我国当前突发事件高发地深层次原因及对策.docx

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我国当前突发事件高发地深层次原因及对策

我国当前突发事件高发的深层次原因与对策

一、当前我国突发事件形势不容乐观

什么叫突发事件？

突发事件虽然早有定论，但在公众的思维意识和视野里，却存在许多的歧义，人们普遍狭义地认为，突发事件就是意外地突然发生的重大或敏感事件，简言之，就是天灾人祸。

前者即自然灾害，后者如恐怖事件、社会冲突、丑闻包括大量谣言等等，专家也称其为“危机〞。

那么，到底怎样界定突发事件呢？

根据我国2007年11月1日起施行的《中华人民国突发事件应对法》的规定，突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。

社会安全事件又包括重大刑事案件、重特大火灾事件、恐怖袭击事件、涉外突发事件、金融安全事件、规模较大的群体性事件、民族突发群体事件、学校安全事件以与其他社会影响严重的突发性社会安全事件。

从世界围看，20世纪中期以来，突发事件种类日益复杂，发生频率加快、规模扩大、国际化程度提高。

据统计，1996年至2000年各类灾害危机造成直接经济损失高达2350亿美元，导致42.5万人死亡。

为适应形势开展需要，主要国家纷纷加强应急管理法制建设，逐步形成了规各类突发事件应对、涵盖危机管理各个阶段的完备的法律体系。

实践证明，将危机管理纳入法制化轨道，有利于保证突发事件应对措施的正当性和有效性，从而做到既有效控制和克制危机，又能够将国家和社会应对危机的代价降到最低。

　　我国历来是一个受突发事件危害较多的国家。

据统计，近十年来我国平均每年因自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件造成非正常死亡超过20万人，伤残超过200万人，每年因公共安全问题造成经济损失约计6500亿人民币。

从社会的角度分析，这些突发事件，损失大，影响广，社会关注度高。

随着社会的开展和进步，人民对生命的珍爱、对财产的关注、对行为的预期、对秩序的渴望，比以往任何时候都要高，此时突发事件自然引起社会的高度关注，如果处置失当，有可能出现社会危机。

但是，尽管国家高度重视突发事件应对工作，采取了许多积极措施，对保护人民生命财产安全发挥了重要作用，但在突发事件应对工作中也还存在一些突出问题：

一是突发事件的应对责任不够明确，统一、协调、灵敏的应对体制尚未形成。

二是一些行政机关应对突发事件的能力不够强，危机意识不够高，依法可以采取的应急处置措施不够充分、有力。

三是应对突发事件的一些共同性问题缺乏明确的法律规定，某些突发事件的应对缺乏法律法规的规定。

四是突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援等制度、机制不够完善，导致一些突发事件未能得到有效预防，有的突发事件引起的社会危害未能与时得到控制。

五是社会广泛参与应对工作的机制还不够健全，公众的自救与互救能力不够强、危机意识有待提高。

上述问题在2003年"非典"肆虐时集中凸显，引起立法机关和社会各界的普遍关注，并最终选择制定《突发事件应对法》，对突发事件的预防、应急准备、应急处置等作出规定，有利于从制度上预防突发事件的发生，或者减少突发事件造成的损害，防止一般的突发事件演变为需要实行紧急状态予以处置的特别严重事件。

二、我国当前突发事件高发的深层次原因

我国社会整体上已进入快速开展的黄金期和突发事件的高发期。

各种突发事件与其网络舆情所产生的正反两方面的效应与日俱增,同步放大,特别是在种种复杂原因作用下的群体性事件负面效应影响巨大,问题多多。

鉴于突发事件概念较大，涵复杂，本文从《中华人民国突发事件应对法》的分类分别探讨我国当前突发事件高发的深层次原因。

〔一〕自然灾害高发的深层次原因

我国地域辽阔，地理环境复杂，是世界上自然灾害最严重、灾害品种最齐全的少数国家之一，平均每年造成近2万人死亡，直接经济损失高达国家财政收入的1/4至1/6。

而且，随着社会经济的开展和人类活动的增强，自然灾害的损失还在以更快的速度增长，进入90年代已达到每年上千亿元的水平，给人民生命财产带来了巨大损失，严重影响了我国的可持续开展。

我国的自然灾害主要包括洪涝、干旱灾害，台风、冰雹、暴雪、沙尘暴等气象灾害，火山、地震灾害，山体崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害，风暴潮、海啸等海洋灾害，森林草原火灾和重大生物灾害等。

我国自然灾害频发有多方面的原因：

一是我国位于两大自然灾害带上，即环太平洋灾害带和北半球中纬度灾害带。

环太平洋灾害带处在太平洋板块和其他板块的交界处，地壳不稳定，是灾害点位最多的地区；北半球中纬度灾害带，沿地中海——喜马拉雅一带灾害点位密集。

我国正好位于这两条灾害带的交汇处，灾害多发。

二是人类盲目过度开发，造成植被和生态自然环境的破坏，致使环境被污染，生态严重失衡。

改革开放以来，我国经济在不断腾飞，但这高速增长的背后是以破坏生态环境为代价的。

主要包括过量抽汲地下水和采矿等原因引起的地面沉降、地面塌陷；水库蓄水、油田注水等诱发的地震；滥伐森林、过量开荒、破坏植被引起的洪水泛滥、水土流失和土地沙漠化现象，各类工程建筑所导致的滑坡、坍塌、泥石流；工业“三废〞和化肥农药等对环境严重污染、温室效应与生态系统的破坏等。

〔二〕事故灾难高发的深层次原因

事故灾难主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故、交通运输事故、公共设施和设备事故、环境污染和生态破坏事故等。

这类事故有三个特点：

第一，道路交通、煤矿、危险化学品、烟花爆竹以与公共聚集场所、消防安全的行业以与领域事故多发。

在事故死亡人数的构成中，全国道路交通占了死亡人数的77%，工矿商贸企业死亡人数约占了13%，在工矿商贸死亡人数中，煤矿约占死亡人数的一半。

第二，受区域经济结构不均衡的制约，东部地区事故总量比拟大，中西部地区特大事故比拟多，单位生产总值，事故死亡率高。

第三，从全国来看，小企业事故多发。

小企业事故多发主要是由于安全投入少等等原因。

从2005年1—5月小煤矿共发生一次死亡10人以上特大事故18起，死亡401人，事故起数和死亡人数分别占全国煤矿同类事故的78%和59%。

我国事故灾难高发的深层次原因与社会大背景有密切关系。

⑴在计划经济向市场经济转轨过程中，由于涉与生产安全的许多深层次问题还远未解决，适应社会主义市场经济体制要求的生产安全支撑与保障体系尚未形成。

比如我国的安全生产监管体制和安全生产运行机制就有待于加强和改善。

煤炭安全监察与行业安全管理的关系需要理顺;国家安全监察与地方属地管理的职责需要明晰。

⑵随着经济增长速度加快和产业结构调整，工业规模扩，工业就业人员急剧增加，为生产安全带来许多新情况、新问题，经济快速增长与生产安全根底薄弱的矛盾日益突出，事故隐患和危害日益严重。

如煤炭行业近3年，原煤年产量16-20亿吨，而具备生产安全保障能力的矿井（含露天矿）2000多处，生产能力约11亿吨/年，明确三分之一（近7亿吨）的原煤产量没有安全保障。

⑶矿产资源的长期大规模开发，埋藏于浅部的高品位矿产资源日益枯竭，大批矿山过渡到深部开采，水压、地压、地温、瓦斯压力都相应增加，自然条件不断恶化，瓦斯突出、冲击地压等灾害的复杂性和治理的难度在加大。

如我国现有开采煤矿95%以上是地下开采，条件差、开采深度深、瓦斯含量大、煤层透气性低，使安全生产的保障能力要求高。

⑷随着工业化进程的不断加快，无论是老装置的改造还是新装置的建设，单套装置生产规模日益扩大成为共同趋势;电网由区域电网向全国电网过渡，高电压、远距离和交直流混合输变电技术在推广使用;民航、铁路、高速公路、水上交通步入高速开展时期，危险因素的种类增多，危害程度增加。

⑸随着城市化进程速度的加快，输送易燃、易爆介质的长输管道、城镇输配系统管道在大幅度增长;城市建筑密度越来越大，人口密度越来越高，如的人口密度已是纽约的1.7倍，城市灾害事故放大、耦合、衍生的可能性和严重程度均在增加。

如重特大事故均是在城市、国有大矿山、大型飞机等具有聚集性、规模化的区域或场所发生。

⑹随着体制改革的不断深入，经济成分、经营方式、用工形式和生活方式都呈现多元化，私营、个体企业大量涌现，大批农民工进城务工，使安全管理与其监视监察的难度和复杂性加大。

如我国的事故高发行业，一是矿山行业，特别是煤矿，二是建筑行业，它们都有从业人员数量规模大，整体素质低的特点。

⑺交通违章是第一杀手。

驾驶人交通安全意识和法律意识不强，驾驶技能参差不齐，交通普遍存在。

经营企业和个体片面追求经济利益的影响，“多拉快跑〞现象普遍，超员、超速、疲劳驾驶等严重存在，极易引发重特大交通事故尤其是群死群伤特大事故。

⑻全社会安全文化根底薄弱，全民安全素质还需进一步加强。

一是各级政府官员在社会开展和经济开展的中，“以人为本〞和安全生产与社会经济科学协调开展的观念需要真正确立；经营者在处理全局利益与自身利益、眼前效益与长远效益、社会效益与经济效益的关系时，缺乏科学的认识观；从业人员自身的安全意识和防能力有待提高。

　　除了社会背景和宏观的根源外，重大事故高发的直接根源还表现在：

安全生产法规、标准科学性和有效性有待改善；政府安全监管不到位（全面程度和专业化深入程度），安全法规执行不力；安全投入大大不足（长期安全欠帐近千亿），生产隐患普遍;事故查处力度不够，特别是经济处罚、法律处罚的力度；、违规现象严重，不按设计标准和超规模生产等等。

〔三〕公共卫生事件高发的深层次原因

公共卫生事件指突然发生，造成或者可能造成社会公众身心健康严重损害的重大传染病、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以与因自然灾害、事故灾难或社会安全等事件引起的严重影响公众身心健康的公共卫生事件。

据卫生部公布，我国突发公共卫生事件（除甲流外）,发生水平将继续维持在近几年的平均水平，突发公共卫生事件类别仍将以传染病事件为主,其次为食物中毒事件，学校尤其是农村中小学校,仍将是突发公共卫生事件的高发场所。

公共卫生事件高发的深层次原因主要包括以下几点：

其一，由于我国具体国情与国家建设等方面的原因，导致对公共卫生事业投入存在一定的不足、多种有效预防机制严尚未建立、多种有效措施尚未采取；其二某些地区无视生态保护、单纯追求经济利益，导致各种灾害频发；其三，一些病原体的变异以与抗生药物的滥用，导致新传染病的产生和原有传染病的复发；其四，因对放射性物质滥用、污水等有害性物质排放，以与多方面的管理不善导致多种中毒和放射事故增多；其五，农村中小学投入不足，根底设施、卫生条件较差，存在着许多薄弱环节。

〔四〕社会安全事件高发的深层次原因

社会安全事件管理是公共危机管理之一，一般包括重大刑事案件、重特大火灾事件、恐怖袭击事件、涉外突发事件、金融安全事件、规模较大的群体性事件、民族突发群体事件、学校安全事件以与其他社会影响严重的突发性社会安全事件。

突发社社会安全事件具有四个显著特点：

一是时间特点，事发突然，演变迅速；二是行为特点，情绪激动，行为过激；三是主体特点，对象复杂，动机多元；四是结构特点，组织松散，层次多元。

据有关统计资料显示，1993年至2007年,我国群体性事件数量已由1万起增加到大约9万起。

2008年至今,全国各地已经发生多起群体性事件,其中不乏产生全国影响的恶性事件。

当前我国群体性事件的开展特点可以用“四个上升〞来概括,即:

数量在上升、严重性在上升、影响力在上升、维稳的本钱在大幅度上升。

剖析社会安全事件高发的深层次原因，大局部学者将其归于转型期利益重新分配的不公平以与贫富差距。

确实，数据也显示，自1984年社会改革重点转移到城市后，城乡差距逐渐拉大，2005年已达到3.2倍，假如将城市独享的各种社会福利和社会援助因素考虑在，中国的城乡差距将达到6倍以上，成为全世界最不平等的社会。

利益分配不公导致了社会分化为两个利益矛盾锋利对立的阶层，加之弱势群体的根本生活得不到保障，因此导致群体与政府的对立。

但是，将突发性群体事件频发的原因仅归因于经济层面是远远不够的，其背后还有更深层次的制度性根源。

一是利益碰撞是引发群体性事件的直接原因。

当前群体性事件多数是由于利益冲突而引起的。

随着体制转轨，利益关系和分配方式日益多样化，引起利益分配冲突，而社会保障体系还存在许多不完善的地方，城乡之间、地区之间、不同人群之间贫富差距迅速扩大，两极分化日益严重，一些社会深层次的矛盾和问题随之显现；一些人采取非法或不正当的手段，危害群众利益和安全，突出的如非法集资、合同欺诈、私挖滥采、制假售假等等。

群众的合法权益受到损害而得不到与时解决，希望通过信访来表达利益诉求和改变自身受到的不公正待遇。

二是局部基层组织化解矛盾能力弱是引发群体性事件的根本原因。

根据平时发生的群体性事件分析，群体性事件的直接原因主要来自基层。

基层组织作为预防和处置群体性事件的第一道防线，如果有效发挥作用，能起到“稳定器〞和“安全阀〞的作用。

但局部基层组织片面追求经济效益，不注重政权建设，加上少数基层干部素质不高，不会管，不敢管，不愿管，上交矛盾、迁就照顾，驾驭复杂局面和化解矛盾纠纷的能力弱，致使一些本该在当地解决的问题未得到解决，群众怀疑“软手段〞解决不了问题，只有通过“硬方法〞表达诉求。

有些乡镇政府职能部门服务意识不够，不能认真对待群众的意见，没有与时关心群众的疾苦，对矛盾的疏导化解不到位，导致矛盾扩大或激化。

三是信访渠道不畅是形成群体性事件的间接原因。

基于体制和制度上的原因，一些单位和部门没有投入足够的力量和建立科学的程序，迅速处理信访事项，未能按照“属地管理，分级负责；谁主管、谁负责〞的原如此依法与时就地化解矛盾。

四是局部群众的“闹访〞心理是形成群体性事件的重要原因。

局部群众在反映利益诉求时片面强调个人利益，一旦要求得不到满足就抱着“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决〞的心理，以上访等方式给党和政府施压，完全不顾与其行为给社会造成的危害。

三、我国当前突发事件高发的应对策略

突发事件的应对，狭义上指突发事件发生后的有限时间，为使损失减少到最少，使负面影响尽可能降低所采取的一系列有效措施；广义上指突发事件的预防、预案、处置、反思的全过程。

为防止笼通和模糊，以下仍按四类分别提出我国当前突发事件高发的应对策略。

〔一〕应对自然灾害突发事件的策略

认真贯彻落实《中华人民国突发事件应对法》，编制完善的自然灾害应急预案，完善极端灾害性天气的救助工作机制。

强化国土、城管、建设、交通、水利、民政、气象、旅游等行政主管部门的职责，认真履行地质灾害隐患点的监控工作。

山体、矿场、山塘水库、堤围、在建水利工程和国道、旅游景区等地质灾害隐患点，由所在地主管部门负责监管落实；要加强危旧房、病险工程以与受强降雨损毁的水利工程日常巡查，加大对重点堤段、险工险段和薄弱地段的隐患排查力度，积极筹集抢险资金，抓紧实施加固抢修，并开展日常防灾减灾宣传教育，提高群众公共安全意识和自救互救能力。

对居民区造成威胁的隐患点监控工作，由所在街道、村居委负责。

汛期前，各街道、各有关部门要按照各自职责分工，对地质灾害隐患点进展全面的查勘，划定危险区围，设立警告牌，签订责任书，明确防灾责任人，制订防灾预案，建立健全险情巡查、灾情速报、汛期值班制度，部署好汛期经常性监测和值班工作，落实防灾、避灾、救灾三位一体的组织机构和物资准备，并将“防灾明白卡〞和“避险明白卡〞发放到受灾害威胁的群众手中，让他们充分了解灾害发生时的前兆特征、撤离路线和应急措施。

对位于滑坡、崩塌明显征兆围的居民点，必要时可实施强制迁址，确保人民群众生命财产安全，最大限度地防止或减轻地质灾害造成的人员伤亡和财产损失。

〔二〕应对事故灾难突发事件的策略

加强重点高危行业企业安全生产监管和指导，严格非煤矿山采矿许可、安全许可制度，整顿非煤矿山开采秩序。

深入开展危化企业的清理整顿，加大对重大危险源的监控力度，落实整改各类重点隐患，严厉打击各种生产经营行为；继续推进非煤矿山、危化企业的安全标准化工作，进一步做好特种设备普查整治工作。

建立健全容易引发生产安全事故灾难的自然灾害预警机制。

加强水利、海洋与安全生产监管、城建等部门或相关重点企业的信息联动。

。

加强对企业负责人安全法律法规的培训教育，督促企业主自觉履行企业安全生产主体责任，敦促企业加强员工尤其是特种作业人员的安全教育。

建立健全安全生产、消防应急预案，定期组织演练，提高应对突发事件的能力。

强化火灾隐患的排查、整治、防控，夯实消防安全根底，培养多种形式的消防力量，广泛开展消防宣传教育培训活动，切实提高群众消防安全意识和自防自救能力。

加强农村道路与危化品运输车、校车和水上交通安全管理工作，以交通现象较为突出的主要路口、路段为突破点，严查各类交通行为。

加强重要节假日期间以与恶劣气候条件下的道路通行秩序管理，广泛深入开展交通安全宣传活动，增强广阔道路交通参与者的文明交通意识。

〔三〕应对公共卫生突发事件的策略

加强对食品企业的引导和扶持，落实食品安全监管责任制，全面开展食品卫生监视量化分级管理制度，建立政府牵头的多部门联动和通报机制。

全面推进农村食品安全监管责任网、市场流通网、群众监视网建设，对城乡开展食品安全综合评价，全面制定重大食品安全事故应急预案和操作手册。

加大药品安全宣传，提高公众安全用药的能力和意识，引导社会力量参与药品安全的管理与监视。

深入开展药品安全专项整治。

完善打击生产销售假药部际协调联席会议制度，完善药品检验鉴定机制，提高假劣药品检验鉴定时效。

强化企业在药品安全中的责任，规企业生产经营行为。

加强技术审评、检查认证、监测预警根底设施建设，加快推进药品快速检验技术在基层的应用，加快药品监管部门技术支撑体系建设。

严厉打击虚假申报行为，严格审评审批药品，建立健全药品市场准入制度，完善退出制度。

加强对药品生产企业的动态监管，加快实施药品安全科技行动计划。

完善药品安全事件应急机制。

完善药品安全法律法规体系。

〔四〕应对社会安全突发事件的策略

随着我国改革开放、经济建设的进一步深入开展，社会转型不断加快，社会矛盾处于凸显期和高发期，维稳的任务更加繁重，因此必须切实采取对策：

一是依靠党委政府和有关部门做好群众工作，加大矛盾纠纷排查调处力度，努力消除不稳定因素。

要充分认识新形式下正确处理人民部矛盾，与时排查调处矛盾纠纷，维护社会稳定的重大意义，切实履行“保一方稳定，促一方开展〞的政治责任。

要进一步深入排查、化解人民部矛盾纠纷，掌握社会热点、难点问题，认真分析社会动态和潜在的矛盾，积极预防和妥善处置群体性事件，进一步健全党委、政府统一领导、综治委组织协调、有关部门配合的矛盾纠纷排查调处工作机制，对已排查出来影响稳定的问题，要落实责任，依法、妥善、与时地处置，并按照“谁主管谁负责〞和“属地管理〞原如此，认真落实维稳领导责任制，把矛盾解决在基层，解决在初始阶段；二是要继续加强涉农地区维稳工作力度。

要坚持和完善党支部领导下的村民自治体制，通过“公推直选〞方式，解决村党组织的群众根底问题，通过“海选〞方式，进一步增强村委会班子的合法性问题，在此根底上，村“两委会〞要明确各自职责，使党支部、村委会、村民代表三者之间有序运作。

适应市场需求变化，推动农业经济向综合性经营开展，增加农民的收入，扩大农民在农村就业的覆盖面。

建立和健全与市场经济相适应、城乡统筹的就业制度，抓好待转移劳动力的培训工作，最大限度地解决农民隐性失业问题。

进一步研究和完善农村维稳格局，科学划分界定市、区与街道在化解社会矛盾中的职能，建议适当下放市级管理权限，增强区、街道在调处社会矛盾中的职权。

要实行信访的信息化建设，建立市、区和街道相互贯穿的信访调处网络，实行调处结果告知制度。

三是大力加强治安防控体系建设，全面推进社会治安综合治理。

要继续贯彻“预防为主，打防结合〞的方针，大力构筑社会治安防控体系，就必须继续解放思想，运用多种方法来增强社会治安防控能力，在预防和减少犯罪上下功夫，强化治本，谋求社会久安。

积极推进社会治安群防群治工作，形成良好的社会气氛。

四是坚持“严打〞方针，遏制刑事犯罪高发态势。

要发挥政法部门的职能作用，坚持严打方针，不断提高严打的质量和效率，要始终保持对刑事犯罪的高压态势，对暴力性犯罪和涉黑涉恶案件，实行挂牌督办，落实责任，限期破案；对“两抢〞、“两盗〞等侵财型多发性犯罪要作为日常打击的重点，保持社会治安稳定，增强群众的安全感；对城乡结合部和城中村以与发廊、茶座、酒吧、歌舞厅、夜总会等公共娱乐服务场所要适时组织清理整顿，对被列为重点整治的治安重点地区要加大整治力度，巩固整治成果。

政法各部门要认真贯彻依法从重从快和“两个根本〞的原如此，不断增强严打的法律效果和社会效果。

五是充分发挥职能作用，大力打击经济犯罪，维护社会主义市场经济秩序。

坚决查办贪污、贿赂、渎职等职务犯罪，重点查办大案要案，结合办案，积极协助有关单位堵塞漏洞，做好预防，完善社会化预防犯罪网络体系，预防和减少职务犯罪。

大力查办侵害民营企业利益的行为，狠狠打击滋扰、破坏企业生产、经营与生活秩序的犯罪行为，大力整治工业园与其周边治安秩序。

六是严格执法，确保司法公正，切实维护社会正义。

要继续解放思想，进一步规执法行为，努力建立健全有利于公正执法的新机制。

进一步加强部监视，严格诉讼等程序，完善人民陪审员制度，改革执法体制和执行工作体制，进一步解决执行难打官司难问题；全面强化法律监视，继续深化主诉检察官责任制，加大诉讼监视力度，总结推广人民监视员制度，从监视违反诉讼程序问题入手，以惩治腐败为重点，依法监视纠正执法、超期羁押、执法不公的问题；紧紧围绕维护社会稳定，做好扶难救危，救济求助，拥军优抚，依法完成村居委换届选举工作；加大对弱势群体的司法保护力度，下大力气解决群众关心的打官司难、申诉难、执行难等热点、难点问题，切实保护好群众的合法权益，促进社会和谐稳定。

七是加强法制宣传教育，全面提高公民的法治意识。

充分认识新形势下加强公民教育的意义，采取有效措施，加大普法工作力度，提高普法质量，同时教育公民树立正确的人生观、价值观，树立良好的职业道德、社会公德和家庭美德，从而不断增强公民的法律意识和道德意识，提高公民遵纪守法的自觉性。