差异化城市功能的定位与战略设计.docx

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差异化城市功能的定位与战略设计

差异化城市功能的定位与战略设计

在现代城市的管理实践中，我们面对更多的战略是针对每一个城市的发展战略设计。

这种具体的城市发展战略，有近期发展战略方案和中长期发展规划之分，但不论是何种发展战略，其首要的任务是确定该城市的功能性质，而且城市战略方案的最终目的也正是为了强化或扩展区域经济的中心功能。

一、城市经济扩张的功能阐释

对于城市功能的研究，不同的学科有不同的着眼点，城市地理学和生产力布局学认为城市的选择必须有益于居民点的合理分布和生产力规模效益的发挥；文化人类学强调城市功能扩张在于对人类文化的保全、整合、传递以至新文化的创造；人口学提出城市不仅有利于人口的合理流动和成才，还可以提高人类的生活质量。

这里笔者拟着重介绍三种和城市经济发展战略相关的城市功能分析理论。

城市经济学理论。

从经济学的角度看，城市的产生和发展主要功能在于拥有规模经济效益。

英国学者K·巴顿将城市的聚集经济效益划分为十大类，并在此基础上提出了相应的城市促进功能，在城市经济学界产生了深远的影响。

即：

①增加本地市场的潜在规模；②大规模的本地市场能减少实际生产费用；③在提供公共服务事业时，可降低“输入”本地区原料及部件的费用；④当工业在地理上集中时有助于促进辅助性工业的建立，以满足进口需要；⑤日趋积累起来的一种职业安置制度；⑥有才能的经营家与企业家在城市中得以集聚；⑦在大城市中，金融与商业机构条件更为优越；⑧城市的集中能经常提供范围更广泛的设施，如娱乐、社交、教育等；⑨工商业者更乐于集中在城市，可以更为有效地进行经营管理；⑩处于地理上的集中时，能给予企业很大的刺激去进行改革（注：

〔英〕K·巴顿《城市经济学》，商务印书馆1984年版。

）。

城市社会学理论。

社会学的功能主义分析模式是将人类社区看作是一个整体，城市社区的各种制度、规范以及习俗相互配合，以维持城市生活的协调进行。

基于功能主义的分析，城市功能至少在以下5个方面受到社会学者的重视：

①城市是人类的重要生活环境；②城市是现代人类文化、文明创造和传播的中心；③城市是各种具体制度产生的策源地；④城市是一个国家和地区兴衰的标志；⑤城市代表了一种新的生活方式。

城市管理学理论。

从城市管理研究角度的分析，城市功能主要体现在：

①承载体功能，即城市是自然物质和人工物质的承载体，其基本功能便是为社会、社区的存在和发展服务；②依托体功能，即各类社会经济实体以及其错综复杂的社会流动均以城市为依托；③中心主导功能，即城市是一定地区社会各方面发展的中心和主导；④分类功能，即不同类型、不同规模以及特殊性质（如首都）的城市其功能是各不相同的，但一般而言，城市的功能具有综合性，城市规模越大，所起的功能效用也越大。

上述从各学科角度探索的城市功能都有其道理，但总的来说，我们认为，城市功能的本质表现为经济流通的集散功能和满足城镇居民生活进步的社会功能；城市管理者应跨越精神和物质两大层面，保障个人与社会利益的和谐，以及全体市民心理的、生理的欲望不断满足，应用现代科技手段和城市规划、相关法规，充分发挥城市人口居住、休闲、工作、交通等基本功能（“雅典宪章”归纳），为市民们创造安全、舒适、保健、便利、经济的城市环境和生活条件。

二、城市经济中心功能的能级特征

城市功能的本质定位是发挥区域中心的集散功能，集散功能是指现代城市对特定区域内经济社会等要素或资源的集聚和辐射，它是中心城市对周边地区在能量交换上的吸引和扩散。

城市集散功能具体又体现为人口、生产、贸易、资本、交通、科技、文化和信息等多方面；人口集聚表现为中心城市产业高度密集，比其他城市能提供更多地就业机会和较高地收入，吸引着大量人口的汇集。

世界上主要的中心城市无一不以高度密集的人口规模体现出来。

高度密集的人口规模蕴藏着极丰富的人才资源，为该中心城市向周边地区的技术、贸易和信息的扩散提供了良好的条件。

城市的生产流通集散功能表现为产业结构的转换，产业在空间分布上的集聚和扩散效应，推动着以中心城市为内核的城市群的形成和发展，这种城市群往往与制造业带重叠在一起，发挥着产业基地的作用。

如大巴黎地区是法国最大的综合工业区，东京圈的工业总产值占全日本的30%。

产业的高度发达，必然促进贸易的发展，中心城市的商品市场和对外贸易均在国家贸易中占居显要地位。

纽约占了全美国对外贸易周转额的20%，伦敦则更是占了英国对外贸易货运量的75%。

城市科技文化与信息的集散功能表现为城市不仅是人口和产业密集的地区，同时也是知识、技术、信息密集的地区。

如美国的主要文化领导机构和许多著名的大学都密集于在东北沿海的城市群中；纽约与伦敦的文化氛围是世界上其他城市所难以比拟的；东京拥有日本80%的出版社和86%的书籍出版量，日本的研究开发机构和一大批技术密集型企业也集中在东京、大阪和名古屋这三大城市。

根据不同类型、规模城市的功能发展特征和发挥程度，我们可以通过定量分析，对中心城市的功能能级（功能发挥的数量等级）进行特征评价和水平比较，从而科学地判断城市中心功能的发挥水平。

上海城市经济学者曾以基础指标、经济指标、金融指标、外贸指标和基础设施、生活环境等指标构建了一个城市功能分析指标体系，从功能特性和功能的能量等级两方面进行中外城市定量比较，进而对上海成为国际中心城市的差距和发展取向作出了较科学的探讨，对我们研究现代城市管理、促进功能强化颇有启示。

首先从功能特性来看，纽约、伦敦、东京、香港和新加坡等五大城市之所以能成为有名的国际中心城市和国际金融中心，是因为它们都有一个共同特点，即都分别是本国（或本地区）和世界的制造业中心、贸易及航运中心。

也就是都具有一个发达的“生产—贸易—金融—经济”的循环体系。

当然，作为国际中心城市同时还必须是本国或世界的经济中心、文化中心、政治中心和经济管理中心，像纽约、伦敦、东京都是如此。

如果一个城市的生产、贸易、金融、经济和文化等几个主要方面，不在本国占居中心地位，那么它就连一个“国内中心城市”都不算，更不用说是“国际中心城市”了。

上海曾是全国的工业生产基地，改革开放以来特别是浦东开发开放以来，随着上海一个“龙头”、三个“中心”的发展战略的确立，上海正逐渐向全国的“生产中心”、“金融贸易中心”和“经济中心”这三大目标*拢。

就目前状况看，上海距“国际中心”的最终目标还相当遥远。

上海与其他国际中心城市的功能特性比较见表1（注：

施祖辉：

《国际中心城市的功能能级比较》，《城市研究》1997年第4期。

）：

表1上海与其他国际中心城市的功能特性比较

城市功能纽约伦敦东京香港新加坡上海

经济中心√○○△

制造业中心○√○√√△

贸易和航运中心√√○√√△

金融中心√√√√√△

经济控制决策中心√○○

文化中心√√○

政治中心√○○

旅游中心○○○√√

注：

“√”表示已形成的“国际中心”；“○”表示已形成的“国内中心”；“△”表示正在形成中的“国内中心”。

其次从城市功能的能量等级比较来看，上海与其他国际中心城市在功能的量化级别上尚存在很大差距。

上海除了在面积、人口和GDP增长率这三项指标上占优势外，其他所有指标几乎都处于较大和很大的劣势位置。

特别是在金融功能的能级方面，上海与纽约、伦敦、东京、香港和新加坡等城市所存在的差距尤为突出。

如外汇日交易额，伦敦是上海的1724.91倍，纽约是上海的824.32倍，东京、香港和新加坡则分别是上海的598.51倍、338.29倍和390.33倍；有价证券年交易额，该五大城市分别是上海的20.3倍、53.97倍、18.5倍、3.1倍和1.8倍；而离岸金融市场的月交易额，1994年时伦敦高达11596亿美元，东京为7262亿美元，香港7061亿美元，新加坡已有4163亿美元，上海目前为止还没有建立离岸金融市场。

从表2的能级得分排列中更能显示出上海与这些国际中心城市的悬殊差距。

目前上海在全国的“中心”地位尚没有完全确立（一个“龙头”、三个“中心”仅是努力的目标），因而它与真正的一流国际中心城市的巨大差距也是很自然的。

表2上海与其他国际中心城市的（功能）能级比较结果

（以上海为"1"加总平均计算）*

城市纽约**伦敦东京香港新加坡上海浦东

指标得分***

基本指标得分0.94510.67210.97000.67430.49361.00000.3077

经济指标得分5.72256.878010.93833.39933.47101.00001.0945

金融指标得分170.5478338.7928105.844161.488367.73701.00000.2708

外贸指标得分1.88530.29761.16856.47777.15421.00000.2925

基础设施、生活、环境等指标得分8.42258.18027.77824.42585.94371.00000.9842

总得分187.5232354.8107126.699176.465484.79955.00002.9479

*以简单算术平均计算，仅作估计参考。

若各大类指标配以适当的权数以加权平均法计算各类指标的得分及综合后的总得分，较为科学、实际。

**由于离岸金融市场月交易额得分在金融指标得分中所占比重较大，而纽约的离岸金融市场月交易额无从收集。

因此，表中纽约的金融指标得分和总得分要比实际的数据低一些。

***某城市的总得分

附图{图}；其中

附图{图}为某城市的大类指标得分，

附图{图}为某城市某大类指标内的某小类指标得分。

如纽约的基本指标得分

附图{图}，总得分

附图{图}。

国际中心城市的形成规律和功能特点表明，上海要成为国际性的经济、金融贸易中心，首先要成为全国的经济、金融贸易中心和科技文化中心；并且在这些功能塑造中要形成一个从国内领先到国际领先的“生产—贸易—金融—经济”这一循环过程。

因为有了发达的生产和贸易必然会产生发达繁荣的金融；先进发达的生产、贸易和金融的融为一体，才能形成发达的具有集聚和辐射力量的经济，而这一切又要以发达的科技和文化为根本支撑。

三、城市的功能定位与战略选择

城市功能定位是研制现代城市发展战略的前提和基础，也是城市总体战略的核心组成，一个成功的城市功能定位，事实上便意味着研究城市发展战略成功的一半。

城市功能定位，首先需要对该城市原有城市的各种功能定位和发展政策进行回顾总结，对当前和今后一段时间的城市发展条件、环境和内需进行科学预测，提出相应的城市发展目标、指标，最后根据新的功能定位，提出有针对性和可操作性的战略对策建议。

根据不同类型和性质的城市在国家或地区中所发挥的政治、经济或文化作用，以及城市自身的个性和特点，我们可将城市功能类型定位分为以下几种：

——政治型中心城市。

往往是国际性组织所在地或国家的首都。

如比利时的布鲁塞尔，就有欧洲经济共同体、欧洲煤钢联盟、北大西洋公约组织总部和数百个国际机构设在该市，因而有“欧洲首都”之称；而瑞士的日内瓦，则云集联合国驻欧洲办事处、国际劳工组织、世界卫生组织、国际电讯联盟、世界气象组织和国际红十字会总部等200多个国际机构，是著名的国际会议中心之一，且外籍居民占城市人口2/3以上；再如我国的首都北京、美国的华盛顿等等。

——经济型中心城市。

国际性或地区性的经济活动与资本集聚地或工业生产中心。

如瑞士苏黎世，是历史悠久的国际金融中心与主要的黄金市场；香港则是远东的商业、服务、资讯中心和国际上重要的金融、贸易中心之一，90年代初其贸易出口总值占本地生产总值的比重已高达约120%；我国的工业中心城市有瓷都景德镇、石油城玉门、钢城鞍山、煤都淮南等等。

——交通型中心城市。

依*其优越的地理位置而成为国内或国际性的交通要冲。

如德国的法兰克福就是欧洲最主要的国际航空港之一；新加坡因其地处连接印度洋与太平洋的咽喉——马六甲海峡，而成为世界上最大的集装箱码头和最主要的海港之一，而我国的郑州、武汉也都是国内的交通中心城市。

——文化型中心城市。

具有独特而古老的文化遗产与传统，或代表了时代文化的潮流而地位显赫，或是现代科技教育特别发达。

如意大利的威尼斯，就是以其瑰丽的中世纪建筑、丰富的历代艺术珍品和奇特的“水城”风貌而著称于世；如法国的夏纳，这个南部海滨的蕞尔小城，却在国际上名声大振，只因为它每年度的电影节，是世界上公认的水平最高的三大电影节之一，代表着电影文化之时尚；另外象美国的硅谷、日本的筑波则是科教兴城的典型。

——旅游型中心城市。

旅游业是中心城市经济的主要支柱，并以旅游业的发展作为城市的根本动力，如美国夏威夷的火奴鲁鲁，这个太平洋上的璀灿明珠，知名度之高，远胜于美国的许多州府，其人口不足40万，但每年来此度假览胜的世界旅游者却高达800万之众！

而以“赌城”名闻遐迩的美国另一城市——拉斯韦加斯，本属气候干旱、景色荒凉的内华达州一小镇，自50年代开辟了以赌博为主的旅游业以来，每年接待游客1000多万，从事旅游业的人口占城市就业者的1/3左右；在我国也有如桂林、北戴河、黄山市等地。

——宗教型中心城市。

以多种宗教并列而著称，或以一种宗教地位而驰名国内外，前者如巴勒斯坦的耶路撒冷，就是犹太教、基督教和伊斯兰教三位一体的圣地，由于其历史地位特殊，联合国于1947年决议设定其为国际城市；后者如沙特阿拉伯的麦加，便是伊斯兰教的第一圣城，每年来自世界各地的朝觐和观光者数倍于本城市的居民。

另外按照城市的功能特性即它在经济社会中的地位和作用范围，当前还有国际性城市、全国性城市和地区性城市的功能定位区分。

国际性城市是指在政治、经济、文化的某一方面在国际范围内起重大作用的城市。

如香港是国际金融贸易中心；日内瓦是国际会议中心；伦敦、纽约、上海等都是国际性港口。

全国性城市是指全国范围内的政治、经济、文化中心，或某一方面的中心，或在某一方面起举足轻重的作用。

如我国的北京、天津、广州等。

地区性城市。

它是一省范围的政治、经济、文化中心，或某一方面的中心，如南京、杭州、成都等；还有在地区一级范围内的发展中心，如苏州、青岛、温州、连云港市等。

现代城市管理最重要的职能便是依据城市功能定位，科学研制和选择有差异的城市发展战略，而各个战略都象城市自身属性和要求一样存在着千差万别，不同的城市性质如国际中心城市和一般旅游城市便必然要求战略性质和导向有明显区别；不同的城市规模如特大城市和小城镇的战略要素内涵也应有着范围、数量、辐射功率和发展目标的差异。

在城市管理决策实践中，我们遇到最多的城市战略，一是城市建设发展各个领域的具体战略，如城市科技战略、教育现代化战略、城市产业结构重组战略以及城市旅游发展或可持续发展战略；二是根据城市经济发展周期或国民经济社会发展规划的实践不断研制和修订具有综合性的城市近期战略或中长期发展规划。

所谓近期战略往往是根据中长期目标、结合城市上一年和当年的实际情况，在充分挖掘城市内部潜力的基础上制定近年内的发展计划。

城市近期战略主要采用年度计划或三年之内发展战略的形式，它是中长期战略的具体化，它要对后一二年城市经济和社会各方面的活动作出具体安排，提出具体的目标和实现这些目标的措施。

近期战略的内容主要包括：

工业年度计划、农业年度计划、商业年度计划、交通运输年度计划、基本建设年度计划、物资供应年度计划、年度劳动计划、年度文教计划、卫生发展计划、年度科研计划、年度财政计划，等等。

各方面的近期计划还要由城市的综合计划部门协调平衡，做到互相衔接。

城市经济和社会发展的中期战略，是以长期规划规定的经济和社会发展方向和战略目标为依据而制定的，介于长期计划与近期之间的战略。

中期战略的时间一般为五到十年，中期战略是长期战略的具体化，并为短期战略提供目标和方向。

中期战略的主要内容是：

规定城市中的重大比例关系；城市经济增长速度和主要工农业产品；人民生活水平提高的幅度；基本建设规模、投资方向、城市更新改造的重大建设项目设计；城市内各项社会事业发展的主要要求；重大的技术经济政策和实现计划的重大措施；生态环境的治理与改善，等等。

城市经济和社会发展的长期战略，是规定城市未来经济和社会发展方向和奋斗目标的战略规划，是指引城市经济和社会发展的纲领性文献，是在较长时期内，一般在十年或十年以上，发展城市经济和社会的远景规划。

长期战略是城市经济功能扩张目标和发展方式的总体规划，它的内容主要包括：

在分析城市经济原有功能特征基础上，指出城市经济和社会发展的宏观预测；在分析城市经济结构、资源条件、经济优势的基础上，提出实现城市经济和社会发展战略目标的主要措施和规定重大的比例关系；城市形态设计、形象塑造战略；确定计划期内经济建设投资的总规模、重大的建设项目和生产力布局；规定重大的技术经济政策；城市辐射区域内生产要素重组、人口流动的城市化方案；城市参与国际竞争的外向化预测和战略；区域内的城镇体系改良与都市圈战略，等等。