我国公共部门绩效管理存在问题及对策研究.docx

我国公共部门绩效管理存在问题及对策研究.docx

《我国公共部门绩效管理存在问题及对策研究.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《我国公共部门绩效管理存在问题及对策研究.docx（27页珍藏版）》请在冰豆网上搜索。

我国公共部门绩效管理存在问题及对策研究

摘要

进入21世纪以来，中国的社会主义市场经济得到了进一步的发展，而正式加入世界贸易组织更是为中国经济的增长和企业的发展提供了广阔的市场空间。

但是，我们必须清楚地看到，与国际经济一体化相伴随的是更为激烈的市场竞争以及对企业、政府包括个人所提出的更为严峻的挑战。

而公共部门作为市场经济主体的一个重要组成部分，其主要部分或核心仍然是政府的管理活动，公共部门在指挥以及引导社会主义市场经济各个主体的发展方向和资源支配方面发挥着不可替代的重要作用，因此，这就需要公共部门提高其绩效管理水平，立足于当代国内外变化着的公共管理的现实，尤其是转型期我国公共管理的现状，研究新情况、新问题和新趋势，拓展公共部门绩效管理的研究范围，转换研究视角，引入新的研究方法，改变原有的理论形态，以便更好地为市场经济条件下以及加入WTO背景下的公共管理实践服务。

本文主要从国内外公共部门绩效管理的研究和取得的成就、公共部门绩效评估、公共部门绩效管理的现状与问题以及解决的方法和途径等方面浅析我国公共部门绩效管理的问题与对策，旨在为我国公共部门绩效管理提供一个明确的发展方向和思路，使我国公共部门的绩效管理更加合理和完善，以便使其更好的为社会主义现代化建设服务。

关键词：

公共部门；绩效管理；问题；对策

ABSTRACT

Sincethebeginningof21stcentury,China’ssocialistmarketeconomydevelopedveryfastanddeep,andbyjoiningtheWTOhasofferabroadmarketspaceforthegrowthofChineseeconomicandthedevelopmentofenterprises.However,whatshouldwenoticeiswiththeinternationaleconomicintegrationtherecomemoreintensemarketcompetitionandmoreseverechallengeswhichagainsttheenterprise,governmentandindividual.Whileasaveryimportantpartofthemarketeconomicsystem,thepublicsectorstilltakethegovernment’smanagementactivitiesasitsmaincomponentorthecore,itplaysanimportantroleindirectingthedevelopmentofthesocialistmarketeconomyandallocatingtheresources,sothisrequirespublicsectorimproveitsperformancemanagementlevel.Basedonthechangingrealityofpublicmanagementinthecontemporarydomesticandforeign,especiallytherealityofpublicmanagementinourcountryduringthetimeofreforming,weshouldconsiderthenewsituation,thenewproblemsandthenewtendency,expandtheresearchscopeofthepublicsectorperformancemanagement,conversetheresearchangle,drawinnewwaysofresearch,changetheoriginaltheoryform,soastoofferabetterpracticeservicetothepublicmanagementwhichundertheconditionsofmarketeconomyandWTObackground.

Fromtheachievementsandresearchesoftheperformancemanagementindomesticandforeign,thepublicsectorperformanceevaluation,andthesituationalsothesolutionsofthepublicperformancemanagement,thisthesiswillanalyzesomeproblemsoftheperformancemanagementandgivesomesuggestions.Sothemainpointistoofferaspecificdevelopmentdirectionandtrainofthoughtforourcountry’spublicsectorperformancemanagement,tomakeitmorereasonableandperfect,soastomakeitservebetterforthesocialistmodernizationprogram.

Keywords：

publicsector；performancemanagement；problem；strategy

目录

目录3

1.绪论4

1.1选题背景4

1.2研究现状5

1.3选题研究意义6

2.公共部门绩效管理概述7

2.1公共部门的定义7

2.2公共部门绩效的概念7

2.3公共部门绩效管理的内容7

2.4公共部门绩效管理的重要环节——绩效评估8

2.4.1公共部门绩效评估的定义8

2.4.2公共部门绩效评估的类型8

2.4.3公共部门绩效评估的要素9

2.4.4绩效评估的信息系统9

2.4.5公共部门绩效评估的意义12

3.我国公共部门绩效管理的现状及存在问题13

3.1我国公共部门绩效管理的发展现状13

3.2我国公共部门绩效管理存在的问题14

3.2.1我国公共部门绩效管理面临的困难14

3.2.2公共部门绩效评估存在的问题15

3.2.3公共管理部门内部存在的问题18

4.我国公共部门绩效管理现存问题的原因19

4.1社会环境与制度基础的制约19

4.2公共部门绩效管理的价值取向的偏差20

4.3公共部门绩效管理评估主体单一21

4.4绩效反馈不足21

4.5组织与个人绩效相脱离22

5.改进我国公共部门绩效管理的相关对策和建议23

5.1强化公共部门的绩效意识，转变绩效管理观念23

5.2加强绩效管理立法工作24

5.3建立健全合理有效的绩效管理体制24

5.4培养适应绩效管理发展需要的人才24

5.5建立完善的评估信息系统25

5.6公共部门绩效管理模式的创新25

结语26

致谢27

参考文献28

1.绪论

随着新公共管理运动的广泛开展，公共部门绩效评估的理论和现实意义日益凸现，公共部门绩效评估因此在英美等西方国家迅速兴起和发展，但由于起点较低、研究较晚、理论支撑较弱，公共部门绩效评估一直是一个公认的世界性难题。

近几年随着我国公共行政体制改革的不断深入和政府管理水平的不断提高，一些地方政府和部门也开始尝试进行政府公共部门绩效管理和评估的实践活动，并逐渐引入西方公共部门绩效评估机制，但总体而言，公共部门的绩效评估远未形成规范化、制度化的评估体系。

基于这样的背景，本文将我国公共部门的绩效评估活动作为研究对象，具有积极的现实意义。

1.1选题背景

全球范围内公共部门绩效管理的兴起。

西方公共部门绩效管理的实践始于20世纪初，但只有到了20世纪70年代，公共部门绩效管理与评估才开始全面推行。

这一时期，传统官僚政治体制导致政府机构膨胀、效率低下、资源浪费严重，政府面临着严重的管理危机和公众信任危机。

与此同时，理论界也出现了新右派体系，力主减少政府干预，采用管理私营部门的管理哲学以及管理方法，用企业家精神重塑政府。

公共部门绩效管理侧重点是经济和效率，追求投入产出的最大比。

到了90年代，绩效管理与评估达到鼎盛时期。

其过程也更加规范化、系统化，绩效评估侧重点是公共服务的质量和效益。

英国、美国是西方国家公共部门绩效管理历史演进的典型代表：

英国从20世纪60年代开始对公共部门生产力进行测定，到80年代，在中央各部门进行持续数年的大规模的“雷纳评审”，在此基础上建立起较为成熟完善的绩效评估与管理机制，广泛应用于中央地方各层级的政府部门和其他诸如学校、国民保健等公共部门。

1979年，撒切尔政府开展了著名的“雷纳评审”，改进国内税务总局沟通机制，大大减少了发文数量，提高了质量和效果。

1980年，英国环境大臣赫素尔延在环境事务部建立了“部长管理信息系统”，它体现了目标责任制度，以目标进行资源配置和调整、绩效评估、全面信息反馈等。

1982年，英国财政部颁发了“财务管理新方案”，标志着公共部门绩效评估的正式推行。

1988年，英国政府实施“下一步行动方案”，是英国政府全面转换管理和责任制的重大努力。

1991年，梅杰政府开展“公民宪章运动”和“竞争求质量运动”，这些改革都推动了绩效管理的广泛应用和方法技术的成熟。

美国是世界上推行绩效评估最早的国家。

随着时间的推移，美国绩效管理的主题、内容和形式不断发生变化。

我们可以将美国公共部门绩效管理的发展过程划分为五个主要阶段：

效率阶段（1900—1940年），这一时期的动机是追求高效连接的政府；预算阶段（1940—1970年），这一时期的动机主要是控制成本；管理阶段（1970—1980年），这一时期的动机是追求公共管理的效率与有效性；民营化阶段（1981—1992年），这一时期的目标是减少财政赤字、减少税负、消减政府支出，并减少联邦政府的规模与权力；政府再造阶段（1992年至今），这一时期的目标是减少振幅支出，提高公共责任、效率、有效性以及回应性，授权于公共行政人员。

而随着我国改革开放的发展，以及信息技术革命和知识经济的兴起，政府面临着全球范围内的新挑战，管理者逐渐意识到绩效管理对于人才的培养和公共部门职能的发挥的重要意义。

但是，相对于西方发达国家而言，我国对绩效管理研究起步比较晚，且大多数仅停留在绩效管理的评估选择与探讨上，因此我国公共部门在进行绩效管理时，时常不能够达到预期的目标，并严重制约着我国公共部门社会管理职能的发挥，影响我国经济的快速良好发展。

1.2研究现状

在我国，随着公共部门目标责任制的推行，公共部门绩效评估问题也开始引起了理论界和实践界的注意。

而对绩效评估的普遍关注是在20世纪90年代中期之后。

10年来，我国进行了公共部门绩效评估初步的实践探索，这种实践有各种表现形式。

中国行政管理学会联合课题组将目前我国的绩效评估实践探索分为如下三种类型或形式，即以目标责任制、效能检查、行风评议等为代表的普遍型的政府机关绩效评估；以卫生部、教育部等对各自所属企事业单位进行的组织绩效的定期评估为代表的转向绩效评估；以珠海市“万人评政府”、深圳市“企业评政府”等为代表的转向绩效评估。

我国公共部门绩效评估的发展还处于起步阶段，所以应立足于国情，逐步推进我国公共部门的绩效评估事业。

1.3选题研究意义

公共部门绩效管理既是公共管理学的一个新分支，又是当代公共管理部门的一种新实践。

在西方，随着“新公共管理”改革的兴起，绩效评估以及绩效管理在公共部门尤其是政府管理中得到广泛的运用。

在我国，随着政府机关效能建设的展开，作为改进公共部门尤其使政府管理的一种有效工具，绩效管理以及绩效评估越来越受到了人们的重视，并逐步在我国政府管理中得到应用和推广。

加强和完善公共部门绩效评估，无意识提高公共部门管理水平和一个有效的途径。

因此，了解公共部门绩效管理的基本原理，推进我国公共部门绩效管理的实践发展，其意义重大。

2.公共部门绩效管理概述

2.1公共部门的定义

公共部门是公共事务的管理者和公共服务的提供者，广义上的公共部门包括政府机构、公用事业、公共事业、非政府机构等部门以及各种不同组织的公共层面；狭义上是公共部门是仅包括政府机构以及依据政府决策的产生的机构和部门，是最纯粹的公共部门。

政府以公共利益为导向，其职能是对社会公共事务进行管理，无偿占有社会公共资源，并为社会提供公共物品和公共服务。

除政府机构外，还存在公用事业、公共事业，非政府机构等“准公共部门”组织，也称为第三部门或非盈利组织，但因其具有鲜明的“公共”特性，也将其归入公共部门之中。

2.2公共部门绩效的概念

起初在西方工商管理领域中，绩效是指“从过程、产品和服务中得到的输出结果，并能用来进行评估和对目标、标准、过去结果以及其他组织的情况进行比较”。

绩效可以通过财务和非财务的项目表示。

绩效一般又三种类型：

以顾客为中心的绩效，包括产品和服务绩效；财务与市场绩效；运作绩效。

把绩效用于对公共部门行为效果的衡量，反映的是政府绩效，其含义更加广泛一些，包括政府在社会经济管理活动中的业绩、效果和效率，是政府能力的基本体现。

因此，公共部门绩效是指政府在社会经济管理活动中的结果、效益、效能，是政府在行使其功能、实现其意志过程中的体现出的管理能力。

政府绩效可以分为四个方面：

政治绩效；经济绩效；社会绩效；文化绩效。

2.3公共部门绩效管理的内容

绩效管理可以说是公共部门改革的重要策略。

公共部门绩效管理是组织系统整合组织资源达成其目标的行为，公共部门绩效管理区别于其他方面纯粹管理之处在于它强调系统的整合，它包括了全方位控制、检测、评估组织所有方面的绩效。

西方各国开展的政府再造，都把追求绩效作为首要的目标。

美国国家绩效评估委员会的定义是：

公共部门绩效管理是利用绩效信息协助设定同意的绩效目标，进行资源配置与优化顺序的安排，以告知管理者维持或者改变既定目标计划，并且报告成功符合目标的管理过程。

2.4公共部门绩效管理的重要环节——绩效评估

2.4.1公共部门绩效评估的定义

公共部门绩效评估可以从三个方面来理解：

在微观层面，绩效评估是对个人工作业绩、贡献的认定；在中观层面，便是政府分支的各部门，包括事业单位、非盈利组织如何履行其被授权的职能，如政策制定的效果，项目管理实施的状况影响，给民众提供服务的数量、质量等；在宏观层面，是整个公共部门尤其是政府的绩效的评测，政府为满足社会和民众的雪球所履行的职能，体现为政治的民主与稳定、经济的健康、稳定于快速发展、人们生活水平和生产质量的持续提高、社会公正与平等、国家安全和社会秩序的改变、精神文明的提高等方面。

2.4.2公共部门绩效评估的类型

从评估机构的地位上看，可以分为内部评估和外部评估；从评估的对象上看，可以分为个人绩效评估和组织绩效评估；从评估的目标上看，可分为管理与改进型评估、责任与控制性评估和节约开支型评估。

（1）内部评估和外部评估

内部评估是公共管理部门内部的评估者完成的评估。

外部评估是由公共部门外部的评估者完成的评估。

（2）个人绩效评估和组织绩效评估

个人绩效评估是指基于事实，有组织地、客观地对公共部门的雇员的特性、资格、能力、业务态度、工作适应性以及对组织的贡献所做出的评估。

组织绩效评估是指对公共部门的产出产品在多大程度上满足社会公众的需要而进行的评估。

（3）管理与改进型评估、责任与控制型评估和节约开支型评估

管理与改进型评估在竞争的压力下需要更多地使用市场测试、竞争力与标杆管理等更加灵活的管理和技术。

责任与控制型评估只需要简单而透明的绩效信息系统，绩效指标与数据应是易于获得并被大众所熟悉与了解的。

节约开支型评估主要是关注部门的投入。

2.4.3公共部门绩效评估的要素

（1）绩效评估的目标

①提高组织绩效：

通过绩效评估，促进公共部门组织内部的功能发挥，以达到持续提高组织绩效的目标。

②明确责任制：

通过绩效评估，确定资源在公共部门与私营伙伴之间的分配，并进一步明确两者相应的责任和建立相应的外部监控机制。

③增收节支：

通过绩效评估，所见公共组织不必要的活动和开支，以实现增收节支的目标。

（2）绩效评估的途径

实现绩效评估可以通过自上而下或是自下而上来进行，也可以全面推进或渐进式的推进。

评估途径的选择与文化和制度因素有关。

自上而下的途径带有较强烈的命令色彩，它所带来的变化会更广泛，而自下而上的途径有较大的自主性，更易于在个别方面产生绩效变化。

（3）绩效评估的制度安排

制度安排设计评估各部门的地位和角色的安排。

一般来说，财政和预算部门在指导评估的过程中起到重要的作用。

有些国家的财政部中分别设有绩效评估机构和预算机构。

如果财政部门中没有绩效管理机构，那么在财政部门中新设立机构以进行绩效管理和评估也是常见的做法。

财政部长有时候甚至对绩效管理和绩效评估直接负责。

2.4.4绩效评估的信息系统

（1）绩效评估体系的内容

绩效评估体系的内容一般包括产出、效益、财政结果、预先制定衡量内容或服务质量、顾客满意程度等。

（2）绩效评估信息的审核与评价制度

审核指标体系选择的适当和有效性、资料收集和加工的可靠性、资料信息的准确性和完整性、用于评判的标准、对结果的解释和评估信息与决策的相关程度等。

（3）绩效评估信息的使用机制

使用绩效评估信息检验组织是否达到原先设定的目标；利用绩效信息来进行绩效预算的操作；在组织和个人层面上，利用绩效评估的信息对个人和组织进行绩效激励。

（4）公共部门绩效评估的程序

绩效评估实际上是一个循环的流动过程，是由确定目标、实施评估方案、审查评估结果、修正方案四个步骤形成循环方案。

第一，绩效评估的整体规划：

①确定决策者的需要；

②明确项目问题的性质和范围；

③指定被评估项目有效目标；

④制定全面的考核方法。

第二，确定有效评估的标准：

①有效性/准确性；

②可理解性；

③时效性；

④不鼓励与目标相背的行为的潜在性；

⑤唯一性；

⑥资料收集的成本；

⑦可控制性；

⑧广博性。

第三，绩效评估的评价标准和说明性指标：

评价标准：

①经济/成本标准：

这种衡量只是说明花去了多少钱，或是不是按程序花钱；②效益/质量标准：

效益衡量是看“情况是否得到改善”，即用来衡量提供服务的影响和效果，看服务是否达到预期效果，它关心的是目标和结果；③效率/生产力标准：

即是投入与产出的关系，以最低成本实现最大效益；④公平标准：

指的是效果和努力在社会群体中的不同分配，它与法律好社会理性密切联系。

根据上述评价指标可设立如下一些衡量指标：

①工作量完成的标准；②实际的单位成本与工作量标准的比率指标；③效率指标和效果质量相结合的指标；④资源利用指标；⑤生产力指数；⑥成本-收益比率指标；⑦综合性的绩效指标。

（5）公共部门绩效评估的方法和技术

评估设计绩效的两个方面：

获得绩效的实际运行效果；应用某种价值观念来确定这些结果的价值,换句话说，绩效评估含有事实和价值两个前提。

第一，伪评估模式及其使用的方法技术：

伪评估是采用描述性方法来获得关于绩效运行结果方面的可靠而有效信息的一种评估模式，它不用去怀疑这些运行结果对个人、团体和整个社会的价值。

即，它假设价值尺度是不证自明或者是不容置疑的。

在伪评估中，采用问卷调查法、随机抽样、统计技术等方法获取绩效信息，然后使用社会系统核算或标杆比较的方法来评价绩效。

第二，正式评估模式及其适用的方法和技术：

正式评估与伪评估一样，也是采用描述性的方法获取绩效运行结果方面的可靠而准确的信息，但对于结果的评价是建立在已被正式宣布的目标或目的的基础之上。

它的假设是：

正式宣布的目的或目标是对价值的恰当衡量。

正式评估中使用的方法与伪评估中使用的方法相同，目标也相同。

不同之处在于，采用法律、计划书来鉴别、界定和指明正式的目的和目标。

这些正式的目标的适宜性是不容置疑的。

因而正式评估中常用的评价标准是效率和效果类。

第三，决策理论评估模式及其适用的方法技术：

决策理论评估同样也是采用描述性的方法获取绩效结果的可靠而又有效的信息，但是这些结果的评价的标准不仅仅是被正式宣布的目标，其他利益各方的目标都应考虑在内。

换句话说，将利益相关者宣称的潜在的目的和目标明确化。

决策理论的假设是：

利益相关者的潜在和公开目标是对绩效的恰当衡量。

它的主要评估形式是评估力评估和多重效益分析。

2.4.5公共部门绩效评估的意义

公共部门绩效评估作为政府再造的重要内容和根本性措施在政府公共管理实践中的广泛运用，开创了当代公共部门吸收、借鉴私营部门管理方法与经验的先例，为政府改革实践和公共管理理论研究提供了新的视野，并在相当程度上带来了西方国家政府管理效率的提高和管理能力的增强，各种社会危机和矛盾得到了相对缓和。

公共部门绩效评估的重要理论意义和实践意义主要表现为；

（1）绩效评估是公共管理的必要手段

对公共项目实施的实际状况进行了解、考察，分析实际效果与预期目标的偏离程度，进行绩效评估，总结公共政策、项目实施的经验教训，反馈给有关公共部门，以便对公共管理项目作出调整、修正，弥补公共管理管理项目的缺陷，为未来的公共决策及实施积累经验，完善和提高公共管理水平。

（2）绩效评估是提高公共管理部门绩效的动力机制

作为技术层面的绩效评估本身不是目的，它只是为获得更高的业绩水平而是用的手段，是有效提高政府绩效的动力工具。

首先，绩效评估有助于实现和落实政府的责任；其次，绩效评估有助于提高服务供给的质量和效率；最后，绩效评估有助于改进政府公共部门与社会公众之间的关系。

（3）绩效评估有利于政府信誉和形象的提高

一方面，绩效评估不但可以用于证明政府开支的合理性，而且通过评估可向公众展示政府业绩和政府部门绩效所作的不懈努力，有助于政府合法性和合理性的巩固强化。

另一方面，具有影响力的绩效评估结果对政府公共部门来说起着重大的监督作用，能够为政策制定者、政府公共部门及其全体职员改进绩效提供有价值的信息和反馈，也为社会公众对不同的政府部门及其所提供的服务进行选择提供了依据提供了参考系数。

（4）绩效评估是一种有效的管理工具

第一，绩效评估可以用作一种诱因机制。

任何管理，包括公共组织的管理，都需要某种诱因机制的存在，才能激发人的工作热情和动力。

第二，绩效评估作为一个管理工具最重要的意义在于在政府运作和管理加上成本-效益的考虑，改变了政府公共部门的浪费。

它是公共部门进行有效资源配置的一个重要手段。

第三，绩效评估是诊断组织发展的一个有力措施。

它对组织各方面的信息进行调整协调，推动了公共管理部门方法和技能的改进和发展，为政府公共管理开拓了新的视野。

3.我国公共部门绩效管理的现状及存在问题

3.1我国公共部门绩效管理的发展现状

我国公共部门绩效管理是以我国干部人事考核制度位继承发展形成的，而我国的干部考核制度，是以新民主主义革命时期党的干部考核工作为基础，逐步建立和发展起来的。

公共部门绩效在不同层面上内容不同，宏观层次的公共部门绩效涉及整个公共部门管理活动的成绩和效果，具体体现为政治的民主与稳定、经济发展、人们生活水平持续提高、社会公正和谐