精准开发参与式开发与共享型发展.docx
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精准开发参与式开发与共享型发展
精准开发、参与式开发与共享型发展
摘要:
西藏矿产资源丰富,矿业发展对于实现西藏跨越式发展和长治久安具有重要意义;经济发展新常态和特殊的区情要求西藏矿业发展要有新理念、新模式,“精准开发、参与式开发和共享型发展”是其必然选择。
精准开发可以避免西藏矿产资源的无序盲目开发和资源浪费,是西藏矿业发展的现实要求;参与式开发可以很好地反映农牧民的需求偏好,利于科学合理决策,是西藏矿业发展的应有之义;共享型发展可以使相关利益各方都享受到应有的利益,实现矿区乃至西藏全域的和谐稳定,是西藏矿业发展的目标逻辑。
西藏矿业发展的新模式对于西藏整体经济运行、中国矿业整体发展和其他地区经济发展具有普遍意义和推广价值,这种新的发展模式需要引起高度关注。
关键词:
西藏矿业发展;矿产资源开发;精准开发;参与式开发;共享型发展;包容性发展;经济发展新常态;和谐矿区;生态文明建设
中图分类号:
F120.3;F471.0;F12775文献标志码:
A文章编号:
16748131(2016)01003510
一、引言:
西藏矿业发展的矛盾与出路
西藏矿产资源丰富,具有重要的战略价值。
但西藏矿产资源的开发利用一直是一个颇为敏感的话题:
从国际环境来看,大规模地开发西藏矿产,极易引发国际社会关注,如处理不当,会给国际反华势力及其支持下的民族分裂势力以攻击的借口;从国内及区内环境来看,西藏自治区生态极其脆弱,交通不便,矿业开采技术和管理水平都较为落后。
开采成本大,一旦开采不当,造成环境破坏,加之独特的地域文化,会极大影响矿区社会的和谐发展,其长远的负面影响可能超出获得的经济收益。
当前,矿产资源开发不足、开发不当、开发不和谐依然是西藏矿业发展乃至经济发展面临的主要矛盾。
近年来,西藏资源开发造成的负面效应日益引起政策界和学术界的关注与反思,一个公认的观点逐渐形成:
西藏的发展不单单是资源开发所带来的经济上的增长,还是包括经济发展、社会进步、生态安全、民生改善在内的综合发展,甚至后三者还应排在经济发展之前。
“中央第五次西藏工作座谈会”提出“要把西藏建成重要战略资源储备基地,合理有序地开发矿产资源”,“中央第六次西藏工作座谈会”又提出了“生态保护第一”的要求,都表达了对西藏矿产资源开发较为谨慎的态度。
即为了实现西藏的现代化,西藏的矿产资源应该开发,但更应该“小心”开发,要选择“综合效益最大化”的开发方式和道路。
怎样统筹协调资源开发、安全生产、环境保护之间的关系,实现矿业发展的经济效益、社会效益、生态效益的有机统一,是一个不容回避的学术话题。
在生态文明建设和新型工业化道路的框架内,传统的矿业发展思维,即单纯的以“经济效益”为主的思路和方式难以为继,需要以新的发展理念来探索西藏矿业发展道路,实现西藏矿业的和谐发展、科学发展和可持续发展。
包容性发展是当前经济发展方式的主基调,它要求不同地区、不同群体都能共享到经济发展的红利。
现阶段西部民族地区在发展过程中遇到的困难,无论规模还是复杂性都世所罕见(杨明洪,2011)。
在民族地区经济社会发展的同时,让少数民族享受到更多的“发展红利”,理应成为国家整体发展战略的重要目标。
李国政:
精准开发、参与式开发与共享型发展
循着这一思路,我们将目光投向西藏矿业领域,矿业发展在西藏经济发展中占有重要地位。
目前,西藏矿业从业人员过万人,矿业产值超过20亿元,占全区工业总产值的28%以上(国土资源部,2014),是西藏经济发展的重要引擎。
但西藏矿业发展绝不单是矿产资源开采加工和矿企发展的问题,而是涉及矿企、地方政府、矿区农牧民在内的多元利益问题。
矿区之所以出现不和谐的现象,主要原因在于在矿产资源开发过程中没有平衡各方利益,尤其是地方政府和矿区农牧民利益,即矿业带来的经济效益未能得到“共享”。
此外,西藏矿产资源丰富且分散,如果不做好详细的前期勘察、环保评估等环节,盲目无序地开采会造成极大的生态破坏,引发诸多矛盾。
因此,西藏矿产资源开发必须做到“精”而非“广”,相对于广泛开发,更应做到精准开发。
现阶段在学术界和政策界,“精准开发”“参与式发展”“共享型发展”等理念已经成为支持落后地区经济社会发展的共识。
“参与式发展”最早可追溯到在对第二次世界大战后大量失败或者低效的发展援助进行反思之后,发达国家对发展中国家实施援助时所采取的“社区发展战略”,强调发展主体在发展干预中的重要性(卢敏等,2008)。
国内学术界将“参与式发展”理论主要用于扶贫开发,更多的是对“参与式扶贫”的经验总结和反思(楚永生,2008;李兴江等,2008;赖力,2009;杨小柳,2010)。
针对当前严重的经济排斥和社会排斥现象,构建共享型发展模式成为打破这一局面的有效途径。
李炳炎(2012)指出共享型经济发展是治理“中国式失衡”的有效理论,“中国模式”的走向,应当是塑造“共享型发展”的人本模式。
肖红波等(2010)也基于共享型发展理念分析了西部民族地区资源开发与多方受益问题。
梳理现有文献,发现对西藏矿业发展的战略和具体路径鲜有阐述,对西藏的对口援助、扶贫开发的理念和方式则有较多着墨,其中比较重要的就是“参与式援助”和“共享型发展”两大理念。
对口援藏总体上是成功的,但其效率引起了诸多学者的担忧。
靳薇(2010)跟踪考察了众多援藏项目,发现其中效益低下的不在少数,甚至有的已经停产;马戎(2011)对援藏项目理应发挥和实际发挥的效益差距提出质疑,认为援藏项目和资金并没有效益最大化,存在着大量的浪费和无效;杨明洪(2014)指出对口援藏存在着有效性缺失的现象。
因此,要提高对口援藏的效益,必须优化现有援助项目的决策机制,充分考虑农牧民的需求,从农牧民的偏好而不是从政府和援助方的偏好去审视援助项目,变“决策式援助”为“参与式援助”。
一些学者对西藏的共享型发展和包容性发展进行了探讨,李中锋(2009,2011,2012)梳理了西藏共享型经济发展方式的历史,并从教育、医疗、公益性岗位等方面阐述了西藏共享型经济的特征,认为西藏共享型发展方式成效显著;杨明洪(2011)对新一轮西部大开发中怎样使藏区民众共享到更多的发展红利进行了分析;毛阳海(2011)分析了包容性发展对于西藏的意义;尕藏才旦等(2012)分析了西藏包容性发展的路径;严敏(2012)在国家战略的框架下探讨了西藏共享型经济发展的实践。
目前涉及西藏矿产资源开发和矿业发展的文献主要集中在绿色矿山建设、矿产资源开发与环境保护的关系等方面。
陈良琨(1997)、卜善祥等(2002)、王丽颖(2007)等基于可持续发展理念分析了西藏矿产资源开发中的环境保护问题;刘增等(2008)分析了西藏矿产资源开发对于环境的影响;陈瑞保等(2004)、鲜纪坤等(2008)在分析西藏矿产存量的基础上,探讨了西藏矿产资源开发的有利条件和不利条件,并提出了相应建议;杜恩社等(2008)强调西藏资源开发过程中应着力把资源消耗型模式转变为技术导向型模式,以开发促保护;折书群(2006)以西藏玉龙铜矿为个案,研究了矿产资源开发对矿区水资源的污染问题,并提出了对策建议;罗已?
(2009)指出发展高效绿色环保开发技术是促进西藏矿业良性发展的必然选择;孙自保等(2010)分析了西藏矿业发展与生态补偿之间的利益冲突及协调方式;德吉等(2011)从可持续发展的角度探讨西藏矿产科学健康开发的途径和方式;陈爱东等(2011)分析了西藏发展矿业的必要性和发展绿色矿业的路径;毛阳海等人(2014)从维护西藏生态安全的角度论述了西藏新型工业化的道路问题,其中对西藏矿产资源开发有所涉及。
现有研究从不同方面分析了西藏经济发展方式和动力以及矿业发展需要关注的问题,给了我们很好的启示;虽然没有直接阐释西藏矿产资源开发的方式和道路,但其思想,尤其是“精准开发”“参与式发展”和“共享型发展”,可以应用于西藏矿业发展实践,而西藏矿业科学发展、和谐发展、可持续发展也是这些思想和理念在具体行业的自然延伸。
但不可否认的是目前学术界对于西藏矿业发展的研究仍然十分薄弱,缺乏总体性反思和框架性构建,对于一些新的思路和理念没有给予足够的关注,对一些关键问题的分析仍较模糊。
例如西藏矿产资源开发模式和矿业发展道路的选择,是大面积开发还是集中对若干处进行精确开发,是粗放式开发还是保护式开发,是排外式发展还是共享式发展,是采取单向决策式的开发方式还是双向参与式的开发方式,学术界对此付诸阙如,而这些正是本文要讨论的话题。
本文认为,对西藏的矿产资源要做到“精准开发”,对矿区农牧民要实现“参与式开发”,对西藏矿业发展要构建“共享型发展”模式,以实现西藏矿业的和谐发展、科学发展、可持续发展(见图1)。
本文将发展经济学的一些新理论和理念应用于西藏矿业发展的分析中,对于西藏矿产资源开发和矿业发展具有重大理论价值与实践意义,对于西藏走出一条“中国特色、西藏特点”的发展路子具有积极的借鉴意义,对于类似的边疆民族地区和生态敏感区也具有普遍的指导意义。
二、精准开发:
西藏矿产资源开发的现实要求
精准开发要求在矿产资源开发过程中,对矿区、矿点做到精准识别,摸清“家底”;对矿企做到精准选择,严格禁止和淘汰不合格企业;对开发过程和后果做到精准控制和评估,在矿产资源开发过程中实现生态保护,从而实现绿色矿区、和谐矿区的发展目标。
众所周知,西藏矿产资源丰富,矿点众多,具有极大的开发价值,但其生态环境极其脆弱。
而且在西藏进行矿产资源开发的企业,无论是在规模还是在技术水平上都参差不齐。
正如时任西藏自治区书记的张庆黎指出的,“参与西藏矿产开发的企业必须有资质,必须有信誉,必须有能力。
对于那些没有资质的、实力弱的、信誉不高的、污染环境的、赚了钱就跑的企业,要坚决清理整顿”(张庆黎,2011)。
同时考虑到西藏的宗教文化和观念习俗,当前及未来一段时期大规模开发西藏矿产资源不太现实,但在局部进行重点开发则完全有可能。
也就是说,针对西藏自治区资源丰富但还不能够随意开发的特殊区情,西藏矿产资源开发不宜进行“乱撒胡椒面”的散点式开发,而应进行一定范围内的“精确式”开发,既不能完全不开发,又不能盲目乱开发,要做到有序开发、和谐开发。
目前,西藏矿产资源无序开发现象非常突出,“村村点火、户户冒烟”的开发方式不仅造成了资源的极大浪费,污染了环境,而且导致与当地农牧民不和谐的社会现象。
因此,要避免这种开发不当,必须实施矿产资源的精准开发。
精准开发的好处是既能够将人力、财力、物力集中在一处,又能够有效避免环境污染(即便有,也只限于局部范围,不会造成严重影响),能够兼具开发(经济)效益和生态效益。
精准开发越来越成为西藏矿产资源开发的现实需要和必然趋势,不少矿企开始朝这个方向发展华钰公司是一个很好的案例。
华钰公司是西藏自治区第一个藏中矿区生态恢复关键技术研究与示范项目合作单位,也是西藏一家本土矿业企业,作为西藏山南地区隆子县乃至全自治区的纳税大户,对促进地方经济的发展起到了积极的推动作用。
该公司秉承“开发一矿,造福一方,惠及当地群众”的理念和原则,在快速发展的同时,着力打造绿色矿区,致力于建设可持续发展的新型矿山,实现企业与环境的协调发展。
公司以建立“和谐矿区”为目标,坚持生产、开发和保护并举,提高环境治理和安全生产标准,做到资源开发、安全生产与环境保护同步进行。
在开采矿产中坚持科学布局,尽量少占用草场,保护自然生态环境;山南分公司严格按防渗防漏标准建成了“全国领先,西藏一流”的尾矿库;选厂采用废水循环利用系统,实现零排放,矿山废水实现达标排放(王庭良等,2012)。
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针对西藏矿产资源丰富但勘探力度比较小的实际情况,要进一步加大矿产资源的勘探投入和勘探力度,加大矿产资源管理力度,实行严格的门槛准入和资质审查制度,严格执行“一支笔”审批制度,严厉打击乱采盗挖、以探代采、无证探采等违法违规行为(西藏自治区人民政府,2013)。
在此基础上,进行科学的、有针对性的矿产资源开发规划,开采规模应与储量规模相适应,将资源开发、安全生产与生态保护同步进行,实现企业、社会、群众的协调发展。
三、参与式开发:
西藏矿产资源开发的应有之义
参与式开发是当前主流发展理念、模式与机制的承载方式之一,其“上下结合”的开发方式比传统的单纯的“决策式”“指令式”的“自上而下”的开发方式有了巨大进步,其最终目标是在促进当地资源开发的同时,能够让当地居民享受到开发的利益,摆脱贫困局面。
在某种意义上,“参与”既是重要手段,也是最终目的(赖力,2009)。
参与式开发的应有之义是增强当地群众的自我发展能力,通过矿产资源的参与式开发,当地群众的民主参与意识显著增强,很大程度上改变了之前的“等、靠、要”思想,大大加强了群众之间的凝聚力,唤醒了群众的整体意识、公共事务意识和合作精神(楚永生,2008)。
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