对政府机构改革走出精简膨胀怪圈的探讨.docx
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对政府机构改革走出精简膨胀怪圈的探讨
对政府机构改革走出“精简—膨胀”循环怪圈的探讨
[摘 要]从行政体制缺陷、利益症结和观念问题等方面分析了政府机构改革在“精简—膨胀—再精简—再膨胀”怪圈中徘徊的原因,并据此提出了相应的对策,阐述了政府机构改革的关键是转变政府职能,实行政企分开,理顺政府与市场、政府与企业、政府与社会三者的关系。
[关键词]政府机构;改革;职能转变
政府机构改革是适应世界经济一体化和我国社会主义市场经济发展的必然要求和迫切需要,是解决社会经济发展中各种深层矛盾的重要切入点和突破口。
因此,我们必须坚定不移地把机构改革推向
前进。
改革开放以来,我国政府分别于1982、1988、1993、1998年进行过四次较大范围的机构改革,但至今收效甚微。
“十五”规划中,又提出要继续推进行政管理体制改革和机构改革,进一步转变政府职
能,实行政企分开,政府不直接干预企业的经营活动,继续改革和精简政府机构,建立廉洁高效、运转协调、行为规范的行政管理体制。
由此可见,我国政府机构改革的频繁程度世界罕见,平均4~5年就有
一次“大动作”。
但也从另一方面反映了这些年来我们依然在行政改革的“精简———膨胀———再精简———再膨胀”怪圈中徘徊,依然出现了中央政府的权威降低,巨额国有资产流失(以保守的估计,80年代,国有资产每年流失500亿元,90年代,国有资产每年流失800亿~1000亿元,目前,国有资产仍以每天1.3亿元的速度继续流失)等有悖于行政改革初衷的现象。
这充分说明我国政府行政改革的理性
程度和有效程度还不够高,间接反映出我国关于行政改革的理论阐述已经滞后于实践。
因此,转轨时期的我们,有必要对中国当代机构改革始终跳不出“怪圈”的原因进行深入的剖析,有必要对行政改革的实践进行理性的反思,并提出相应的策略,这对于推进新一轮的政府机构改革和提高我国行政改革政策实践的有效性和前瞻性,使政府更好地适应变化了的行政环境和知识经济时代的要求,进而有效地
推动社会经济的发展具有十分重要的理论价值和现
实意义。
一、我国政府机构改革形成“怪圈”的原因
社会主义市场经济条件下,我国政府机构改革形成“怪圈”的原因是多方面的,但从根源上分析有体制缺陷、利益症结、观念问题这三个原因。
1.行政体制缺陷。
改革开放以来,我国经济体制改革实现了由社会主义计划经济向社会主义有计划的商品经济以及社会主义市场经济的根本性转变,经济体制改革基本上改变了过去那种僵化的格
局。
然而,政治体制改革却举步维艰,以中央高度集权的计划体制为母体,以包办一切、统管一切为特征的行政体制依然存在,这样便经常造成市场失调、决策失误,造成平均主义和懒惰状态,造成管理的混
乱、僵化和低效率,进而禁锢和破坏了生产力的发展。
我国行政体制的缺陷,体现在机构问题上则是:
一方面“,人人有饭吃”的原则保证高就业率,但这并不意味着有高生产率做基础,生产需要并未与就业水平同步发展;于是,以世界最快速度增长的国家,其社会成员却无法充分安置到经济领域,只能安排到机关事业单位中;结果,机构人员猛涨。
另一方面,行政管理对象并非因社会经济迅速发展,而是因
行政管理福建行政学院福建经济管理干部学院学报2001年第4期
p{ JOURNALOFFUJIANSCHOOLOFADMINISTRATIONANDFUJIANINSTITUTEOFECONOMICSANDMANAGEMENTNo.42001
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包办和统制才得以“扩大”,在同一管理范围内,尤其是在现有水平和质量上,按照行政主体的地位、影响
和权能的需要,不断进行简单的切割划分和调剂配
置,越切越碎,越分越乱,切出来的“新”部分越来越
多,对设立新机构、增加新人员以便加强管理的需要
也越来越大。
从而导致“一碗粥越来越多人喝”,因
人设事,一再增添机构,机构和人员越来越庞杂,而
政府的效能却越来越差,什么事都想管,却什么事都
管不好。
政府部门穷于应付繁杂的事务,无心开拓,
只考虑维护和发展自身的职能职权与地位影响,实
现自身的持续扩张,而不关心企业的发展、资源的合
理配置、财政的消耗以及整个社会经济的发展。
这
种“争权利、不负责”,以“大政府、小社会”为目标模
式,以“大统制、小服务”为行为模式的传统行政模
式,与精简、效能的原则相违背,从而不断产生和恶
化机构问题。
2.利益症结。
主要是争吃财政饭和企业饭的利
益关系。
公共部门都争吃财政饭,行政机构还争吃
企业饭(紧抓企业不放,长期政企不分)。
在计划经
济体制下,机构人员越多,争得的财政份额就越大,
给领导带来的满足感也越大。
在市场经济体制下更
是如此,利益取向必然多元化,经济利益的诱惑力比
传统的计划经济体制时代要强大得多,各种机构和
人员都争相前来吃财政饭。
由于机构内部人员的利
益追求造成了机构膨胀。
对此,西方公共选择理论
已作了深刻的剖析。
它依据经纪人假说,认为“个人
是以追求自身的利益为最大目标”,①并把个人作为
集体行为的出发点,把个人的选择或决策当作公共
选择或具体选择的基础,认为集体的行为动机也由
个人的行为动机决定。
由此推论政府的行为动机也
最终是由其中的组成人员的动机决定的。
但政府机
构的公共服务性和非盈利性,使得他们不能明确追
求自身经济利益,于是只好用另一种方式即扩大政
府机构来满足他们的利益追求。
我国政府机构的重
叠庞大,人员庞杂,人浮于事,使得“吃饭财政”的现
象越来越严重。
我国目前3300万“吃皇粮”者,占全
国7亿总劳动力的比例大约为5%。
1997年全年行
政事业单位的“人吃马喂”费用3600亿元(人均
11000元左右),占当年国家财产收入的41.60%。
②
在此情形下,中央与地方财政几乎都成了“吃饭财
政”。
行政机构除开有自己的财政利益外,还有自己
特殊的利益所在即企业。
专业经济行政部门掌握了
整个企业管理权,而且还直接充当大中型企业的“婆
婆”;一直死抓住企业不放,与企业的利益紧紧地捆
在一起,因为放弃对企业行政,就等于放弃自身特殊
而重大的利益,更等于放弃自己的生存权。
总之,这
些利益角色不在乎财政压力的精简、统一、效能的要
求,只盯住自身利益进行公共生活,千方百计争取和
扩大享受公共利益的机会,尤其在政企分开问题上
就显得更加富有“抗改革性”。
这使机构问题总卡在
这里,治不了,还反弹,成为全国性、全社会性的大
问题。
3.观念问题。
即对机构问题有糊涂的认识,对
机构改革有逆反抵触的情绪,观念上总转不过弯来。
由于长期受计划经济体制的影响,现在还有相当部
分的政府部门和领导总认为只有政府直接管理企业
才是社会主义,才能发展社会主义国有经济,并且形
成了一种政府机关直接干预企业经营的习惯,似乎
不这样就无事可做,就有失落感。
“权力本位”和“官
本位”的思想观念根深蒂固。
一方面,在计划经济体
制下,政府直接管理企业,企业成为政府的附属物,
转为市场经济后,企业成为市场的主体,而政府成为
市场的配角,但是政府部门却难以转弯子,不甘心放
弃,似乎政府不直接管理企业就不能体现政府的职
能,政府就无所作为,无事可干,于是不顺从市场规
律的支配,仍在经济舞台上唱主角,把权力牢牢地握
在自己手中。
另一方面,放权让利,转变职能,使一
部分官员们有一种失落感,心理失衡,认为放权就是
“失利”,为了减少权利的损失,一些政府部门采取
“上有政策,下有对策”的做法,明里暗里抵制政企分
开、简政放权等各项改革措施。
“权力本位”的思想
观念作祟,使得“政府办企业”的现象没有从根本上
改变,且加重了政府的负担,影响了政府的效力,阻
碍了政府职能转变和政企分开,更束缚了国有企业
的手脚,使其难以成为真正的市场主体。
二、政府机构改革真正走出“怪圈”的对策
不改革或推迟改革都是没有出路的,而要彻底
解决机构问题,使改革真正走出“怪圈”就要抓住并
革除问题的症结。
历次机构改革的实践表明,之所
以会形成“怪圈”,是因为改革没有从转变政府职能
这个关键问题入手,或在改革中没有把它落到实处。
只要政府职能没有从根本上转变,人员职责不明确,
领导方式、思想观念、工作作风不改变,即使机构合
并的合并,撤的撤,也仍然解决不了问题,且改革的
风头一过又开始增人设机构,重蹈旧制,于是形成了
一个“精简———膨胀”的循环怪圈。
因此,我们必须
吸取过去的教训,按照发展社会主义市场经济的要
求,进一步转变政府职能,实行政企分开。
要切实抓
好这一突破口,真正实现政府职能转变,必须正确处
行政管理福建行政学院福建经济管理干部学院学报2001年第4期
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理好政府与市场、政府与企业、政府与社会的关系,
在这三者关系中寻求最佳平衡点。
1.寻求政府与市场的平衡点,正确处理好政府
与市场的关系。
政府与市场作为两种基本的制度安
排,各有利弊,也各有自己运行的规律。
为了实现政
府与市场二元机制的最优组合,只能是把“看不见的
手”和“看得见的手”二者相结合。
构建一种有效的
协调机制,在不断的试错和选择中,寻求政府与市场
的最佳结合点。
政府既不应参与市场之中,又不应
置身于市场之外,而应当从宏观的高度驾驭市场,按
照客观的市场规律,因势利导,纠正市场的偏差,弥
补市场的不足,使市场经济正常、健康地发展。
政府
要真正做到驾驭市场,就得摆正位置。
一方面,要维
护而不能取代市场的主体地位,创造条件使配置社
会资源的调节作用得以充分发挥;另一方面,要尽快
转变政府职能,使公共管理的职能适应市场经济的
需要。
作为“守夜警察”,政府的作用主要是:
为市场的
健康发育提供公平合理的制度和规则,并通过有效
执行与市场规则有关的公共政策来维护合理的市场
交易规则,建立必要的市场秩序;同时,政府要依法
充分尊重和保护市场主体的独立法人地位,严格规
范市场主体的市场行为。
另外,政府还要动用公共
权力,在严格规范市场主体行为的同时,严格规范政
府自身的公共行政行为。
“市场调节与政府调节都
必须依法”,③政府只有真正实现导向、管理、协调与
服务这些公共职能,市场经济才会沿着正确的轨道
健康发展。
而只有社会经济不断获得发展,才能提
供充足的就业机会,为被精简人员创造良好的就业
条件,从根本上真正消除机构臃肿的问题。
2.寻求政企分开的平衡点,正确处理好政府与
企业的关系。
计划经济体制下,政府权力高度集中,
政府职能设置极不合理。
于是合理分权成为我国转
变政府职能的最直接选择。
而政企分开是所有分权
改革的核心。
要真正实现政企分开,首先必须确定
政府与企业在市场经济中的职能定位。
政府的主要
职责是为全社会的全面健康持续发展,把握宏观方
向,进行宏观调控;加强基础设施建设,提供优质的
公共产品服务,完善社会保障体系等。
而企业作为
一个经济组织,应当成为真正的法人实体和竞争主
体,自主经营,自我积累,自我发展,自负盈亏,合法
经营,其主要目标是追求高额的经济利益,这种追求
行为只有在政府的宏观规范和支持下,才能使社会
不断增加财富,从而推动社会发展。
因此,政府和企
业不是相互替代而是相互支持。
其次,应该建立有
效的国有资产监管营运体系。
要真正实现政企分
开,必须先实现政资分开,即实现政府的行政管理职
能与国有资产管理职能的分开。
实现政资分开必须
建立科学合理的国有资产监管运营体系。
一方面国
家对经营性国有资产拥有法律上的所有权;另一方
面,企业则对其享有支配权,真正履行保值增值的责
任。
为此,必须构建一个合理的国有资产管理、营
运、监督体系,即由国家资产管理部门、专司国有资
产经营的国有资产运营公司和真正行使“法人财产
权”的国有企业组成的,三层次组合并相互协调、相
互制约的国有资产管理新体制,从而全面取消企业
的行政主管部门,为实现政企分开提供实质性的可
靠条件。
只有明确了政企各自的职责与权力范围,
实行政资分开,才能从根本上实现政企分开;而只有
真正的实现政企分开,才能为国有企业卸掉包袱与
负担,真正成为市场竞争的主体和法人实体,从而把
企业搞活。
这样,政府也才能摆脱繁重的经济管理
事务,由微观管理转向宏观管理,按照各自所承担的
具体经济职责和事权的划分原则,以“小政府,大服
务”为目标模式,设置必要的政府机构和部门的内部
机构,从而实现政府机构、职能、工作程序等的科学
化、合理化。
3.寻求政府与社会之间的平衡点,正确处理好
政府与社会的关系。
政府是协调社会发展的组织形
式,因而具有公共服务性和非盈利性。
政府行为本
质上是公共权力形式的一种特有形式。
在一般情况
下,公共权力尽管可能是基于一个或一些阶级、阶
层、集团的利益或意志而建立起来的。
其一旦建立,
就会超越其所建立的阶级、阶层或集团而具有独立
的品格。
也就是说,公共权力在形式上必然是代表
全社会实现对国家和社会公共事务的管理,公共权
力的行使就必须为公共谋利益,为大众谋利益。
政
府的公共服务是社会主义市场经济下政府的本质表
现,也是政府作为公共性政权机构的当然工作,因
此,政府必须加强自身建设。
政府首先必须在观念
上进行“解放”或更新,改变传统的“权力本位”,“官
本位”的思想观念,树立“义务本位”,自觉为社会、为
大众谋利益,以公民的需要为导向的新观念,确立民
主行政的新的政府治理理念。
明确政府的职责不在
于控制和管理,而在于掌舵和服务。
政府想要有所
为就必须有所不为,要做好适当的人员分流,精简人
员与机构,形成各种有利于改革的氛围和“软性机
制”。
建立起办事高效、运转协调、行为规范的政府,
才能为社会提供良好的公共服务,才能实现社会的
公正与公平,实现社会利益的平衡,促进经济增长与
行政管理福建行政学院福建经济管理干部学院学报2001年第4期
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社会发展。
在走向21世纪的国际大舞台中,要使国家立
于不败之地,经济发展是关键。
随着社会主义市场
经济的不断发展,经济体制改革的不断推进,作为
上层建筑的政府机构,必须适应经济基础的客观要
求,而我国行政体制和机构改革的严重滞后,已极
大地阻碍了国民经济市场化的进程和生产力的迅
速发展。
改革,势在必行,但_______是由于我国处于由计
划经济体制向市场经济体制的转型时期,行政管理
对象在某些方面便呈现某种程度的不确定性,因而
政府职能难以彻底转变,机构改革不可能一步到
位。
政府机构改革要走出“精简———膨胀”的循环
怪圈,是一个长期、复杂的渐进过程。
走出循环怪
圈的途径,要在实践中不断探索,通过阶段性的机
构改革,逐步理清和理顺政府的职能,使政府行政
组织与社会环境保持一种动态的平衡,维持一种稳
定的行政秩序。
相信在以江泽民同志为代表的第
三代领导集体的领导和全国人民的共同努力下,我
国的政府机构改革一定能走出循环怪圈,走向成
功,从而促进社会主义经济不断向前发展。
[注 释]
①约瑟夫·斯蒂格里兹(美)1政府经济学[M]1
北京:
春秋出版社,1988.
②徐远中,尤京文1地方政府机构改革的深层
原因及最大难点[J]1中国行政管理,2000,
(2)1
③厉以宁1超越市场与超越政府———论道德
力量在经济中的作用[M]1北京:
经济科学出版社,
1999.
[作者单位]福建师范大学经济法律学院,福建福州3500021
(责__
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