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政综合养护绩效评价上海财经大学
陆家嘴功能区域2006年市政综合养护资金绩效评价报告
——小陆家嘴2标、世纪广场标段
一、前言
市政综合维护既是城市“两个文明”建设的窗口,也是衡量城市管理水平的标志。
市政综合维护是政府向居民提供的一项重要服务,也是各国城市政府的主要工作之一。
搞好市政综合养护是建设和谐社会的应有之义。
浦东新区区委、区府十分重视市政建设,在城市建设上投入了大量资金。
目前,新区拥有一流的现代城市设施,发达的交通网络,优美的城市环境,其现代化程度可以与世界主要城市相媲美,它已经成为国内城市现代化建设的样板,并受到各方面肯定。
从总体上说,浦东新区市政维护管理水平是较高的。
从上世纪末,结合文明城市建设,新区政府对传统市政维护模式进行了改革,根据城市管理需要,将环卫、市政和绿化由三部门分管合并为一个部门,将管理责任下放到功能区,并对公立的园林、环卫、市政机构进行了改制,引进了公共事业竞争机制,制定了各项制度和管理标准,做到了“管理有序,工作到位”。
但是,由于历史的原因,我国在城市管理的理念、制度等方面尚未跳出传统模式:
(1)在市政道路管理上存在着“马路拉链”现象;
(2)在市政环卫上注重于清扫频率等“过程管理”,而忽视“花钱买效果”的结果管理;(3)在市政绿化上,重点绿化区与城市功能相背离等。
这些是全国性难题,它降低了城市综合养护资金效率,使政府出了“高价”却未“买到”市民满意。
以上问题在浦东新区也存在,它涉及到城市管理的深层问题,需要通过制度创新来解决,其中,引入绩效观念,对市政综合养护资金进行绩效管理是各国公认的解决上述难题,提高城市管理水平的有效路径。
本课题是根据浦东新区政府深化绩效预算改革的设想,在新区财政局支持下,受陆家嘴功能区管委会委托,以陆家嘴功能区小陆家嘴2表、世纪广场两个标段为对象进行绩效评价试点。
目的是通过试点,形成比较完整的道路综合养护绩效评价方案和绩效指标体系,探索具有中国特色的市政综合养护资金绩效管理模式。
本次绩效评价采取委托第三方评价形式,受托方为上海财经大学中国教育支出绩效评价(研究)中心(以下简称“上海财经大学”)。
二、评价项目基本情况与评价过程
目前,浦东新区的市政综合养护是指环卫、市政和绿化合一管理合一,通过“政府采购,竞争性谈判”方式确定养护公司,由一家养护公司统管的市政养护管理模式。
该评价项目是由陆家嘴功能区管委会(简称功能区管委会)下属的陆家嘴城管办(简称陆家嘴城管办)负责管理的。
市政综合养护的绩效指标体系是基于上述模式设计的。
(一)小陆家嘴2标标段基本情况
1.养护范围:
本标段位于小陆家嘴区域内,包含11条道路{陆家嘴西路(滨江大道—丰和路)、丰和路(陆家嘴路—滨江大道)、银城中路(陆家嘴路—东昌路)、银城西路(陆家嘴路—银城南路)、花园石桥路(东泰路—富城路)、东泰路(世纪大道—银城南路)、富城路(银城南路—东昌路)、规四路(规二路—陆家嘴西陆),二个下立交{银城南路(东园路—花园石桥路)、银城东路(银城南路—东城路)}以及东方明珠环岛、10米林带等。
2.2006年度经费:
标段年经费242.5172万元(合同数),其中市政66.1421万元,绿化50.3751万元.环卫126万元。
该标段的承包人为上海天佑养护公司。
3.工作量:
该标段共有道路面积13.923万平方米,其中人行道3.8662万平方米;绿地面积约17810.8万平方米,其中草地面积0.092万平方米,行道树658株;景观道路机械清扫14.58公里,机械冲洗14.58公里,机械洒水13.79公里,景观道路人工清扫路面4.1344万平方米,景观道路人工保洁路面6.4236万平方米,景观道路责任保洁8.7544万平方米,废物箱保洁162只。
(二)世纪广场标段基本情况
1.养护范围:
本标段位于世纪广场(杨高南路—锦绣路)区域内,
2.2006年度经费:
标段年经费370.0924万元(合同数),其中市政109.3794万元,绿化141.053万元.环卫119.66万元。
承包该标段的是上海世纪广场管理有限公司。
3.工作量:
道路面积2.3054万平方米,绿地面积约6.7705万平方米,其中草花面积0.2254万平方米,行道树411株;道路机械清扫7.156公里,机械冲洗7.156公里,机械洒水7.156公里,景观道路人工清扫路面6.333万平方米,景观道路人工保洁路面7.7642万平方米,景观道路人工责任保洁8.742万平方米,废物箱保洁176只。
(三)绩效评价的实施过程
本着“花钱买效果”和客观、公正的要求,2007年11月以来,项目组先后开展了以下工作:
----11月初,在陆家嘴功能区管委会召开了四方(浦东新区财政局、上海财经大学、功能区管委会、陆家嘴城管办)会议,确定了该项目和绩效评价的对象、原则、内容和时间安排。
标志着该项目全面启动。
会后,我们对两个标段进行了实地调研。
各方积极落实安排,陆家嘴城管办提供了市政综合养护考核和管理办法、项目合同、项目按月和按年实际考核结果、项目基本情况、养护单位情况等材料。
----12月初,上海财经大学方根据绩效评价要求,在吸收2005年新区财政局开展的市政综合养护评价成果基础上,通过借鉴国内外经验,结合此次评价项目的特点和要求,设计了《浦东新区陆家嘴功能区域市政综合养护资金绩效指标体系》初稿,12月中旬和下旬,我们邀请了新区财政局、功能区管委会、陆家嘴城管办,以及天佑公司和世纪广场管理公司有关领导、技术人员进行了座谈。
根据在座谈中提出的意见和建议,我们对绩效指标进行了调整,形成了绩效评价以日常管理为主,专家评价与日常考核各占50%分值的模式。
在此基础上,形成了《陆家嘴功能区域市政综合养护资金绩效评价方案》(简称《方案》,见附件1)。
----12月初,项目组委托上海公信中南会计师事务所对陆家嘴城管办2006年度的财务收支进行审计,审计延伸到小陆家嘴2标和世纪广场标段的综合养护公司。
事务所按要求提交了审计报告和相关指标的审计结论。
----12月底和2008年1月初,按《方案》要求,陆家嘴城管办、天佑公司、世纪广场管理公司分别按上报了有关数据资料。
----12月底,上海财经大学方组织师生28人,对两个标段开展了独立的问卷调查,共发放问卷502份,收回502份,回收率达到100%,其中,有效问卷为496份,有效率为98.8%。
由上海财大方完成问卷录入、统计分析等工作,形成了分析报告(见附件4)。
三、专家评价结论
(一)总体评价结论
为提高绩效评价结果的公信力,按照绩效评价的价值中立原则;公开、公平和公正原则;以及回避原则中有关“中介搭平台,专家评价”的要求,课题组邀请了新区人大常委会、功能区管委会、区环保局、区财政局寿幼华、何广成、苗建华等7人为本项目绩效评价专家,组成专家组,由寿幼华同志任专家组组长,绩效评价会议于2008年3月31日在陆家嘴功能区管委会城管办举行。
经专家组成员的现场视察,听取汇报和广泛议论。
一致认为:
一是《方案》体现了“花钱买效果”和“结果管理”的绩效评价原则要求,绩效指标体系覆盖面宽,能比较客观、全面地诠释政府市政综合养护支出的社会作用,客观地反映陆家嘴功能区域综合市政养护业绩,区分度高,具有可操作性。
该指标体系属于国内首创,对市政综合养护工作具有较强的价值导向作用,并具有推广价值。
二是在绩效评价工作中,浦东新区财政局、陆家嘴功能区管委会、城管办与上海财大专家紧密合作,步骤设计严密,工作规范有序,数据可信。
试点成果对摸清陆家嘴功能区域市政综合养护实际,促进市政综合养护资金使用的观念转变,提高公共资金使用效益等方面有较大意义。
三是陆家嘴功能区管委会及城管办具有较强的责任感,工作到位,管理有序,在创造市政综合养护绩效模式上取得了一定成绩。
2006年两个标段的综合养护效果良好,日常专业养护能按行业的作业技术规范要求进行,养护资金得到了较好的使用,产生了较好的社会效果,受到了社会较高的评价。
根据小陆家嘴2标、世纪广场两个标段的日常考核资料、上海公信中南会计师事务所的审计报告、审计结论和上海财大方的满意率调查报告等,经专家们现场察看、评议和独立打分,绩效评价的结果见表1:
表1对两个标段的综合评价结论和分值
项目名称
小陆家嘴2标
世纪广场
专家评价(50%)
88.43分
92.57分
日常评价(50%)
89.18分
91.78分
综合评价结果
88.81分
92.17分
评价结论
优良
优良
专家们也指出,由于这两个标段在区位上有特殊性,因而政府及相关部门比较重视,管理力度较大,如上海市政府在2004年58号令中,赋予了城管大队在这些标段的执法权,公安和交警部门也增强了力量,加上功能区的网格化管理等,这些因素无疑是有利于两个标段的综合养护管理的,因此,虽然对其业绩的评价值较高,但尚不能代表陆家嘴区域的市政综合养护一般水平。
(二)主要业绩方面
在本次评价中,专家们对陆家嘴功能区、陆家嘴城管办和养护公司在建立日常评价机制,完成职责等方面的工作表示满意。
主要业绩有:
1.市政综合养护基础工作比较扎实,建立了一套较为完整的养护制度
在市政综合养护方面,陆家嘴功能区通过多年的实践,形成了“政府采购,竞争性谈判”确定养护公司,由一个公司承包某一标段市政、环卫、绿化的综合养护模式。
这一模式基本上适应了市政综合管理的要求。
陆家嘴城管办基础工作扎实,他们逐个测量了各条道路的状况,以及垃圾的生产、运输数量、树木棵数和绿化小品、垃圾桶数量、厕所等,并将这些列入承包合同。
由于基础工作扎实,因而发包方、承包双方责任明确。
陆家嘴城管办还按行业要求,建立了《陆家嘴城管办综合养护考核暂行办法》、《陆家嘴城管办市政(绿化、环卫)养护作业检查考核办法》等市政综合养护制度,初步形成了市场化与制度化相结合的管理办法。
在实施中,养护单位能够按照行业作业要求和规范、养护合同的要求建立了较为完整的具体养护制度。
2.建立了比较健全的,以日常考核为主的评价制度
市政综合养护是一项日常性服务,承包方能否提供优质的日常服务,关系到居民的福利和文明城市建设。
在这方面,陆家嘴城管办将管理重点放在日常的检查和考核上。
他们通过每月以通报形式,向养护单位通报综合养护考核结果,指出各标段养护中存在的问题,提出整改建议,对评价结果未达到合同要求的标段,执行扣款办法等方式,建立了比较完整、有效的监督机制。
这一监督机制促使发包方、承包方建立起以劳务质量和效果为基础的正常关系,从而保证了公共服务质量。
同时,功能区的网格化管理,监督员的日常监督对提高养护水平也发挥了积极作用。
3.养护资金使用合规,劳动用工政策得到落实
市政养护的一线职工中,农民工和其他聘用人员占相当比重,当前,一些城市由于不注意保护一线人员权益,出现了一定的劳资对立,甚至出现了个别城市农民工集体罢工等事件。
因此,在设计绩效指标体系时,我们将落实劳动用工政策也作为重要的业绩指标进行评价,以防止类似事件出现。
经会计师事务所审计,结果表明,此次评价的两个标段,在养护资金的安排和使用方面不存在挪用、挤占等违规违法现象,在工程施工方面不存在分包和转包现象,在劳动用工方面对一线养护职工都按规定订立了劳动用工合同,支付工资金额符合政府规定的用工政策要求。
在这方面,专家们表示满意。
4.养护管理比较规范,群众满意率较高
在养护管理方面,两家养护公司均有较为完善的内部管理制度和检查、监督机制,将责任落实到人。
此外,他们还制定了安全作业、文明施工规则,基本杜绝了野蛮施工,扰民的问题较少。
同时,由于这两个标段是新区的重点标段,政府重视,因而出现的问题整改及时。
从城管办提供的材料来看,两个标段2006年均无居民投诉。
为充分了解各方面反映,项目组开展了社会满意率调查,将调查对象分为居民、道路两边的公司或组织的人员、公务人员(主要是值勤交警)等三类,他们的大体比例为:
居民为50%,公司或组织人员为40%,公务人员10%。
问卷调查统计结果表明:
小陆家嘴2标段的满意率为78.1%,世纪广场标段为86.5%,尤其外地来客的评价很高。
但是,在满意率调查中也反映出一些问题。
世纪广场方面,存在广场地坪施工中组织不力,修复时间过长,垃圾箱内的垃圾收集不及时,广场摊贩较多等问题;小陆家嘴2标方面,存在垃圾收集存在不及时,道路路面修复时间长,路面破损修复频率高等问题,这些影响了群众满意率的得分。
此外,小陆家嘴2标各条道路的满意度差异率较大,表明各具体标段的综合养护水平参差不齐。
总之,在这次评价中,专家组对陆家嘴功能区管委会和城管办的工作给予了充分肯定,总体上是较满意的。
四、存在的问题与建议
专家们在肯定陆家嘴功能区和城管办工作业绩的同时,也指出了存在的问题并提出了相关建议,具体如下:
(一)从绩效管理要求来看,日常考核的记录、整理等基础工作有待于加强和规范
综合养护工作的基础是日常养护,虽然陆家嘴功能区和城管办加强了日常养护的考核,但从实际考核资料看,管理力度尚不够,各专业考核部门差异较大,有些专业考核部门能够拿出相应考核年度的检查记录,而有些专业考核部门却只能提供少量检查记录,或根本就拿不出。
特别是在应对无主暴露垃圾、节庆任务保障、灾害性天气等事件上,虽然建立了突发事件的处置预案,但却缺乏处置考核和系统记录,缺乏对完成效果评价的制度,而且,在实际操作中发包方与承包方扯皮较多,因而不符合绩效管理的要求。
为此,专家组希望陆家嘴功能区和城管办在总结经验的基础上,加强日常考核资料记录、整理工作,将处置突发性事件纳入日常考核,建立完整地任务下达、过程记录、结果考核的制度,并针对不同的事件性质,建立和完善相应的常规解决预案。
(二)具体作业要求重点不突出,考核的实际操作性尚不强
绩效考核指标既是一种价值导向,又是政府为居民提供哪些服务的承诺。
绩效考核指标建设必须从居民需求出发,遵循为“顾客”服务原则。
在这方面,虽然陆家嘴城管办制定了综合市政、环卫、绿化三个方面的考核制度,但考核过于偏重于专业指标,与居民的实际要求存在某些脱节。
此外,由于这些专业考核项目过细,考核人员事实上无法逐一考核并记录,因而,实际实施中,每个专业考核人员只能给出每一道路的专业综合考核成绩。
对此,专家组建议:
1,按这次修订后的《浦东新区陆家嘴功能区域市政综合养护资金绩效评价方案》有关指标,按市政(道路养护)、环卫、绿化三个方面重新制订考核办法和考核内容;2,简化考核标准,改百分制为等级评价制。
参考美国经验,日常考核可以分为A级(优)、B级(良)、C级(合格)、D级(不合格)四个等级来细化考核。
由于等级评价制简单易行,因而它也为居民参与考核提供条件。
(三)发动居民参与,提高综合养护绩效评价的透明度和公信力
在日常考核上,建立专业机构与居民相结合的评价机制十分必要,它有利于提高综合养护评价结果的透明度和公信力。
目前,城管办“三条线”考核人员有限,而市政养护考核的任务繁杂而艰巨,虽然付出了艰辛劳动,但考核只能停留于“粗线条”上。
看来,日常考核完全靠专业人员已难以适应,需要居民参与。
为此,专家建议,要按《方案》细化和深化考核,就必须发动居民参与考核,将专业考核与居民考核结合起来。
在这方面的具体设想为:
功能区聘用一批素质较好,热心于公益事业的离退休职工为市政监督员,在简化考核办法以及培训的基础上,采用分片包干的办法进行定期考核,并提供相应的考核报告。
而专业考核人员的任务是通过巡察方式核查考核结果的正确性和真实性。
这也是西方城市的常用做法,它既有利于弥补现行考核人员不足,也有利于通过公众参与,提高考核的公信力和透明度。
(四)重新测算养护的标准定额,对专项资金实行申报和考核相结合的管理办法
养护资金包括按标准定额拨付的资金和专项资金。
陆家嘴功能区现行综合养护标准定额是于2000年制订的,主要针对日常养护。
市政道路大、中修则实行项目支出管理。
8年来,由于物价、油价等因素的变动,现行的综合养护已经难以适应。
为此,专家组建议,由新区环保局为主,会同各功能区重新修订市政综合养护标准。
重新修订标准既是现实的管理要求,也可以为绩效评价提供事业成本依据。
同时,专家组建议,功能区财政部门在综合养护资金上,应当积极进行绩效预算改革探索:
一是将市政道路的大、中修的专项预算也纳入市政综合养护的范围,建立激励城管部门减少大、中修,加强日常养护的机制,以进一步提高城市维护资金的效率;二是建立应对市政管理中突发事件的专项基金,解决处置无主暴露垃圾,保障重大节庆任务时的资金问题,并建立专项基金的考核机制。
(五)养护工作属于内部市场化模式,实际缺乏竞争
目前,浦东新区陆家嘴功能区域在市政管理,包括市政道路、市政环卫、市政绿化等方面,实行了“政府采购,竞争性谈判”的招标养护公司模式,但从实际情况看,并非真正的市场化模式。
由于历史的原因,养护公司承担了原环卫单位改制后的全民所有制人员、失地农民等人就业等政策性任务,在这一特殊的背景下,政府采购只是“内部人”竞争,它排斥外地的或其他的养护公司进入,也难以形成在政府采购上的公平竞争机制,降低了市政资金的效率,而且由于在公司管理中,对员工无法做到同工同酬,因而留下了管理上的隐患。
考虑到稳定因素,以及切实保障转制职工和农民工的利益,从“花钱买安定”出发,建议新区政府对转制职工按原工资的70-100%,由政府直接向个人发放补助,直到退休。
在他们达到退休年龄时,直接转入退休职工。
政府直接补助后,养护公司不再具有政策性功能,他们必须同其他公司平等竞争,而养护公司内部也将实行同工同酬。
在采取上述措施后,无论在市政、绿化还是环卫上,均可以引进非本地的公司,进行公平竞争,真正实现养护工作的市场化,提高运作效率。
五、总结
此次绩效评价在浦东新区政府和领导的高度重视和新区财政局、陆家嘴功能区、上海财经大学、城管办四方通力协作下进行的。
陆家嘴城管办从领导到各科室都充分重视这一工作,在绩效指标的研发中提供了大量帮助,此外,世纪广场管理有限公司、天佑养护有限公司也给予了密切配合。
此外,各位专家也寄予本项目很高希望,期望我们在突破中国城市管理的难题方面做出贡献。
本次绩效评价尽管我们只是选择了两个标段,但目的是探索城市养护支出绩效预算改革路径,为全国提供经验。
通过专家组的共同努力,现在看来,基本上达到了这一目的。
因此,本绩效评价报告是各方的智慧结晶。
同时,专家们还指出,市政道路中的“马路拉链”、市政绿化上重点绿化区与城市功能相背离问题,并非单一的市政管理问题,而是一个涉及多主体的综合性难题,是并非一次绩效评价能够解决的。
要根本解决这些问题,需要政府各部门的大力协作,理顺各种体制。
附件1:
浦东新区陆家嘴功能区域市政综合养护资金绩效评价方案
一、浦东新区陆家嘴功能区域市政综合养护资金绩效评价体系
表1.A类指标
大类
一级
指标
二级
指标
三级指标
权
重
日常考核
现场评价
平均得分
说明
行次
1
2
3=(1+2)*0.5
4
A专业评价指标
43
A1道路养护效果
10
A11道路维修质量
2
A12道路路况技术状况
4
A121路面积水状况
1
A122窨井盖缺损率
1
A123隔离栏完好率
1
A124路面景观效果
1
A13下水道畅通状况
2
A14道路好路率
2
A2环境卫生效果
10
A21道路清洁度
6
A211道路(地面)清道水平
3
A212道路(地面)废弃物控制指标
3
A22垃圾收集及时性
4
A3绿化效果
10
A31植物保存率
2
A32病虫害防治率
2
A33土壤观感质量
1
A34树木、绿地修剪观感
2
A35绿化小品完好率
2
A36草花品种与景观效果
1
A4突发事件处理效果
10
A41无主暴露垃圾处理及时性
4
A42其他(树木、窨井盖、垃圾桶等)突发事故处理及时性
2
A43重大节庆等保障任务完成效果
4
A5养护制度健全度
3
A类指标分值小计
实际得分
表2.B和C类指标
大类
一级指标
二级指标
权重
业绩数据
数据来源
评价依据
得分
B财务管理与预算执行评价指标
14
B1资金到位率
2
B2资金使用情况
4
B21人员费用比例
2
B22养护直接材料费用比例
2
B3分包情况
4
B4标段养护的财务状况
4
B41标段养护当年的盈亏状况
4
C满意度评价指标
43
C1养护项目财务运行满意度
2
C11养护资金使用违规情况
2
C2落实劳动用工结果
6
C21按政策签订劳动合同状况
2
C22缴纳社会保险情况
2
C23一线养护工人平均工资
2
附:
当年上海市最低工资标准
C3公众满意率
25
C41问卷调查满意率
25
C4媒体曝光次数
5
C5居民投诉次数
5
总分值
100
实际得分
您对新区综合养护工作的改进和完善建议:
.
专家签名评价日期:
年月日
二、绩效评价指标说明
(一)A类指标
Ⅰ,指标解释
A.专业评价指标:
专业评价浦东新区陆家嘴功能区域市政综合养护效果的指标,具体评价范围包括道路(路面)养护、环境卫生清扫、绿化,对突发事情的应急处理和建立相关养护制度五个方面。
1、A1.道路养护效果:
专业评价浦东新区陆家嘴功能区域市政综合道路养护效果的指标,具体由以下指标构成:
(1)A11.道路(路面)维修质量:
按照道路养护技术规范标准评价浦东新区市政综合路面小修养护、人行道和侧平石修补质量,以及掘路修复质量的指标;
(2)A12.道路路况(路面)技术状况:
按照道路养护技术规范标准评价浦东新区陆家嘴功能区域市政综合路况(路面)状况的指标,主要由以下指标构成:
A121.路面积水状况:
按照道路养护技术规范标准评价浦东新区陆家嘴功能区域市政综合路面晴天积水情况的指标;
A122.窨井盖缺损率:
按照道路养护技术规范标准评价浦东新区陆家嘴功能区域市政综合路面窨井盖缺失情况的指标,以考核周期内窨井盖缺失的数量为考核依据;
A123.隔离栏完好率:
按照道路养护技术规范标准评价浦东新区陆家嘴功能区域市政综合路面隔离栏维护情况的指标,包括人行隔离栏和车行隔离栏;
A124.路面景观效果:
按照道路养护技术规范标准评价浦东新区陆家嘴功能区域市政综合路面景观的指标,具体包括工完料清情况,有无废弃建筑垃圾,隔离墩是否完好,路面(人行道)有无杂草等;
(3)A13.下水道畅通状况:
按照道路养护技术规范标准(下水道养护要求)评价浦东新区陆家嘴功能区域市政综合下水道通畅情况的指标;
(4)A14.道路好路率:
按照道路养护技术规范标准评价浦东新区陆家嘴功能区域市政综合道路
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