关于完善我国教育投入制度的法律思考.docx
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关于完善我国教育投入制度的法律思考
关于完善我国教育投入制度的法律思考
王海志曾文革唐仙丽
关键词:
教育投入/教育法/现状分析/法律对策
内容提要:
我国现行立法已确立教育投入制度的基本框架,初步形成以财政为主、多渠道筹措教育经费的格局,为我国教育事业发展提供了重要的物质条件。
随着我国教育外部环境的变化,有关教育投入的现行法律规定已经不能满足教育发展的客观需要。
必须正确认识教育性质和作用,针对目前教育投入制度存在的实际问题,完善相关法律制度。
本文拟在评析我国教育投入制度的现状与不足的基础上,就完善相关立法提出思考和建议。
一、我国教育投入制度现状分析
教育投入是教育事业发展所需的基本物质条件,通过法律形式确定教育投入制度,是保障和促进教育事业顺利进行的必要前提,也是世界各国的通行做法。
为保障《宪法》所确定的公民教育权的实现,我国已经通过立法构建起一套具有中国特色的教育投入制度。
我国目前教育投入制度的法律渊源,主要由《教育法》及其他教育类、经济类法律共同构成。
《教育法》在第七章“教育投入与条件保障”以专章形式规定了我国教育投入制度的基本内容,并在其总则、法律责任以及其他部分作出了相关规定。
《义务教育法》、《高等教育法》、《职业教育法》、《民办教育促进法》等教育类法律,依据《教育法》的原则性规定,针对各种类型教育领域的教育投入制度作出了具体规定。
预算法、金融法、审计法等经济类法律则从不同角度作出了相应的配套规定。
在上述法律渊源的调整和规范之下,改革开放以来,我国教育投入总量快速稳定增长,并已初步形成以政府财政拨款为主,财、税、费、产、社、基等多渠道筹措教育经费的格局,对我国教育改革和发展的顺利进行发挥了积极作用。
然而,随着我国社会、经济体制改革的进一步深化,现行教育投入制度已经表现出明显的不足之处:
(一)国家财政性教育投入机制存在缺陷
根据我国现行教育投入制度的要求,国家应承担教育投入的主要责任。
[1]具体而言,即由各级政府通过财政拨款、转移支付等方式实现国家财政性教育经费在各级各类教育领域中投入与分配。
目前教育投入制度对此已经有所规定,但仍存在一些不合理因素。
首先,未明确规定国家财政性教育经费投入比例。
财政性教育经费占GDP的比例是国际通用的教育投入衡量指标之一,然而我国并未在《教育法》等法律中明确加以规定。
尽管1993年《中国教育改革和发展纲要》中提出了20世纪末达到4%的要求,但根据联合国教科文组织的报告,我国财政性教育经费占GDP的比例基本维持在2%-3%之间,最高在2002年达到%,明显低于世界平均水平%,甚至低于低收入国家1980年达到的。
[2]缺乏明确具体的法律规定是导致这一现状的重要原因之一。
其次,未体现不同类别教育在投入制度方面的区别。
我国目前实行的教育可以分为义务教育和非义务教育两大类,这两类教育在性质上有明显的差异,前者的社会属性更加明显,后者则更多地使受教育者个人受益。
国家、社会、家庭和受教育者对这两类教育所应承担的投入责任也不应一概而论。
但现行教育投入制度并未明确对二者进行区分,并针对不同类别分别采取不同的投入机制,而是较为笼统地规定由国家承担教育投入的主要责任。
这就使得本不宽裕的国家教育经费分配到义务教育领域中更加捉襟见肘,一些贫困地区甚至因缺乏教育经费而无法顺利完成“普九”基本任务。
再次,各级政府间教育投入责任分担不合理。
与现行财政制度相适应,我国义务教育财政实行“地方负责,分级管理”的体制,教育经费主要由较低级的县、乡级政府负担。
[3]但我国除少数发达地区外,县、乡级政府的管理能力和所拥有财力,并不具备承担主要教育经费投入职责的条件。
尤其是实行分税制以来,县、乡级政府财政收入占国家财政收入的比例进一步下降,要保证“两个比例”及“三个增长”的实现更为困难。
[4]
(二)缺乏有效的非政府教育投入激励机制
尽管我国已初步形成以财政为主、多渠道筹措教育经费的格局,但各种非政府教育投入情况始终不容乐观[5]:
学校创收方面,校办企业效益欠佳,学杂费征收又受到社会广泛关注和监督;集资捐款方面,由于缺乏相应优惠鼓励措施,个人、企业积极性不高;社会办学方面,法律明文禁止以营利为目的的办学活动,[6]民办教育投资者合法权益没有得到根本保障,使一些有意投资办学者望而却步。
据统计,1996年至2000年我国非政府教育经费来源渠道中,企业办学经费、勤工俭学及社会服务收入以及社会捐集资等方面在教育经费总量中的比例都有所下降,尤其是社会捐集资比例从1996年的%大幅下降到2000年的%。
[7]这些现象表明,我国现有的教育投入制度中缺乏针对非政府教育投入的保障和激励机制,致使非政府主体的教育投资热情欠缺,大量社会闲散资金无法通过有效的方式投入教育领域。
(三)缺乏有效的教育经费投入及使用的监督机制
我国现行教育投入制度中有关监督约束教育经费投入及使用的规定明显不能满足需要。
教育经费投入监督方面,《教育法》中仅规定由县级以上各级人大监督同级政府教育经费预决算情况,[8]既无具体实施制度,又无事后的责任追究条款。
各级政府履行财政性教育经费投入职责时欠缺必要的监督,即使有关政府没有履行或未充分履行,也没有承担相应法律责任的明确规定,这就可能引发各级政府及官员履行这一职责的懈怠思想。
在教育经费使用监督方面,《教育法》仅笼统规定各级政府及教育行政部门应加强对学校及教育机构教育经费的监管,以提高教育投资效益,[9]缺乏具体的监管措施,有关法律责任的规定也存在实施主体不明确、责任形式不周延等问题,[10]以致在实践中仍然存在大量的教育经费使用不当的现象。
(四)缺乏弱势地区和弱势群体教育经费保障制度
作为一个发展中国家,我国教育经费不足的问题不仅体现在总量短缺方面,还存在地区间、城乡间的结构性差异,以及少数民族、残疾人、流动务工人员子女、失足青少年等弱势群体受教育的特殊需求。
我国现行教育投入制度在这方面的规定很少,《教育法》中仅原则性地规定了国家对少数民族、边远贫困地区和残疾人教育事业发展的扶持。
[11]即使在义务教育领域,《义务教育法》及其实施细则中也只规定了中央和地方财政对贫困地区和少数民族地区实施义务教育给予“适当补助”。
[12]这些规定既无具体措施,又无客观标准,更谈不上形成保障制度,无法根本解决弱势地区和弱势群体教育经费缺乏的实际问题。
二、完善我国教育投入制度的法律对策
分析我国教育投入制度产生上述问题的原因,既存在法律条文本身规定不完善的因素,也存在社会、经济、文化等环境和教育事业本身发生重大变化,造成原有法律条文不适应的因素。
要改革我国教育投入制度,使之与当前经济社会发展水平相协调,必须完善《教育法》及其他教育类、经济类法律法规,以全面缜密的法律规定指引、约束教育投入活动的有序进行。
(一)完善我国教育投入法律制度的指导思想
完善适应我国实际情况和客观需要的教育投入法律制度,必须遵循以下指导思想:
第一,改革和完善教育投入体制和运行机制。
我国现阶段教育经费的短缺,既有总量性短缺,又有体制性和结构性的短缺,其主要矛盾是由于体制性问题导致的结构性短缺。
要解决当前存在的教育经费不足问题,应当针对不同类型的教育经费短缺问题,进一步改革和完善教育投资体制,在保持政府财政投入在教育投资体系中主导性地位的同时,寻求社会多种渠道筹措经费的新形式、新机制,并改革传统教育经费的投入方式,将有限的财政教育经费重点投入义务教育领域,平衡教育经费投入的城乡差异和地区差异,切实增加教育经费的有效投入。
第二,拓宽教育市场领域,实现教育可持续发展。
长期以来,受计划经济体制的影响和制约,教育在我国被认为是一项纯粹的社会公益事业,主要依靠政府的财政投入和少量的社会捐赠维持。
改革开放以后,虽然增加了若干辅助性的社会筹资渠道,但由于缺乏有力的制度保障和引导,并未真正解决教育投资主体单一的问题。
在市场经济背景下,将教育尤其是非义务教育引入市场机制,是拓宽教育资金筹措渠道,改善教育质量的根本途径,也是实现教育可持续发展的必然要求。
第三,进一步明确教育投入相关主体的权利与义务。
在教育投资法律关系中所涉及的主体主要是举办者、管理者和办学者,进一步明确各级各类主体在教育投资法律关系中的权利和义务,是确保教育经费可靠来源及其合理使用的重要手段。
在具体权利义务方面,举办者负责通过各种渠道提供教育经费,保障办学的最基本条件;管理者根据国家法律和政策规定,主要负责科学地制定国家财政教育经费的预算方案,公平分配国家拨付的教育经费,并对所有教育经费的管理和使用情况进行监督;办学者依法使用教育经费,同时可以通过各种途径补充办学经费不足。
第四,合理分配和使用教育经费,实现国家教育经费投入实质公平。
我国的经济发展存在着明显的地区差异和城乡差异。
在我国财政体制从集权制向分权制改革过程中,教育领域的政府财政投入重心下移,主要由县、乡级政府承担,而在西部地区和广大农村,受当地经济条件限制,这种投入往往不能得到充分保障。
另一方面,由于地区和城乡经济发展不平衡,较为贫困的西部地区和广大农村培养的人才往往流向发达的东部地区和大中城市,导致人才资源进一步的配置不平衡,西部地区和广大农村政府的教育投入并未得到有效回报。
规定政府财政投入重心适当上移,建立和完善教育财政转移支付和教育成本补偿等机制,扶持弱势地区和弱势群体接受教育,是平衡教育经费的地区差异和城乡差异,实现教育经费合理分配和使用的制度保障,也有助于实现国家拨付教育经费的实质公平。
(二)完善我国教育投入法律制度的主要内容
《教育法》是我国教育投入制度的基本法律依据,完善教育投入法律制度的主要内容即为完善《教育法》第七章“教育投入与条件保障”及其他部分的有关规定。
首先,完善国家财政性教育投入机制。
国家财政性教育投入是我国教育经费的主要来源,完善这一机制具有重要意义。
第一,明确规定国家财政性教育经费投入比例。
对于国家财政性教育经费支出的比例,应从我国的经济发展水平出发加以确定,笔者认为引用1993《中国教育改革和发展纲要》中的“两个比例”较为适当;[13]对于各级财政支出总额中教育经费所占比例,则由国务院具体规定。
第二,明确义务教育和非义务教育的不同教育投入渠道。
明确区分义务教育和非义务教育的不同性质,规定前者由各级政府负担所需最低标准教育经费,后者办学经费则以政府为主渠道,由政府、受教育者和社会共同分担。
第三,适当加重中央和省级政府在教育投入方面的职责。
规定由国务院和省级人民政府建立财政转移支付制度,以增强农村和贫困地区地方政府对义务教育经费的保障能力;建立教育成本补偿制度,平衡教育经费的地区差异和城乡差异。
第四,实行教育“费改税”。
即取消征收教育费附加的规定,国家依法征收教育税。
由于国家已取消农村教育附加费,城市教育附加费的征收在实践中也存在很多困难,根据教育的外部性特征,以征收教育税作为稳定财政性教育经费来源的途径,不失为较好的选择。
其次,建立和完善非政府教育投入激励机制。
第一,突破“非营利性”规定,明确国家对非政府主体办学的鼓励和保护。
取消不得以营利为目的举办学校及其他教育机构的规定;增加国家鼓励非政府主体依法参与举办教育,并对发展教育事业做出突出贡献的组织和个人给予奖励的规定;规定国家非政府主体举办者可依法取得合理回报,国家承认并保护举办者的合法权益。
第二,进一步明确国家对捐资助学的鼓励和保护。
规定国家采取税收等优惠措施鼓励捐资助学,并保护捐赠者的合法权益。
第三,具体规定国家运用金融信贷等手段吸引非政府教育投资。
规定国家设立和发展教育银行,作为协调教育投资和融资的政策性专业银行,可以吸收教育存款和发行教育债券;规定国家发展教育消费信贷市场,通过教育银行发放教育贷款等方式满足教育消费资金需求;规定国家鼓励设立各种教育基金,并制定相关法规对教育基金进行管理;规定国家在需要时可以发行教育彩票,为教育募集资金。
通过发行教育彩票募集取得的资金,由国家专门机构统一安排用作教育经费。
再次,建立和完善教育经费投入及使用监督机制。
第一,具体规定财政性教育经费支出监督措施。
规定各级政府部门财政预算设置“教育经费类”级科目,汇总反映教育经费支出预算,并应由同级人大或其常委会审查通过;规定由审计机关负责进行国家财政教育经费支出监督检查,加强对各级人民政府教育投入水平的监控。
第二,增加审计机关监管学校及其他教育机构教育经费使用的规定。
将审计机关规定为教育经费使用监管主体之一,加强了对学校及其他教育机构教育经费使用情况的有效监督和管理,更有利于提高教育投入效益。
第三,完善有关教育经费违法责任的规定。
对于不按照预算核拨教育经费的,规定由县级以上各级人民代表大会及其常务委员会限期核拨;[14]增加教育行政部门作为责令限期归还被挪用、挤占、克扣的经费或捐赠款物机关的规定;[15]规定非法挪用、挤占、克扣经费或捐赠款物行政责任的方式为依法追究行政责任,以涵盖针对外部行政相对人的行政处罚方式;[16]增加将办学经费或教育捐赠款物作为非法挪用、挤占、克扣的对象,以包容可能出现的各种非财政性教育投入;[17]增加追究不按预算核拨教育经费人员刑事责任的规定,以完备不按预算核拨教育经费的责任形式。
最后,建立和完善弱势地区和弱势群体教育经费保障制度。
第一,在总则中增加国家帮助和扶持弱势地区和弱势群体教育发展的总括性规定。
该规定可以为建立完善各种弱势地区和弱势群体教育经费保障制度提供依据。
第二,增加保障贫困地区和少数民族地区教育经费的规定。
规定贫困地区和少数民族地区建立以中央财政为主的教育投入制度;规定少数民族地区实施义务教育所需最低标准经费主要由中央政府通过独立教育财政提供;规定县级以上地方政府在保证财政性教育经费拨款的同时,另设教育专项资金扶持贫困地区和少数民族地区实施义务教育;规定国家建立弱势群体教育援助制度,保障贫困学生接受义务教育的权利;规定由国务院和省级人民政府建立财政转移支付制度,以增强农村和贫困地区地方政府对义务教育经费的保障能力。
(三)完善我国教育投入配套法律制度
《教育法》规定了教育投入制度的基本原则,这些原则的实现还需要其他教育类、经济类法律的相关规定共同发挥作用。
因此,要完善教育投入法律制度,除完善《教育法》的有关规定外,其他教育类、经济类法律也需要进行配套完善。
教育类法律的配套完善方面,应当主要考虑以下几个方面:
第一,制定调整教育投入关系的专门法律。
尽管目前我国涉及教育投入关系的法律众多,但没有专门法律对该领域进行调整和规范。
《教育法》虽有专章规定,但考虑到整部法律的体系和容量,无法对我国各级各类教育投入做出全面系统的规定。
教育类法律的相关规定彼此之间还存在配套衔接不协调等诸多问题。
为进一步完善教育投入法律体系,更好地保障教育投入的稳定来源和增长,为相关法律的配套规定提供明确依据,应当根据《教育法》规定制定专门的《教育投入法》。
目前有多位专家学者提出类似主张,[18]有关部门也已将这一亟待解决的问题纳入其视野。
[19]作为一部专门规范教育投入制度的法律,《教育投入法》应当规定教育投入的基本原则、保障和促进教育投入的各项制度、教育投入法律关系主体的权利义务及法律责任等内容,为保障各级各类学校和教育机构教育投入的稳定和增长提供法律依据。
第二,进一步落实义务教育经费国家负担原则。
义务教育经费保障制度是教育投入制度的重中之重,直接影响到国民的文化素质水平,我国作为一个发展中国家,强调义务教育经费由国家负担尤为重要。
虽然现行《义务教育法》及其实施细则中已经对国家负责筹措和保证义务教育经费做出了规定,但在具体制度设计中仍有所欠缺,某些规定现实操作性不够。
应当依据《教育法》关于教育投入条款的规定,对《义务教育法》及其实施细则相关条款进行完善,切实充分体现义务教育经费国家负担的原则。
具体而言,涉及到明确国家负担义务教育经费的标准、完善各级政府关于义务教育经费投入的具体分工、落实国家对贫困地区和少数民族地区义务教育经费投入的责任以及强调国家对弱势群体义务教育经费投入的特殊责任等诸方面。
第三,重新认识教育的“公益性”与“非营利性”。
从理论上进行分析,教育作为一种融公共产品要素和私人产品要素于一体的“融合产品”,其营利性与公益性并不必然相互对立。
教育的公益性是指教育能为受教育者及其直系亲属之外的其他社会成员带来的经济的和非经济的收益,主要表现在由私人收益的外部性带来的社会收益以及由教育活动的社会性带来的社会收益。
[20]营利性教育机构在这方面的作用无疑与非营利性教育机构并无本质区别。
我国现行教育类法律普遍将教育的性质界定为“公益性”与“非营利性”,明文规定不得进行以营利为目的的办学活动。
但在实践中,一些民办教育机构(如新东方学校等),其举办者仍然或明或暗地通过各种方式获取经济回报。
我国近期教育立法中也对这一问题已经有了变通规定。
[21]因此,应当在教育类法律中淡化教育的“非营利性”。
至于人们所担心的教育公益性问题,则可以通过优惠政策引导和严格教育管理等多种方式加以解决。
经济类法律的配套完善方面,应当主要注重完善财政、金融等方面的法律制度:
首先,完善税法相关规定,落实《教育法》中的税收征纳和优惠措施。
一方面,应当制定有关教育税的专门法规。
目前尚无教育税方面的具体法规,即使在《教育法》中规定征收教育税,也无法具体操作。
这就要求有关部门制定专门的《教育税条例》,对教育税的纳税主体、征税对象、税基、税率等内容做出具体规定,使教育税的征收具有充分实施依据。
另一方面,应当扩大相应教育项目税收优惠范围。
国家以税收等方式鼓励非政府主体办学和捐资助学行为,需要《个人收入所得税法》、《企业所得税条例》等相关税收法律法规进行调整,增加用于这方面减免税收的规定。
其次,应当制定关于教育银行的专门法规。
国务院应制定专门的《教育银行章程》,明确教育银行作为政策性银行的性质和任务,规定教育银行的资金来源、注册资本、组织机构、业务经营以及财会制度,使教育银行的运作具有充分的制度支持。
再次,应当制定关于教育基金的专门法规。
有关部门应当区分营利性基金和非营利性基金,分别制定和完善相应的法规,对各种基金的性质、设立、募集、运作和管理进行规范,从而使各种教育基金的发展有章可循。
此外,还应当根据《教育法》完善的具体情况,配套建立和完善有关教育专项资金、财政转移支付制度、教育成本补偿制度、弱势群体教育援助制度及教育彩票等各项制度的具体法律法规,以确保这些制度得以落实。
注释:
[1]《教育法》第4条规定:
“…国家保障教育事业优先发展。
…”第53条规定:
“国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措教育经费为辅的体制,逐步增加对教育的投入,保证国家举办的学校教育经费的稳定来源。
…”
[2]参见杨海志,《我国教育经费存在的问题与对策——兼论中外教育经费比较》,
;朱庆芳,《增加社会发展投入促进社会全面进步》,
[3]《义务教育法》第八条规定:
“义务教育事业,在国务院领导下,实行地方负责,分级管理。
…”第十二条规定:
“实施义务教育所需事业费和基本建设投资,由国务院和地方各级人民政府负责筹措,予以保证。
…”《义务教育法实施细则》第三条、第二十八条和第三十条也由类似规定。
[4]“两个比例”和“三个增长”由1993《中国教育改革和发展纲要》第48条提出,“两个比例”即“逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例,本世纪末达到4%”及“要提高各级财政支出中教育经费所占的比例,‘八五’期间逐步提高到全国平均不低于15%”;“三个增长”即“各级政府必须认真贯彻《中共中央关于教育体制改革的决定》所规定的‘中央和地方政府教育拨款的增长要高于财政经常性收入的增长,并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长’的原则,切实保证教师工资和生均公用经费逐年有所增长”。
[5]企业办学经费和校办企业减免税属于财政性教育支出。
[6]《教育法》第二十五条规定:
“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。
”《高等教育法》第二十四条规定:
“设立高等学校,应当符合国家高等教育发展规划,符合国家利益和社会公共利益,不得以营利为目的。
”
[7]参见《中国统计年鉴2001》和教育部财务司各年度教育经费统计资料,转引自:
沈百福,《教育投资来源渠道的变化》,《教育科学研究》,2002年第2期。
[8]《教育法》第十六条规定:
“国务院和县级以上地方各级人民政府应当向本级人民代表大会或者其常务委员会报告教育工作和教育经费预算决算情况,接受监督。
”
[9]《教育法》第六十三条规定:
“各级人民政府及其教育行政部门应当加强对学校及其他教育机构教育经费的监督管理,提高教育投资效益。
”
[10]参见《教育法》第七十一条,其中关于挪用、克扣教育经费追究行政责任的形式仅规定为行政处分,未能满足对非政府违法主体的行政管理需求。
[11]《教育法》第十条规定:
“国家根据各少数民族的特点和需要,帮助各少数民族地区发展教育事业。
国家扶持边远贫困地区发展教育事业。
国家扶持和发展残疾人教育事业。
”第五十六条规定:
“国务院及县级以上地方各级人民政府应当设立教育专项资金,重点扶持边远贫困地区、少数民族地区实施义务教育。
”
[12]《义务教育法》第十二条规定:
“…国家对经济困难地区实施义务教育的经费,予以补助。
…国家在师资、财政等方面,帮助少数民族地区实施义务教育。
”《义务教育法实施细则》第二十八条第三款规定:
“中央和地方财政视具体情况,对经济困难地区和少数民族聚居地区实施义务教育给予适当补助。
”第三十条规定:
“…实施义务教育的学校新建、改建、扩建所需资金,…在农村由乡、村负责筹措,县级人民政府对有困难的乡、村也可酌情予以补助。
”
[13]参见注释②中对“两个比例”的具体说明。
[14]《教育法》第七十一条原规定为“由同级人民政府限期核拨”,存在自己要求自己限期核拨的矛盾。
[15]《教育法》第七十一条原规定仅为“上级机关”,不适应非政府教育投入方式。
[16]参见注释⑩中所做说明。
[17]《教育法》第七十一条原规定仅为“教育经费”,不适应非政府教育投入方式。
[18]参见王沛清、曹亚委员,《尽快出台<教育投入法>确保教育投入到位》,
,中国网,范绪锋,《教育,与法同行》,《中国教育报》2004年3月5日第1版。
[19]参见2004年2月教育部《2003-2007年教育振兴行动计划》第九部分第三十条“加强和改善教育立法工作,完善中国特色教育法律法规体系”,其中已经明确提出适时起草《教育投入法》的要求。
[20]文东茅,《论民办教育公益性与可营利性的非矛盾性》,
,中国教育和科研计算机网
[21]如2002年12月28日九届全国人大常委会第三十一次会议通过的《中华人民共和国民办教育促进法》在第三条强调“民办教育事业属于公益性事业”的同时,第五十一条又规定:
“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后,出资人可以从办学结余中取得合理回报。
”这一规定中虽然并未明确提及允许民办学校营利,但其允许举办者“取得合理回报”的规定可以被理解为一定程度的营利。
由此可见,一直以来被认为与“公益性”水火不相容的“营利性”教育机构,也是可以在公益性事业中发挥重要作用的。
出处:
无
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