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第二章预算赤字与债务
預算赤字控制問題研究
TheProblemsofControllingBudgetDeficits
徐仁輝(世新大學行政管理系副教授,行政院財政改革委員會委員)
摘要
近十餘年來政府為連年預算赤字所苦,預算赤字成因及其影響如何?
行政院財政改革委員會成立目的在5至10年內平衡預算,能否有效控制預算赤字?
這是本文撰寫的目的。
本文首先分析預算赤字產生的原因;其次,探討有關預算赤字的經濟影響效果,眾多的實證分析,得到的亦是眾說紛紜的結果。
然而,不可否認的預算赤字問題在過去多年仍普遍受OECD大多數國家所重視,原因為何?
欲控制台灣預算赤字,其存在的收支結構與預算制度根本問題在那裡?
又財改會的研究方向有那些?
本文亦將一併介紹。
正文
近十餘年來台灣面臨民主轉型期,政府的經濟與社會職能擴張,公共支出壓力急遽增加,而稅課收入難以配合成長,於是年年出現預算赤字,未償債務餘額亦迅速累積。
有鑑於赤字與債務問題的嚴重性,民國九十年政府召開經濟發展諮詢會議,作成共同意見:
「行政院應成立財政改革委員會,積極從事稅制改革,開闢財源,降低政府支出規模及檢討支出結構,並規劃於五至十年內達成收支平衡目標」;行政院於九十年九月十四日正式核定成立該委員會。
台灣過去曾經長期採取保守的財政政策,如在民國60、70年代,大多數年度並無預算赤字,因此累積的未償債務餘額債佔GNP比相較低於大多數的經濟合作與發展組織國家(OECD)。
一般公認,長期穩健的財政對於低通貨膨脹以及對外出口皆有助益;因此,近年來的鉅額赤字與債務其影響如何?
是否有害於經濟發展與國民福祉?
如何逐年降低預算赤字,達成預算平衡目標,自然格外受到國人所重視。
本文第一節先觀察OECD國家與台灣預算赤字情形,第二節探討預算赤字形成原因。
第三節針對預算赤字的總體經濟影響,分別從對利率、匯率、通貨膨脹率與經濟成長率的影響分析,從理論與實證資料探討預算是否影響投資、國際貿易、物價水準、與經濟發展。
第四節分析台灣預算赤字控制存在的問題,第五節介紹行政院財政改革委員會擬進行的研究方向。
1、預算赤字情形
首先觀察OECD國家預算赤字情形,再看台灣的資料:
一、OECD國家的預算赤字
七零年代初期以前,OECD國家預算赤字大致皆維持平衡,如表一所示,在1970年15個國家中僅4個國家有赤字。
但自石油危機以後,各國歲出急遽成長,而歲入成長幅度較小,有預算赤字國家數目攀升,如1975年18個國家中僅3個無赤字。
自此預算赤字成為各國的常態,大多數國家年年皆出現預算赤字,到1993年最差的時候,僅韓國有預算賸餘,其餘22個國家皆有預算赤字。
再以預算赤字佔GDP比來看,1970年15個國家,出現「歲計賸餘」佔GDP比平均數為1.1%。
石油危機後,各國財政收支開始不平衡,至1975年「預算赤字」佔GDP比平均數為2.4%,自此該比例不斷上升,至1993年為最高峰平均數達4.9%,以後年度再逐年降低。
從「變異係數」(coefficientofvariation)的絕對值分析可以發現,1993年以前有逐漸縮小的趨勢,表示各國差異性降低,皆出現赤字問題;至1999年變異係數增大,顯示各國在預算赤字控制上成效差異趨大。
表一OECD國家年度預算赤字佔GDP比平均數與變異係數分析
年度
1970
1975
1980
1985
1990
1993
1995
1999
項目
預算赤字國家數
4
15
14
15
16
22
21
12
預算盈餘國家數
11
3
6
3
5
1
3
12
赤字佔GDP比平均
1.1
-2.4
-2.3
-4.2
-2.8
-4.9
-3.8
-0.8
變異係數
2.39
-1.73
-1.91
-1.32
-1.80
-0.75
-0.91
-3.66
資料來源:
OECD,EconomicOutlook,68(December2000)
二、台灣的預算赤字
以台灣各級政府赤字佔歲出或國民生產毛額(GNP)比重來看(如表二),民國六十年代大多數年度皆無赤字,因此歲計賸餘佔歲出比平均為2.45%,佔GNP比為0.53%。
至七十年代大多數年度收支差距不大,惟78年度因省市政府徵收公共設施保留地,出現鉅額赤字,70年代赤字佔歲出平均數為3.73%,佔GNP比平均數為1.12%。
然而,至八十年代,初期由於六年國建的推動,支出大幅成長,亦出現大幅赤字,80年代赤字佔歲出平均數則為12.37%,佔GNP比為3.42%。
再觀察中央政府遷台以來長期預算赤字佔歲出與GNP比變動趨勢如圖一所示,民國四十與五十年代大多數年度雖有赤字,但皆控制在歲出的10%以下;民國六十年代則為財政的黃金時代,60年度至69年度連續十年出現歲計賸餘。
至民國七十年代起再度出現赤字,惟赤字佔歲出或GNP比例皆不大。
然而,81與82年度的六年國建,造成赤字大幅成長(最高為81年度的赤字佔歲出比高達25%),雖然83年度以後赤字逐漸減少,但佔歲出比大多高於10%,89年度因精省效應,赤字有再次擴大趨勢。
表二各級政府預算赤字佔歲出與GNP比
單位:
新台幣百萬元
會計年度
赤字
歲出
GNP
赤字/歲出
%
赤字/GNP
%
60’s平均
5,361
228,597
945,156
2.45
0.53
70’s平均
-34,514
674,541
2,867,437
-3.73
-1.12
80’s平均
-224,842
1,925,047
7,678,618
-12.37
-3.42
資料來源:
財政部編,中華民國八十八年財政統計年報。
註:
本表赤字等於各級政府收支淨額餘絀,其中收入不包括公債及賒借收入、移用以前年度歲計賸餘,支出不包括各級政府債務還本支出。
圖一中央政府預算赤字佔歲出與GNP比趨勢圖
資料來源:
行政院編,中華民國九十年度中央政府總預算案總說明及主要附表。
貳、預算赤字的成因
傳統財政理論強調的是預算赤字僅發生在戰爭或經濟衰退時,而在經濟復甦時預算自然會出現賸餘。
換句話說政府採取預算赤字之目的主要有二:
一是為了緊急籌措戰爭財源,另一則是為了刺激景氣擴大總需求;否則則應保持平衡預算或有賸餘。
Barth&Wells(1999)觀察美國立國以來208個年度聯邦政府預算發現,105個年度有赤字,其中26個可歸因於經濟衰退期,40個年度歸因於戰爭,亦即有66%的赤字可以歸因於這兩大原因。
不尋常的現象是自1950年以來42個年度的赤字,只有7個與戰爭有關,11個與經濟衰退有關,另24個年度既無戰爭亦無經濟衰退,但仍採取赤字預算,是否預算赤字已成為最近二十世紀後半的常態?
是否這種現象仍將持續於新世紀?
必須對於預算赤字的成因予以探討。
解釋政府預算赤字成因的理論可以分為規範的與實證的研究:
一、規範的理論
規範的理論認為預算赤字係理性政府在跨期理財的最適選擇,如Barro(1979)以及Lucas與Stokey(1983)主張政府在追求租稅稽徵的扭曲成本或超額負擔最小化原則下,尋找最適的跨期租稅結構,預算赤字有助於維持租稅的效率,此即所謂的「租稅均攤」(taxsmoothing)假設。
政府在選擇租稅時,以最小化租稅超額負擔的原則,稅率將會是維持在一固定水準以確保預算平衡,而當未預期到的支出出現時,即出現預算赤字。
換句話說,恆常性支出由租稅支應,臨時性支出則由公債支應,而非調整稅率或租稅收入。
臨時性政府支出與預算赤字的實證關係,Barro(1986)以美國資料支持,Roubini與Sachs(1989)以OECD國家資料證實,Ghosh(1995)則以加拿大資料贊成,Roubini(1991)以開發中國家資料分析則無法支持。
二、實證的理論
實證的理論研究不同的變數對於預算赤字的影響,例如政治制度、政府政策、預算制度與法律等。
例如公共選擇學派(Buchanan&Wagner,1977)即假設選民有財政幻覺(fiscalillusion),會低估未來償債所需的租稅負擔;因此追求選票的自利政客會利用此點,而主張以發行公債的方式取代增稅,造成赤字的增加。
Cukierman與Meltzer(1989)則認為因為後代子孫無投票權,因此政治決策傾向於將當代的負擔,以公債方式移轉給後代。
此外,從政治景氣循環的角度,選舉期間執政黨為爭取選票,會以擴大支出與減稅來刺激景氣,而可能造成赤字上揚(Nordhaus,1990)。
Shepsle與Weingast(1984)即主張預算赤字與政府支出受到選舉與國會內部結構的影響,如國會內部委員會成員偏好對自己選區有利的方案,而造成政府支出擴大,與赤字增加。
Alseeina與Perotti(1995)亦認為政黨競爭愈激烈,政治愈不穩定,選舉結果愈不確定,愈可能發行公債;他們亦發現聯合政府在處理財政失衡的能力上較一黨獨大的政府為差,即聯合政府是造成赤字增加的原因。
Alm與Barreto(1999)的實證分析發現政治穩定性、政治貪污程度、以及預算決策方式等皆對預算赤字的大小有影響。
三、OECD國家預算赤字成因分析
多數OECD國家到1970年代初期大致上仍維持平衡預算,惟此後每年度皆出現預算赤字,幾乎沒有一個國家能倖免於此財政惡化的潮流。
造成預算赤字的原因主要是收入成長幅度遠小餘支出成長幅度,數據顯示OECD國家收入佔GDP比在1960年平均為28%,到了1993年(收支差距最大的一年)為35%,部份國家甚至超過50%,如丹麥、芬蘭、瑞典;即使美國亦上升至29%。
然而,政府支出成長幅度更快,OECD國家支出佔GDP比在1960年平均為28%,到了1993年為41%。
瑞典更高達55%,超過或接近50%的有比利時、法國、義大利、荷蘭等。
收支結構性差距造成連年預算赤字。
為何支出成長幅度如此快速而收入成長緩慢,茲歸納有下列原因:
(1)政府介入穩定經濟
自1930年代經濟大恐慌起,凱因斯理論所主張的「功能財政」(functionalfinance)盛行,50與60年代更是所謂「凱因斯的黃金時代」,各國政府每遇經濟衰退,即採行赤字預算,以擴大有效需求,長期以來縮短衰退期,犧牲的成本是通貨膨脹,以及政府支出不斷成長。
1973到1974年的石油危機造成停滯性膨脹,各國政府仍依凱因斯學派主張不斷增加支出,赤字幅度因而更形加大。
(2)社會安全與福利制度
1960年代以來各國不斷的擴大各項社會計畫,包括社會安全制度(年金計畫)、殘障福利、社會救助、失業保險、與醫療保險等,這些利益支付成為一種所謂的「應享權益支出」(entitlement),不受到政府財政情況好壞的影響,而是法定必須支出,與一般政務或資本支出的預算程序皆不同。
這些支出隨著人口結構的老化、以及失業人口增加,而逐年呈現快速成長趨勢。
(3)經濟成長率的趨緩
自1970年代以來OECD國家經濟成長率皆普遍趨緩,失業率上升,造成的影響是政府支出增加,而稅收成長有限。
(4)公共選擇
公共選擇學派觀察到選民對政策的理性無知,經常低估政府支出的機會成本,同時反對加稅,如最有名的加州13號提案。
政客們為了選票,偏好採取阻力較少的公債融通方式,因此預算赤字不斷。
(5)共同財悲劇問題
政府預算資源有限,行政官僚、利益團體、政策、或其他關係人莫不以爭取預算為目標,不爭取則為其他人或團體所爭取,因此政府預算先天具共同財悲劇問題特徵,支出自然趨於不斷膨脹,難以刪減。
四、台灣預算赤字成因分析
台灣各級政府預算在民國七零年以前的大多數年度實質收支皆有賸餘,各項實質收入在大部份年度皆大於實質支出。
以各級政府實質收支佔國民生產毛額(GNP)比重的改變,可瞭解財政惡化的問題所在,在六零年代,各級政府實質收入與支出佔GNP比重平均皆約為24%,七零年代,實質收入降為GNP的23.31%,支出仍為GNP的24.44%,到了八零年代,實質收入為GNP的23.05%,但實質支出卻增為GNP的26.50%,差短3.45%(如表三),收支結構性的差距造成預算赤字的擴大。
造成收支差距擴大的原因,可以歸納有:
(一)徵收公共設施保留地
自民國七十七年度起三年內各級政府為徵收公共設施保留地,共計支出經費6,897億元,大部份財源皆依賴銀行借款。
(二)80至82年度公共支出的擴張
民國七十年代初期十二項建設陸續完成後,政府對公共投資的進行即減緩,不料民間投資亦告停滯,導致國內需求不足,經濟成長趨緩;79年更因全球景氣低迷的衝擊,經濟成長率僅5.29%。
同時由於公共設施的不足,國民生活品質相應低落,產業發展亦面臨新瓶頸,經濟發展出現所謂的「富裕中之貧窮」,政府自民國80年起推動「國家建設六年計劃」,加強公共投資,並肩負刺激景氣復甦的任務(蕭萬長,1993)。
80至82年度三年度的預算收支方針皆出現預算政策如:
「經濟成長率減緩,政府支出仍適度擴張,其中公共投資所佔比例,並應繼續提高,藉以刺激民間投資意願。
」因此,該三年度各級政府經常支出平均成長率為15.5%,經常收入平均成長率僅4.3%,經常收支賸餘減少;而資本支出因推動六年國建,平均成長率為19.3%。
該三年度各級政府共舉借債務達6,964億元,各級政府未償債務餘額,亦由79年度的6,320億元,增至82年度的1兆6,112億元,佔國民生產毛額的百分比,由15.2%上升至29.0%。
(三)八十年代民主轉型期的公共支出增加
民國八十年代台灣財政急遽惡化的年代,這段期間亦是台灣走向民主轉型期,無論在政治、社會與經濟制度方面皆有大幅度的變革,各項政策的改變,直接衝擊政府財政收支。
國家的重大政策會影響到預算的決策,進而影響預算的支出(True,1995)。
賴清祺(1999)整理出過去十年在台灣與「政治民主化」、「社會多元化」、與「經濟自由化」有關的各項政策,發現皆造成政府支出的增加或是收入的減少。
其中1.政治民主化包括:
徵收公共設施保留地、戰士授田折合現金給付、資深民代退職給付、直選民代增加與擴編民代助理、二二八補償金、社會福利支票增加、年年選舉選務支出、反應民意基層建設增加、決策透明參與層面擴大等,皆造成支出增加。
2.社會多元化包括:
辦理農民保險、發放殘障津貼、發放老農津貼、開辦全民健保、處理公害糾紛、厲行環保法規、處理街頭運動、公教退休增加、教育改革,以上亦皆造成政府支出增加。
3.經濟自由化包括:
頒行促產條例、恢復租稅假期、大幅降低關稅、實施兩稅合一、公營事業民營化、六年國建、十二項建設與擴大內需方案等,以上除了部份公營事業民營化可以增加收入,其餘皆造成政府收入減少或支出增加。
黃世鑫(1993)稱在不健全的民主政治裡,體制性的預算赤字來的快又猛,他指出在台灣政府體制權責不明確、中央與地方權限劃分不清、中央銀行不具獨立性、以及對制度的不尊重等因素,造成民主的併發症就是財政惡化。
Cheng與Haggard(2001)在分析1986至1996年間台灣的民主發展對於赤字的影響,發現由於總統權力的持續存在,以及立法委員們對政治機構的不完全控制,也許有人會認為台灣的民主轉型並沒有帶來太多的實質改變;但是台灣社會目前存在更多的政治目的、政黨的競爭激烈、選舉制度、以及政黨內的派系問題等,皆影響到總統與行政院的財政政策之制訂。
這段時間以來,總統與執政黨漸漸更為關切立法利益,更重視與新選民的關係(如企業、中產階級、環保人士等),在許多政策上,提供更多特定目標的肉桶(pork-barrel)支出,而造成支出成長壓力與預算赤字的產生。
表三台灣各級政府實質收支佔GNP比
年度
實質收入/國民生產毛額﹝%﹞
實質支出/國民生產毛額﹝%﹞
六十年代平均數
24.60
24.07
七十年代平均數
23.31
24.44
八十年代平均數
23.05
26.50
資料來源:
財政部編,中華民國八十八年財政統計年報。
參、預算赤字的影響
1、對總體經濟的影響
預算赤字對於總體經濟的影響可以分為對利率、匯率、通貨膨脹率、與經濟成長率等方面來探討。
(1)利率
新古典經濟學的看法係當預算赤字出現時,在其他條件不變的情況下,短期內會造成國內實質利率的上揚。
因為政府進入資本市場發行公債,會讓資金需求增加,因此市場均衡價格(即利率)會上升。
李嘉圖等值理論則認為納稅義務人,會察覺未來償債負擔增加,因此增加儲蓄,所以資金供給等量增加,利率不致上升。
換句話說,依李嘉圖定理的看法,利率與預算赤字無關,民間儲蓄的增加量如同政府公債的增加量,然而,以美國的實證資料顯示,增加一塊錢公債,僅造成儲蓄增加二毛錢(Holcombe,Jackson&Zardkoohi,1981)。
Mathis與Bastin(1992)的研究亦發現政府赤字會鼓勵當代消費。
文獻上,實際上觀察美國政府預算赤字與利率的相關係數,發現兩者關係是不確定的(Seater,1993;Bernheim,1989),而無法得出肯定的結果。
Kotlikoff(1993)更指出赤字的經濟影響研究是無意義的,他認為在規模小的與封閉的經濟體,傳統經濟學的看法也許是正確的,但在規模大的與開放的經濟體,影響利率變動的因素很多,例如國際資金市場。
又利率可能受到政府貨幣政策與貨幣市場供需的影響,例如以美國實證資料發現,聯邦準備理事會並未對於預算赤字採取一致的貨幣政策,有時配合採取寬鬆的貨幣政策,增加貨幣供給,有時卻採取緊縮政策(Dwyer,1982)。
總之,影響利率的因素甚多,如總體經濟表現、通貨膨脹率、貨幣政策、國際貿易、金融市場發展情形等。
因此單從預算赤字與利率的關係來分析是不完全的。
(2)匯率
預算赤字對於匯率會有何影響?
假設係在一完全浮動的外匯體系,理論上公債的大量發行將造成國內實質利率的上揚,吸引外國資金的流入,而造成本國貨幣升值,進而導致出口減少,進口增加,而不利於對外貿易。
然而,如一國政府不斷的採取預算赤字,長期該政府以印製貨幣償債的可能性增加,亦即通貨膨脹的預期提高,該國通貨則可能會貶值。
因此,理論上當預算赤字增加時,短期可能會導致升值,長期則可能貶值。
惟如以李嘉圖等值理論觀之,則預算赤字不會造成利率改變,當然也就不會影響到匯率了。
實證結果相當分歧,如Hakkio(1996)的研究顯示,美國1980年代的預算赤字上升造成美元升值,但芬蘭、義大利、與瑞典在1990年代的通貨貶值,確是在預算赤字上升時期。
Bundt與Solocha(1988)的實證研究,亦支持在1973至1987年間,美國的未償債務存量的增加,造成美元相對馬克與加幣的升值。
然而,亦有許多的研究認為赤字或債務與匯率的關係不明確,如Meltzer(1993)與Bohn(1992)等的分析。
Humpage(1992)以1973至1991年美國聯邦政府赤字資料與匯率作分析,認為當預算赤字金額較大時,對匯率仍有實質的影響。
Hakkio(1996)以OECD十八個國家,從1979至1994年的資料分析,其中13個國家當預算赤字減少時,其通貨亦轉趨升值,但其中5個國家則剛好相反,面臨幣值貶值。
總之,研究預算赤字對於匯率的影響,由於涉及總體計量經濟模型、赤字的界定、研究期間的長短等,因此結論是不確定的。
(3)通貨膨脹率
新古典經濟學假設在其他條件不變下,政府採取預算赤字,以發行公債取代增稅,會造成現代消費增加,同時利率上升,排擠民間投資;如中央銀行為了穩定利率,勢必增加貨幣供給,而造成通貨膨脹壓力。
公共選擇學者如Buchanan與Wagner(1977)也認為赤字支出加上無效率的穩定經濟政策,亦會產生通貨膨脹壓力。
李嘉圖等值理論則認為預算赤字對於利率與通貨膨脹皆無影響。
Modigliani(1983)則認為預算赤字不是造成通貨膨脹的原因,反而通貨膨脹是產生赤字的原因。
經濟學者對於預算赤字與通貨膨脹關係的實證研究亦出現不一致的現象,有些研究沒有發現兩者間的正關係,有些則發現政府支出增加與預算赤字將導致物價持續上揚(如Abizadeh與Yousefi,1988)。
Dwyer(1982)發現物價水準與政府赤字無正相關,無明顯證據支持赤字造成通貨膨脹。
Crozier(1976)亦發現加拿大自1970年代以來的通貨膨脹與預算赤字無因果關係。
Hamburger與Zwick(1981)、McMillan與Beard(1982)、以及Darrat(1985)等人的研究皆發現一國的貨幣政策或貨幣供給與政府預算赤字無關。
Eisner(1989)研究美國聯邦結構性赤字與通貨膨脹關係,亦得到赤字不會造成通貨膨脹的結論。
Albizadeh與Yousefi(1988)的研究則認為赤字與通貨膨脹的關係深受預算赤字的不同測量所影響。
總之,影響通貨膨脹的更直接因素應是貨幣供需、總體經濟因素與國際貿易等,預算赤字的影響較不明確。
(4)經濟成長率
新古典經濟學的看法是當預算赤字增加時,會造成實質利率的上升,進而排擠民間投資,而導致GDP成長的緩慢。
而李嘉圖等值理論則認為赤字不會對經濟成長造成影響。
實證結果並無法解決理論上的爭議,例如Hutchison與Pyle(1984)、Ford與Laxton(1995)、Tanzi與Fanizza(1995)等的研究支持新古典經濟學的看法;而Barro與Sali-I-Martin(1990)、Evans(1987)等人的研究則支持李嘉圖等值理論。
因此,Barro(1991)即認為政府支出的規模與結構才是影響經濟成長的重要因素,而非預算赤字與否。
二、台灣的實證分析
有關預算赤字或公債對於台灣總體經濟的實證研究,結果亦是分歧的。
因匯率的非經濟影響因素甚多,因此僅就利率、通貨膨脹率與經濟成長率的研究歸納整理如次:
(1)利率
李庸三、蔡宗榮與陳碧繡(1989)認為公債會導致利率上升,但排擠效果不顯著。
蔡宗榮(1990)、吳中書、蔡宗榮與許嘉棟(1991)亦發現公債會對利率造成上升壓力。
陳登源與張原卿(1993)支持利率在公債的排擠效果下走高。
吳中書與許嘉棟(1994)認為在赤字融通下,降低政府實質支出有助於降低利率。
婁天威與黃勤文(1997)則證實公債發行在政府搭配寬鬆的貨幣政策下,短期有走低現象,再呈現上升趨勢,即長期利率仍會上升。
黃明聖(1992)、與莊希豐(1998)則較支持李嘉圖等值理論。
(2)通貨膨脹率
許嘉棟與陳師孟(1982)的研究認為公債融通對於物價的刺激大於貨幣融通。
李庸三、蔡同榮與陳碧繡(1989)則持不同看法,認為公債融通對物價的影響小於貨幣融通。
吳中書、蔡宗榮與許嘉棟(1991)則認為公債對於物價的影響有限。
陳登源與張原卿(1993)計算六年國建在公債融通下造成通貨膨脹率的上升。
黃明聖(1992)認為公債對物價的影響有限。
(3)經濟成長率
林華德關於公債對經濟發展的貢獻研究,指出公債的短期乘數為1.5540,長期乘數為3.5502,為租稅乘數的3.8倍,因此主張以公債融通公共建設。
李庸三與陳碧繡(1989)、許嘉棟與陳師孟(1982)則認為貨幣融通的方式對於經濟成長的效果優於公債融通。
陳登源與張原卿(1993)亦發現公債融通下,政府實質資本支出有助於經濟成長。
吳聰敏與林向愷(1991)則指出公債發行與國民所得高低無顯著關係。
莊希豐(1998)的實證分析發現公債成長率對於國民所得與其趨勢有影響。
三、對財政的影響---未償債務的累積
預算赤字必須依賴債務融通,連續多年的預算赤字則造成未償債務餘額的迅速累積,每年度必須負擔沈重的債務利息支出,對於財政的健全,以及財務調度的彈性皆產生影響。
以OECD國家為例,未償債務佔GDP比在1970年平均
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