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全球环境基金
中国可持续城市综合方式试点
工作任务大纲(TOR)
城市层面以公交为导向的城市发展(TOD)战略的制定与实施以及项目管理支持【南昌】
合同参考号【GENC-1A】
2018年11月
简介
为了回应城市在解决气候变化方面的重要性,全球环境基金(GEF)正在将城市可持续性作为其综合方式试点之一。
城市试点包含两个条主线:
(i)国家层面的项目,覆盖11个国家的27个城市,每个国家都与一个或几个全球性组织结成合作伙伴,以监督项目的实施;以及(ii)由世行领导的全球可持续城市平台(GPSC),用于促进参与城市之间的共享学习,并开发工具和方法,推进以综合的方式来促进城市规划、融资和实施。
GEF还将资助一个由其他支持可持续城市倡议的参与者组成的资源团队,该团队将帮助上述27个城市以外的城市进行经验分享。
中国子项目实施机构为世界银行集团。
该项目由中国住房和城乡建设部(MOHURD,或“住建部”)以及以下七个中国城市负责实施:
北京、天津、石家庄、宁波、南昌、贵阳和深圳。
中国子项目包括开发一个由住建部领导的国家层面TOD同行学习平台,以及推出一项试点计划,即上述七个中国城市将TOD纳入其长期发展以及在不同的城市尺度上加以应用。
总体项目设计框架见图1。
总体目标
本项目的总体目标为,让参与的城市将以公交为导向的城市发展原则纳入其政策和未来城市及交通规划。
该目标的实现程度将通过以下指标进行衡量:
将TOD战略纳入其未来城市与交通规划的城市数量;官方认可城市层面TOD战略或政策的城市数量;以及使用国家层面TOD诊断工具(由国家层面TOD平台开发)的城市数量。
完整的《项目结果评估框架》见附录1。
图1:
总体项目设计框架
任务目标
首先,各参与城市制定、实施和采用自己的城市级TOD战略(以及相关政策与计划),此类战略将引导在城市层面有效整合土地使用规划与交通规划的增长。
预期该任务的实施将直接促进项目结果以及促进项目总体目标的实现。
此战略是一项长达15年的长期战略,其中还包括一项5年中期实施计划。
每3-5年将对此长期战略进行审查。
该战略将滚动更新,因为城市还将针对具体位置,分别准备和实施在区域、走廊和/或国家层面的应用。
随着城市TOD战略实施、细化和以及申报市政府的认可,也会将从城市以下层面获取的经验教训整合进来。
城市应考虑其TOD方法中的低收入群体、性别维度和抗灾韧性需求,并在准备、实施和监测TOD应用时采用一种参与式、数据驱动型和基于证据的流程。
中国具体国情背景下的TOD
世界银行集团的TOD实践专家组将TOD定义为:
一种可确保围绕公共交通站点组织的城市发展项目具有紧凑、综合用途、行人和双轮友好、适宜密集等特征的规划与设计战略。
这种战略包含以下理念,即围绕公共交通枢纽建设的便利设施、办公场所、零售商店和住房可促进使用公共交通和非机动车出行。
精心设计的TOD在本质上具有包容性,综合考虑对自然灾害的恢复能力。
TOD的关键参数以及TOD的综合目标说明见专栏1和表1。
专栏1:
包容性和弹性TOD可通过八个参数进行描述:
与人口密度、经济密度、公共交通运力和运输网络保持一致;
创造短距离通勤的紧凑区域。
确保公共交通连接区域的应对灾害能力。
在走廊层面对综合用途和综合收入社区进行规划和分区。
沿公共交通站点创造充满活力、以人为本的公共空间;
开发可促进步行和自行车出行的社区。
开发优质、可达、综合的公共交通。
管理私家车需求。
表1:
TOD的综合目标
环境目标
经济目标
社会与文化目标
节约资源
当地繁荣
可达性与移动性
保护开放空间
创造性与创新
多样性与一体化
缓解气候变化
商业集群与业务领域
社区身份
提高空气质量
生产力
住房保障
提高水质量
房屋多样化
安全和治安
生物多样化
财政可持续性方面
公共健康
资料来源:
根据密苏里州堪萨斯城TOD政策改编(2016年)
中国TOD案例
中国的城市化和城市扩张通常伴随着中国城市居民整体出行模式的深刻变化。
由于房地产成本在不断增加,以及城市被鼓励将城郊区域的农村土地转变为城市用地和改善道路基础设施,城市得到了快速扩张。
这种城市扩张伴随着快速的机动化:
2005-2014年私家车的年均增长率达到17%(到2014年达到1.24亿辆),出行距离增加,而骑自行车和步行的比例稳步下降。
在城市设计中,越来越优先地考虑街景中的车辆流动。
尽管机动化最初可带来移动性和便利性方面的效益,但是也会产生负面的经济、环境和社会影响,其中包括不断增加的交通拥堵、空气污染、化石燃料消耗、道路交通事故、社会隔离以及居民和社区之间的隔离。
中国的目标是,到2030年过渡到高收入状态,其中城市人口将达到10亿(约占总人口的70%)——即在未来十五年时间进一步增加2.5亿城市人口。
最近,中国已经宣布其将在同一时期实现温室气体排放峰值(GHG)的目标。
由于城市约占全球能源相关碳排放量的70%,在城市设计方式未发生根本性变化的情况下,这似乎是一项不可实现的任务。
由于城市化与工业化,2012年中国人均温室气体排放量为6.26公吨二氧化碳,该数字已经达到了欧盟的排放标准,但仍然低于美国的排放标准。
根据2015年12月联合国巴黎气候谈判的沟通讨论,中国“国家自主贡献预案”(INDC)包含以下目标:
即到2030年,将每单位GDP产生的温室气体排放量从2005年基础上降低60-65%。
如果未从根本上改变城市区域规划方式和人们的出行方式,中国城市在实现其全球目标方面将面临着巨大的挑战。
可持续城市政策的实施不仅对中国绿色与气候变化议程,而且对创造宜居、健康和充满活力的城市环境发挥至关重要的作用。
为实现减排目标,中国城市需要转向更加集约化的城市发展形态;尤其是采用连接度高的公共交通网络发展城市形态,从而推动私家车持有向公共交通及非机动交通转变。
沿着公交线路,紧凑、多功能、方便行人的发展,通常称为以公交为导向的城市发展(TOD),是逆转依赖小汽车的城市蔓延的最有效策略之一。
认识到依赖汽车的城市化问题不止一种,很多城市已经在投资地铁、轻轨、快速公交、通勤和重型轨道交通等。
但是,此类系统要求巨量的基建投资,除了前期的建设费用,运营和维护需要其它收入来源提供大量的交叉补贴,因为大部分城市票价收入一般入不敷出。
此类运营赤字在很大程度上归因于公交基础设施与城市发展的融合甚为薄弱。
这些制约因素开始激发人们对以下两方面的兴趣:
一是要更好地将交通运输和土地利用规划结合起来,二是基于发展的土地价值捕获(LVC),以便筹措资金,用于公交和可持续的城市发展。
国家政策与部门目标
国家愿景。
2016年2月,国务院颁发了有关加强城市规划和建设的若干意见,该文件确认了过去存在的很多问题,并提出了未来城市化的总体设想。
该准则提出的建议覆盖了从区域、城市到街道、街区、建筑物和市政服务等不同级别。
除此以外,该准则要求:
(i)城市综合规划要协调区域、城市和农村多层面背景了来进行;(ii)要对城市空间的扩张加以管理;(iii)更窄的道路和更密的街道网络;(iv)改善进入公共空间的便利程度;(v)更多地使用公共交通;以及(vi)城市的设计和建筑应展示城市的独特风貌。
部门目标。
此类新指南遵循一系列部门指令和通知,这些指令与通知提出了有关更好地融合城市和交通规划以及优先考虑公共交通、自行车和步行的方法。
2003年,国务院发出通知,要求城市在进行轨道交通规划期间,编制专项土地管理规划,并依据此规划对轨道交通规划进行评审。
然而,直到最近,规划的各个阶段都一直缺乏明确的规划要求和技术指南。
这导致公交规划和城市功能之间,在区域、城市、城市分区、公交走廊和站点层面上存在严重的脱节。
为了解决这个问题,住房和城乡建设部(住建部)在2015年颁布了关于城市轨道交通沿线区域的规划和设计导则。
从城市规划的角度看,这些导则在本质上是TOD指南。
TOD指南涵盖规划的以下三个层面:
(i)城市规划;(ii)线路规划;和(iii)站点规划和设计。
这些准则指南是推荐的最佳做法,而不是强制性要求。
由于它们最近才被发布,它们尚未在城市中得到切实实施。
该项目可提供一个重要的契机,以便在城市中施行此类指南,并从不同规模的TOD应用中吸取经验教训,以反馈到在城市和国家层面制定的未来政策、法规和指南中。
实施TOD的关键条件
交通与土地利用规划充分整合的城市具有一些共同实践,可供中国城市参考学习并且本地化以符合中国城市的具体情况。
一些重要特点包括:
明确、可实施的TOD长期愿景:
制定沿公共交通走廊城市发展的长期愿景是必要的第一步。
此外,此类计划必须具有包容性,定期进行调整和改进,以便考虑利益相关方的需求和反馈;此类计划还必须辅之以一个可实施的框架。
改善政府间合作与协调:
对TOD项目取得成功至关重要的是建立政府间机构的合作与协作。
不同机构对土地利用、交通和经济规划的融合具有不同的理解,因此机构调整与合作至关重要。
例如,活动可包含:
(i)设置一个广泛的框架,使各种机构可在考虑长期经济、社会与环境因素的情况下,通过协调制定出TOD方法与政策制定战略;(ii)确定明确的指标,例如对系统如何将住房与工作和服务的连接进行量化。
例如,也可设置城市层面的可达性目标,其中X%的居民在某一年必须居住在距离地铁站十分钟步行路程范围内;以及(iii)建立一支由实施机构领导的重点任务小组,以实现战略。
灵活的土地使用法规和城市设计指南:
在土地使用和城市设计指南中建立灵活性,使它们能够适应不同的社区和经济背景。
土地使用法规必须能够充分响应短期的土地与空间需求,同时长期保护城市的需求。
可利用创新城市设计或鼓励在社区层面对整体城市环境进行改善。
支持政与规章:
建立土地使用和城市设计规章制度,例如消防制度、停车制度等。
社会政策规划:
为了确保混合收入社区和适当的就业-住房平衡,良好的空间规划必须辅以住房保障等社会政策(若城市要实现包容性发展,此类政策必须优先考虑)。
明确的土地价值捕获框架:
土地价值捕获可提供有关土地与房地产资产的管理机会,从而提高公共效益。
必须研究一种条理清晰的TOD方式以帮助公平地获得TOD增值收益。
这将要求公共与私营部门的共同参与。
在规划初始阶段制定明确、透明的规则与程序,以及随后在整个实施阶段对规划和发展进行监督是非常重要的。
该方法还应通过土地利用和城市设计指南来促进土地价值捕获。
城市背景
“十二五”以来,南昌经济保持较快增长,经济结构不断优化。
地区生产总值由2010年的2207.11亿元增加到2015年的4000.01亿元,年均增长11.1%;人均生产总值从2010年6450美元增加到2015年12300美元,年均增长13.8%;三次产业结构由2010年的5.5:
56.7:
37.8变化为2015年的4.3:
54.5:
41.2。
启动大规模旧城改造,推动现代化新城建设,城市规模不断扩大,承载功能不断完善。
城镇化率超过70%,建成区面积增加70平方公里。
尤其在经济快速发展中,生态环境在全国省会城市凸显优势,创立了“森林大背景、空气深呼吸、江湖大水面、湿地原生态”品牌。
随着人民生活水平提高和服务业态繁荣,城市汽车保有量每年增长近20%达到70万辆,城市交通拥堵现象日益突出。
2015年,轨道交通1号线正式运营,2号线和3号线已经开工建设。
在经济加快繁荣、城市持续扩大、交通拥堵突出、低碳生态环境受到挑战的背景下,推进以公共交通为主导的城市发展形态的完善,实现城市集约、智能、绿色、低碳和可持续发展,是重要而现实的选择。
以往南昌市TOD的举措
南昌市规划了5条线的轨道交通网。
2015年底,1号线正式运营,2017年8月18日2号线部分线路开始试运行,3号线已经开工建设。
为满足新兴的出行需求,引入TOD理念对既有的轨道交通体系规划进行了更新和优化。
轨道交通1号线对TOD采用了分阶段战略,从市中心站点开始,一直延移到郊区。
对大型站点,TOD的规划范围一般要超过40万平方米,中型站点在20至40万平方米之间。
地铁2号线沿线站区也遵循了分阶段、多元化的TOD发展战略,考虑优先级的变化和现有规划用地模式。
乐观预计来自TOD的利润将覆盖1号线和2号线总建设成本的15-20%。
为推动TOD战略在南昌的实施,我市还进行了一系列制度安排。
2013年2月,市政府出台了相关文件,以指导TOD土地价值获取融资。
轨道集团以此拥有站点500米之内土地的优先权,并根据需要增加容积率。
至少666公顷土地将预留给各条线路用于资助土建工程。
成立了高位推动的领导小组和职能明确的项目办公室,实现了发改委、建委、国土资源局、规划局和房管局等部门的项目联动。
成立了专家小组提供咨询和技术支持。
城市和交通规划的现状
城市总体规划概况:
现行《南昌市城市总体规划(2001-2020)》(以下简称总规)于2001年开始编制,2004年上报省政府,中间反复修改,最终于2010年上报住房和城乡建设部并于2012年获得国务院批复。
现行总规规划范围分为市域与中心城区两个层次。
市域指南昌市行政辖区范围,面积7402平方公里。
中心城区东起瑶湖,西至长堎、麦园,北起北二环路,南至昌南大道,由昌南、昌北两城组成,建成区范围面积约330平方公里。
我市已完成了对现行总规的总体评估,正在启动新一轮城市总体规划修编,并同步开展了多规合一编制工作,新一轮城市总体规划将于2020年完成报批工作。
轨道交通计划概况:
2010年南昌市规划了5条线的轨道交通网。
2015年底,1号线正式运营,2017年8月18日2号线部分线路开始试运行,3号线已经开工建设。
目前,我市正在启动修编轨道交通线网规划,拟于2020年前完成线网规划批准。
挑战和差距
近年来,在中国城市层面实施TOD的很多核心挑战已经变得很明显。
现有制度结构和激励机制使各种市政部门和机构难以展开密切合作。
例如,在各部门中,交通与城市规划部门将受益于部门间为实现共同TOD目标而展开的密切合作。
如果没有授权、综合目标或明确的工作机制,这将是很难实现。
城市层面政策与法规的缺失不能从战略上围绕公交设施创造“渐变的密度”和开展建成区再开发的,阻碍了对当前车站和区域进行适当实施与周密的重新设计。
缺乏对城市设计的关注在社区和街道层面很普遍,而好的城市设计使成功的TOD站点和走廊体验大为改观。
城市设计可为密度、可步行性和美学等提供设计解决方案。
财务限制和在利用私营部门和管理市政资产方面有限的最佳措施是一个约束问题。
工作范围:
任务与交付成果
目标
本项目,将重点对轨道交通2号线重要站点周边及沿线基于TOD理念的开发进行整体研究,并将这样的研究延展到整个城市的轨道交通和快速交通沿线适宜区域,在此基础上全面开展全市性TOD研究并纳入到城市总体规划中。
具体来说项目应达到以下目标:
一是提高交通效率和城市生活便利性,支撑城市紧凑型发展;二是整合规划元素,建设沿轨道交通线富有生机活力的城市街区;三是建设城市新的繁荣带,开辟城市新的发展空间;四是进一步凸显低碳生态城市发展样本的意义,推动治理日渐显现的城市病;五是俘获土地增值溢价,回收地铁经济的外溢效益;六是建设多部门规划统一协调的综合管理机制。
目标在于支持城市在项目五年实施期限(从2018年1月至2022年12月)内制定、改善和实施一个经得起检验的的城市层面TOD战略。
TOD战略本身的时间表应符合该城市的总体规划(通常为15年期限)。
TOD战略将获得城市政府的认可,并将体现未来的城市与交通规划中。
根据当前的背景环境,原则上TOD战略应每隔3-5年进行一次审核与更新。
该战略应具有:
综合性——被定义为包含几个行动计划,即设立协调机制的计划、包含联合私营部门和协调的融资计划、市民参与计划、能力建设计划等。
可衡量性——设有关键绩效指标(KPI)和一种系统性监督与评估提议行动与计划进展情况的方式。
可操作性——为城市相关部门和机构设有关于如何将TOD概念纳入政策以及如何在实施层面构建TOD的可行动步骤。
优先事项
南昌市TOD战略将聚焦于以TOD为基础的空间布局策略,沿着低碳轨迹实现城市的增长。
目的是根据第1和第2线的经验进行总体TOD规划,制定城市TOD政策和设计指南以及监测和评价TOD策略的系统。
将为2号线,新九龙湖地区的BRT走廊和车站区域准备具体的研究指南。
该战略应为城市TOD发展与延伸打下基础。
城市层面TOD战略中至关重要的组成部分是:
对TOD相对于“传统的城市增长”模式在土地利用效率、能源效率、碳足迹、移动性和工作机会等领域产生的长期影响进行合理的基线诊断和情景预测。
关于TOD原则如何纳入现有城市规划和政策的方法,提出具体建议与投入,例如:
改革当前政策(包括起草此类政策和支持此类政策的更新过程);
制定新的政策;
提供有关城市与交通规划和规划流程的修订机会与建议;
对有关政府部门与机构应如何共同工作的制度结构进行优化与试点;
为政府部门与机构间的TOD规划与投资制定行动计划和工作计划;
建立一项系统性机制,该机制可将调查结果融入到城市层面的TOD战略中,并将该战略发展和城市以下层面应用的结果反馈到国家层面住建部TOD平台与同行学习中;
制定一项明确的沟通计划,以向政府和相关利益相关方宣传TOD的重要性(市民参与为关键),且提高未来由城市部门进行沟通和参与的能力。
任务
城市TOD策略和行动计划(涵盖了对城市进行诊断分析和情景预设,根据用地现状,对城市TOD进行土地开发和再开发的可能性、评审城市总体规划和城市轨道交通规划,对城市就业岗位和住房密度的空间分布,确定城市优先基础设施投资,以及城市TOD融资计划等)
产出:
TOD与南昌低碳城市目标下的可持续发展研究(TOD与低碳城市研究、南昌低碳城市形态及风貌研究、南昌低碳城市土地利用研究),对未来城市土地利用率、能源效率和碳足迹等进行情景方案的预测;
基于TOD的南昌市空间布局战略及路径研究;
南昌市TOD总体规划;
南昌市TOD设计导则、政策指南和负面清单;
南昌市TOD战略实施监测与评价以及相关的监测研究报告。
要求:
该项目服务要能够梳理南昌市空间布局的现状特征以及梳理南昌市未来发展的要点,提出南昌空间布局的问题导向,在此基础上提出基于TOD的南昌市空间布局战略与规划基本构思。
要有战略评述及支撑(含社会环境、生态环境、体制环境、政策环境等),要有战略重点(围绕轨道交通、快速公交)和战略实施(路径、项目、措施等)。
任务
(1)数据采集与范围设定
收集必要的信息,以支持对城市TOD战略的制定进行基线分析,并为城市开发一个对整合的数据进行管理的在线系统。
关键信息应包括但不限于以下内容:
地理空间数据:
最新版的城市总体规划、土地利用计划(若尚未与城市总体规划整合)、公共交通网络发展规划和其它相关专项规划,例如行人和自行车系统规划、公共空间规划、历史社区保护规划和城市防洪风险管理规划等。
公共设施(包括公园与其他绿地)、购物中心、工作机会和人口的空间分布。
所有数据均应按可编辑电子格式进行收集,最好是使用GISshapefile格式。
社会经济数据:
城市层面经济增长、财政收入、人口和人口学特征、出行方式分担率、住房和商业房地产市场指标等的最新统计数据。
有关城市交通和其它公共设施的城市基建投资计划以及资金来源。
政策背景信息:
有关土地开发与控制性详细规划、产权、公共交通建设、规划整合、地下空间开发、多种交通模式一体化、低影响开发、公共空间规划设计、停车政策等当地政策与法规。
相关信息:
城市现有或正在进行的TOD创新,城市推进TOD经验,现有城市TOD指南及支持政策。
工作任务
(2)机构分析、利益相关方咨询和市民参与
开展机构分析和利益相关方评估,以识别主要机构和利益相关者,及其优劣势和对城市不同规模TOD发展的影响,包括积极影响和消极影响:
组织展望征集活动,以制定一个完全由利益相关方所有的清晰愿景;
咨询当地的主要利益相关方(即相关政府部门——交通运输、规划等,以及参与交通建设的国有企业集团,另外还包括私人开发商、商业部门、金融机构等)并通过流程使他们参与进来,以及为战略开发期间的对话制定持续的机制;
开展公众咨询,以从公众的角度来理解实际的问题;
定制化的工具(例如微信公众号或其它形式),以促进市民参与未来的TOD规划与建设。
描述从TOD规划、执行、瓶颈确认以及解决方案中相关利益者的机构职责。
任务(3)愿景的制定
帮助城市了解城市化的基本问题以及TOD在创造社会、经济与环境效益和确保城市发展可持续性方面的重要作用;
基于收集到的信息和建立在利益相关方磋商基础上的一致意见,为城市TOD战略制定一个清晰而又广受认可的共同愿景。
任务(4)诊断分析与TOD类型鉴定
对公共交通网络和土地使用模式的当前发展状况进行综合诊断分析,并发现所存在的问题;
对未来20年进行情景分析,并发现未来的潜在问题;
根据所选指标的组合确定TOD类型,以及对正在研究审核中的走廊、车站和/或区域进行分类并将其按类型在地图上标识出来;
根据诊断分析,识别未来最有可能进行TOD改善或新投资的区域或走廊,并对其进行排名;
进行详细的房地产市场分析(按目前的供应、所需的房地产类型和预期的时间来细分),并了解土地价值捕获过程中的潜在融资机会;
为城市具体问题提供专题分析,例如,停车管理、私营部门参与、南昌低碳城市形态和空间布局、低碳开放街区设计等。
预测不同类型房地产(商业、住宅等)供过于求的年份。
任务(5)提出符合本地实际情况的TOD建议、指导手册/工具包和评估指标
对符合城市具体挑战以及本地政策背景的中国住房和城乡建设部TOD指南和最佳实践进行总结和定制化。
符合城市本地情况的TOD指导手册应包含以下内容的指南、工具包和最佳实践:
可改善TOD区域公共空间/设施可达性的概念设计方案,以及城市设计指南和最佳实践。
开发非机动车交通设施以及便利设施;
优化地下空间、公共开放空间和土地的使用;
停车与交通管理以及多种交通运输方式的整合;以及发展(即交通设施与建筑物的融合);
促进住房保障与包容性社区的发展;
公民参与方法;
灾害风险管理;
土地价值捕获机制与激励措施;
TOD发展顺序和利益相关者角色;
限制远离未来公共交通的大型发展;
交通一体化质量管理;
出入口与校园的衔接(从幼儿园到高中);
消防\少数特殊人士通往站台的无障碍通道。
任务(6)制定TOD行动计划和操作手册
针对具体类型的实施计划:
制定将在未来3-5年时间内实施的针对具体TOD类型的实施计划;
提出一项对TOD战略计划期间(即15年至20年)内预计温室气体减排进行估计的建议书。
注意附件4中《定量评价指南》中对温室气体影响进行估计的两种方法。
为每种TOD类型确定主要的公共与私营部门投资;
区域、走廊和/或站点层面的方法:
制定南昌TOD设计指南和政策指南,作为区域、走廊和/或站点级应用程序的指南。
需要注意的是,应用程序试点的经验教训应该反馈到整个城市TOD策略中,以确保该策略随着时间的推移而得到改进。
TOD法律和监管框架计划:
明确如何高效地对TOD原则进行引导,并将其纳入当前的城市政策与法规,包括将由相关城市部门与机构采取的具体行动和协议;
识别当前TOD的法律和监管障碍;
识别TOD目前存在的法律和监管障碍,并在2号线(青山麓口和地铁大厦)实际案例中,审查可能存在的法律、监管和制度障碍,并与城市轨道交通公司互动,制定具体的实施挑战解决方案;
确定中国解决上述障碍和挑战的最佳实践方案;
梳理并编制现有的支持TOD的政策与技术指南和任何政策改善或改革建议的清单,且所提议的新政策将支持健康
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