益加重。
•e与官僚制相适应的政府雇用制度导致官员沉醉于“规则迷宫”。
•1.2.2公共管理变革的现实背景
•
(1)公共部门财政危机
•20世纪70年代世界经济出现新一轮衰退,政府财政收入异常紧张,提高税收以充实财政几乎没有可能;另一方面其“行政国家”的发展势头却难以遏制,政府入不敷出,赤字惊人。
这种情况迫使政府不得不转而谋求降低行政成本,提高政府绩效。
•
(2)公共部门管理危机
•一是官僚体制的诟病;二是公民对公共物品和服务的需求与政府能力、政府效率之间的矛盾。
导致在传统的垄断性公共服务部门引入了竞争,在那些无法引入公私竞争的领域也建立起某些公共服务体系内部的竞争机制以提高服务质量。
•(3)公共部门福利危机
•经历了战后向福利国家的数十年发展,民众普遍认识到政府活动对个人福利的巨大影响,对政府的期望也变得越来越高,政府获得一个较高的公民满意度也就越来越难。
公民对政府提出了更高的要求和期望,但同时又不愿意增加税负,面对如此压力,政府唯一可以选择的办法只能是不断进行改革以提高其效率和业绩。
•(4)公共部门信任危机(信任赤字)
•1964年,3/4的美国公众认为联邦政府大部门时间可以做正确的事;到了今天,这种看法的人只有1/4.在州政府层次上状况稍好,但有些调查表明公众对政府的信任情况比较糟糕。
(张成福,2003)
•为了建立公正对政府的信任和支持,公共部门开始关注政府管理改革,提高绩效问题。
•1.2.3公共管理改革的指导理论
•
(1)管理主义理论
•
(2)公共选择理论
•(3)委托代理理论
•(4)交易成本理论
•——管理主义的基本主张
•第一,公共行政研究的焦点在于结果而非运作的过程;
•第二,为了实际结果,公共行政应妥善运用各种市场竞争机制(内部竞争和外部竞争)
•第三,配合市场导向和市场机制的运作,公共行政也应强调顾客导向(CustomerDriven)的观念;
•第四,政府应该扮演\导航者\的角色,而不必要自己动手处理;
•第五,政府应推动法规松绑的工作,更重视市场竞争、顾客需求以及成果的达成;
•第六,公共部门的工作人员应授予权能以充分发挥创意并投入工作;
•第七,公共行政的文化应尽可能朝弹性的、创新的、问题解决、具有企业家精神的方向发展。
•
(2)公共选择理论
•公共选择理论是产生于20世纪40年代末,于60年代末70年代初形成的一种学术思潮。
公共选择学派在政治家的动机、政府干预、财政政策、民主制度等方面得出了一系列不同于西方主流经济学的结论。
•主要特征就是:
用经济学方法分析政治过程(即政治家、投票者、官僚们的公共选择行为,也即非市场的集体决策)。
•主要代表人物是布坎南(Buchanan)和塔洛克(Tullock)
寻租(Rent-seeking)
•人们凭借政府保护进行的寻求财富转移而造成的浪费资源的活动,即一个人在寻租,说明了这个人在某事上进行了投资,被投资的这种事情实际上没有提高,甚至降低了生产率,但却确实给投资者带来了一种特殊的地位或垄断权利而提高了投资者的收入,租金也就是由此所得的收入。
•寻租产生的条件是存在限制市场进入或市场竞争的制度或政策。
它往往与政府干预的特权有关。
在政府干预的条件下,寻利的企业家发现寻利有困难,转而进行寻租活动,取得额外的收益。
•场经济条件下,最常见的寻租行为有4种:
•一是政府定价;
•二是政府的特许权;
•三是政府的关税和进口配额;
•四是政府订货。
•于是,避免“寻租”的关键是要解除政府过多的管制。
•政府失败理论
•政府活动并不总是象应该的那样有效或象理论上所说的能够做到的那样有效。
主要表现形式:
政府政策低效(即政府政策非最好的政策,不能保证资源的最佳配置)与政府工作机构低效。
•政策低效的原因
•a对公共利益的理解有偏差;
•b自我利益(效用)最大化的经济理性人不以公共利益为念。
(所以不轻易授权,强化对特权机构或特权人物的硬约束机制。
)
•机构低效率的原因
•a缺乏竞争,无压力;
•b缺乏降低成本的激励;因成本由纳税人承担,公众,议会及预算管理者不了解真实的成本;
•c政府机构自我膨胀,财政赤字(经济人假设,自我利益)
•d监督信息不完备;
•e政府的寻租行为。
•补救政府失败的对策
•a创立新政治技术,提高社会民主程度,完善多数规则,需求显示法。
•b在公共部门中引进竞争,改善官僚体制的运转效率;
•c改革税赋制度,约束政府权力。
都是改善规则。
•(3)委托代理理论
•委托代理关系是指一个或多个行为主体根据一种明示或隐含的契约,指定、雇佣另一些行为主体为其服务,同时授予后者一定的决策权利,并根据后者提供的服务数量和质量对其支付相应的报酬。
授权者就是委托人,被授权者就是代理人。
•委托代理理论以有效的激励和责任制设计,引起了政府公共管理改革的关注——在合同中对义务作出明确的规定。
•——公共部门中的代理问题
•目标冲突和信息的不对称性,导致代理问题出现:
对于代理人来说,确定每一个委托人在何种情况下可能希望他们做什么是非常困难的。
如果没有委托人缺乏适当的手段确保代理人执行他们的意愿,那么代理人极少可能付诸行动。
(休斯,2007)
•减少代理问题的途径
•缩小政府规模,将一些公共服务合同外包;
•建立有效的公民参与机制,消除委托人的“理性无知”
•加强监督,抑制代理人的机会主义行为;
•(4)交易成本理论
•交易成本理论是由诺贝尔经济学得奖主科斯(Coase,R.H.,1937)所提出。
•所谓交易成本(TransactionCosts),就是在一定的社会关系中,人们自愿交往、彼此合作达成交易所支付的成本,也即人—人关系成本。
它与一般的生产成本(人—自然界关系成本)是对应概念。
从本质上说,有人类交往互换活动,就会有交易成本,是人类社会生活中一个不可分割的组成部分。
•建立激励相容约束机制。
•——交易成本的分类(Williamson,1975)
•搜寻成本:
商品信息与交易对象信息的搜集。
•信息成本:
取得交易对象信息与和交易对象进行信息交换所需成本
•议价成本:
针对契约、价格、品质讨价还价的成本。
•决策成本:
进行相关决策与签订契约所需的内部成本。
•监督交易进行的成本:
监督交易对象是否依照契约内容进行交易的成本,例如追踪产品、监督、验货等。
•违约成本:
违约时所需付出的事后成本。
•简言之,所谓交易成本就是指当交易行为发生时,所随同产生的信息搜寻、条件谈判与交易实施等的各项成本。
•——交易成本发生的原因(Williamson,1975)
•来自于人性因素与交易环境因素交互影响下所产生的市场失灵现象,造成交易困难所致。
•a有限理性(BoundedRationality)
指交易进行参与的人,因为身心、智能、情绪等限制,在追求效益极大化时所产生的限制约束。
•b投机主义(Opportunism)
指参与交易进行的各方,为寻求自我利益而采取的欺诈手法,同时增加彼此不信任与怀疑,因而导致交易过程监督成本的增加而降低经济效率。
•c不确定性与复杂性(UncertaintyandComplexity)由于环境因素中充满不可预期性和各种变化,交易双方均将未来的不确定性及复杂性纳入契约中,使得交易过程增加不少订定契约时的议价成本,d少数交易(SmallNumbers)
•某些交易过程过于专属性Proprietary),或因为异质性(Idiosyncratic)信息与资源无法流通,使得交易对象减少及造成市场被少数人把持,使得市场运作失灵。
•e信息不对称(InformationAsymmetric)
•因为环境的不确定性和自利行为产生的机会主义,交易双方往往握有不同程度的信息,使得市场的先占者(FirstMover)拥有较多的有利信息而获益,并形成少数交易。
•f气氛(Atmosphere)
•指交易双方若互不信任,且又处于对立立场,无法赢造一个令人满意的交易关系,将使得交易过程过于重视形式,徒增不必要的交易困难及成本。
•并使交易困难度上升。
•——交易成本理论在政府改革中的应用
•交易成本理论可以用来解释为什么一些原有政府业务可以合同外包给非政府机构。
•a政府是由庞大的官僚机构组成的,其中一个固有的特性就是权力的分割而造成的办事程序拖拉而导致交易时间长而使费用增加。
•b由政府直接生产公共物品,那些生产单位实际属于“政治性企业”,没有明确的“中心签约人”,从而导致监督乏力且监督成本上升。
•c处于“内部人控制”和“外部人控制”的两难困境。
•对策
•交易成本理论明确了政府在界定和明晰产权中的作用。
政府对一些非垄断性行业的“政治性企业”可以通过变卖、股份制改造和转让等形式明晰产权,把它们推向市场,减轻自己的负担。
•交易成本成为衡量、评价政府组织内部运行效率的一项重要指标。
•放松管制,减少政府的寻租行为。
第二章
•“范式”(Paradigm),库恩认为每一个科学发展阶段都有特殊的内在结构,而体现这种结构的模型即“范式”。
它通过一个具体的科学理论为范例,表示一个科学发展阶段的模式。
•范式是某一科学共同体在长期的探索、教育和训练中形成的共同信念。
这种信念规定了他们共同的理论观点和研究思路,为他们提供了考察问题和解决问题的共同方法,从而形成为该学科的一种共同传统,并为其发展确定了共同方向。
•公共管理学范式:
即一定时期公共管理研究的“焦点”、“定向”、“坐标”和认知方式、观点等,是一定时期内公共管理学科研究方法和研究历年的整合概念。
•早期的行政系统
•特点(P21):
(1)“人格化的”即以效忠于国王或大臣等特定个体为基础;而不是“非人格化的”,即以合法性和效忠于组织与国家为基础。
(2)早期的行政实践常常导致谋求个人利益的腐败或滥用职权。
(恩赐制、个人徇私制和政党分赃制)
•第四章
•什么是政府?
–政治学解释:
政府就是一个国家的统治机构,为维护和实现特定的公共利益,按照区域划分原则组织起来的,以暴力为后盾的政治统治和社会管理组织。
有广义和狭义之分。
–经济学的解释:
斯蒂格利茨(Stiglitz,1989)认为,政府或国家有两个突出的特征:
国家是一种其成员具有普遍性的组织,而且国家拥有不可让渡给其他经济组织的强制性权力。
–政府干预的理论依据:
“市场机制自身并不足以实现所有的经济职能”。
–
(1)必须不存在任何自由进入(市场)的障碍,且消费者与生产者都必须具有完全的市场知识,这可能就需要有政府管制和其他措施来保证这些条件的实现。
–
(2)当竞争由于降低成本而变得无效率时,政府的干预也是必要的。
–(3)一般说来,若没有政府提供的法律框架的保护和实施,市场运行所需要的合同性安排和交易行为将无法进行。
–(4)……“外部性”问题的产生并导致“市场失灵”,这需要通过公共部门来解决……。
–(5)社会价值观要求政府对市场体系以及通过继承获得的转移性财产权所产生的收入与财富的分配进行调节。
–(6)市场体系……并不必然带来高就业率、物价稳定以及社会所期望的经济增长率。
这就需要通过公共政策来确保这些目标的实现。
–(7)公共部门与私营部门在评估未来(相对于现在)消费的贴现率方面观点可能会有所不同。
–4.2.3私人管理与公共管理
–第一,公共部门的决策可以是强制性的,而私营部门不具有这一特征。
–第二,公共部门具有不同于私营部门的责任制形式。
–第三,公共服务管理者必须解决在很大程度上由政治领导人设定的外部议程。
–第四,公共部门在测量产出或生产效率方面存在着固有的困难。
–最后,公共部门的规模与多样性使得任何控制与协调都很困难。
–4.3.1什么是市场失灵(marketfailure)
–对于非公共物品而言由于市场垄断和价格扭曲,或对于公共物品而言由于信息不对称和外部性等原因,导致资源配置无效或低效,从而不能实现资源配置零机会成本的资源配置状态。
–4.3.2市场失灵的表现
(1)公共产品供给不足
(2)公共资源的过度使用(3)收入与财富分配不公(4)外部负效应问题(5)竞争失败和市场垄断的形成(6)失业问题(7)区域经济不协调问题
•4.3.3市场失灵的原因
(1)公共物品:
非竞争性和非排他性
有些产品,市场不提供或者提供数量也不够,这是许多政府活动的理论基础。
(2)外部性:
正外部性和负外部性
市场交易经常会对第三方或环境产生影响,这种影响只有通过政府行为才能得以减少。
(3)自然垄断:
不完全竞争
造成市场垄断的主要因素。
①技术进步;②市场扩大;③企业为获得规模效应而进行的兼并;④政府的某些活动。
一当企业获利依赖于垄断地位,竞争与技术进步就会受到抑制。
•(4)信息不完全:
信息不足或信息不对称
–由于经济活动的参与人具有的信息是不同的,一些人可以利用信息优势进行欺诈,这会损害正当的交易。
当人们对欺诈的担心严重影响交易活动时,市场的正常作用就会丧失,市场配置资源的功能也就失灵了。
此时市场一般不能完全自行解决问题,为了保证市场的正常运转,政府需要制定一些法规来约束和制止欺诈行为。
–政策工具是政府在执行其政策目标时所运用的混合技术;(Howlett,1991)
–政府工具是指政府的行为方式,以及通过某种途径用以调节政府行为的机制;(欧文•休斯,2002)
–政府工具,又称公共行动工具,是一种可以识别的手段,通过它集体行动得以建构,公共问题得以解决。
(Salamon,2002)
•4.4.1政府提供
–即政府通过预算形式直接提供商品或服务,是政府运行的主体部分。
预算部门包括那些其资金来源是税收而非用户付费的部门,也就是说,它们提供非市场化的商品和服务。
•4.4.2补贴
–政府以三种主要方式补贴私人生产:
直接给生产者钱、通过税制间接给钱以及其他隐性支出(如对海外商品征收关税,实际上是对本地生产者的补贴)。
•4.4.3生产
–政府生产在市场上出售的商品和服务,如果消费者不愿付费,则不能享用这些服务。
•4.4.4管制与放松管制
–政府运用国家的强制性权力允许或禁止私人经济领域的某些活动。
管制可以是经济管制也可以是社会管制,前者旨在鼓励企业和其他经济个体从事某些行为或避免从事某些行为;而后者通常表现为力图保障公民和消费者的利益,尤其是有关质量标准、安全水平及污染控制等方面。
•放松管制
–由政府制定并执行的直接干预市场配置机制或间接改变企业和消费者的供需决策的一般规则或特殊行为。
–其作用有:
服务提供多元化、企业内部效率提高、政府用于管制的开支减少。
•4.4.5其他工具
(1)全面质量管理
20世纪50年代美国GE的费根堡姆和朱兰提出
核心内容:
对全面质量的管理、对全过程的管理、由全体人员参加的管理。
核心业务:
同供应商合作、不断分析工作流程、同顾客不断地沟通
主要特征:
用户至上、预防为主、突出人的因素、计算机支持的质量信息管理
政府TQM:
政府的全面质量管理,就是将产品的全面质量管理的基本观念、工作原则、运筹模式应用于政府机构之中以达到政府机构工作的全面、优质、高效。
合同外包
内涵:
是把民事行为的合同引进公共管理的领域,其做法是以合同双方当事人协调一致为前提,变过去单方面的强制行为为一种双方合意的行为。
步骤:
先确定哪些公务可以承包出去--私营公司提出应标书,以多大的成本,什么样的质量提供服务--如涉及定价问题,私营公司应向政府作出明确的定价意向--在上述步骤基础上,由政府决定该项服务由谁承包。
领域:
垃圾收集,街道清洁,车辆维修,地面维护,饮食服务等。
政府角色:
评估公共服务和产品的需求状况;向私营部门购买产品和服务以提供给公众;检测和评估所购买的物品和服务。
民营化
民营化即政府利用民间机构,来满足公众的需求。
它往往指所有权的转移,将“原先由政府控制或有的职能交由企业私方承包或出售给私方”,通过市场的作用,依靠市场的力量来提高生产力,搞活国有企业。
实质:
通过市场机制合理配置资源。
作用:
可以缩小政府规模;减轻财政支出;增加企业自主权;引进竞争提高政府绩效。
•安德森提出了另一组相对较为实用的政府角色(Anderson,1989,pp.19-22),他探寻到了七项被其称之为“一般角色”的政府的基本职能:
–1.提供经济基础
–2.提供各种公共物品与服务
–3.解决与协调团体冲突
–4.维持竞争
–5.保护自然资源
–6.确定个人获得商品和服务的最低条件
–7.保持经济稳定
•党的十六大对政府职能作了四项界定:
–1、经济调节:
就是调节经济运行、推进经济发展。
主要是运用经济手段、法律手段,并辅之以必要的行政手段调节经济活动。
例如:
提高银行准备金率,调整财政金融政策等。
–2、市场监管:
市场监管不是对某一行业、某一具体市场、某一区域的管理,而是具有普遍性的监督管理,包括市场准入管理和经营行为管理。
比如政府开展打击制假售假违法犯罪活动、食品药品安全抽查等。
•3、社会管理:
社会管理主要是政府和社会组织为促进社会系统协调运转,对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、监督和控制的过程。
比如政府调高最低工资标准、征收各种附加税等。
•4、公共服务:
经济公共服务是指通过国家权力介入或公共资源投入为公民及其组织即企业从事经济发展活动所提供的各种服务,如科技推广、咨询服务以及政策性信贷等。
•关于政府规模的观点
•守夜型政府—小政府论
•干预型政府—大政府论
•协调型政府—适度政府论
•有限型政府—小政府论
•政府规模的评价标准
•
(1)行政人员数量:
一般用三类通用指标来衡量。
•官民比:
即公务员数与总人口的比值,表示行政人员占总人口的比例。
•财政供给比:
即政府的财政供养人口与辖区的民众人口的比例。
•行政人员与就业总人口比:
即政府从政人员(即财政供养人员)占一国就业总人口的百分比。
•
(2)机构数量:
反映为各级各类政府机构的数量和结构。
–政府机构数量(绝对数量):
从横向管理幅度看,所属政府个数、工作部门数目及内设机构相对较多,政府规模就越大。
从纵向层级看,政府纵向层级越多,上下机构的设置也相应增多,政府规模也就越大。
–政府机构数量增长率:
政府机构数量的增长,直接导致政府规模的扩张。
由于社会经济的发展,政府规模需要适度增长以确保政府高效运转。
但是,政府规模的过度扩张不仅会加重纳税人的负担,还会导致机构臃肿,效率低下等诸多问题。
–(3)财政支出:
运用财政总支出占GDP的百分比进行客观反映。
–一般而言,政府支出是政府职能的正函数,一国政府的职能越多,相应的各种支出也就会越多,政府规模也就会越大。
因此,政府支出是衡
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