城市集中供热进行市场化改革的问题分析及对策研究.docx
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城市集中供热进行市场化改革的问题分析及对策研究
城市集中供热进行市场化改革的问题分析及对策研究
城市集中供热进行市场化改革的问题分析及对策研究
摘要
城市集中供热是我国北方城市公用事业的重要组成部分,是人们正常生活
和工作的物质保障,集中供热的好坏关系社会稳定大局。
本文从集中供热行业
的发展现状出发,结合我国城市集中供热的实际情况,认真分析进行市场化改
革会遇到的问题,并针对这些具体问题提出了解决和防范的措施。
本论文首先从城市集中供热基本发展情况和运营状况介绍了我国城市集中
供热行业的发展现状,简述了集中供热的优越性,并根据国外城市集中供热运
行管理状况,分析对我国城市集中供热改革的启示,进而提出我国城市集中供
热市场化改革的理论依据和现实依据。
其次,深入分析城市集中供热行业自身存在的以及进行市场化改革所面临
的产权问题、经济问题、社会问题、政治问题。
产权问题分析反映出模糊的权
属关系、模糊的职责关系、不明晰的企业财产关系三项内容;经济问题分析反
映出企业效率低下、费用成本高、热费定价不合理、投融资困难大四项内容;
社会问题分析反映出社会保障制度不完善、矛盾问题多、威胁社会公共安全三
项内容;政治问题分析反映出易出现授权失衡、威胁政府合法性两项问题。
昀后,针对城市集中供热行业现存的问题和进行市场化改革所面临的问题
进行对策研究,明确了城市集中供热市场化改革的突破口,并从建立明晰的产
权制度、改善市场运营管理模式、建立市场化改革社会公众参与机制、强化市
场化过程中的政治风险控制四大方面提出了对策建议。
关键词:
城市集中供热;市场化改革;问题分析;对策研究1
城市集中供热进行市场化改革的问题分析及对策研究
AbstractUrbancentralheatingistheimportantpartofpublicutilitiesinnortherncityof
China,andthematerialguaranteeofpeople’sdailylifeandwork.Theactualresults
ofcentralheating,goodorbad,concernthesocialstability.Fromthecurrent
situationandactualsituationofthecentralheatingdevelopmentperspective,this
thesisanalyzedtheseproblemswhichmarketreformationwillmeetandputforward
solvingmeasuresandpreventivemeasuresaccordingtotheseproblems
Firstly,thethesisintroducedthedevelopmentsituationofcentralheating
industryinourcountryfromthedevelopmentsituationandoperationsituationofthe
urbancentralheating.Itdescribedbrieflythesuperiorityofcentralheatingand
analyzedtheenlightenmenttooururbancentralheatingreformationaccordingto
operationandmanagementsituationofcentralheatinginthecitiesabroad,andthen
putforwardthetheoreticalbasisandrealisticbasisoftheurbancentralheating
marketreform;
Secondly,thethesisanalyzedthepropertyrightproblems,economicproblems,
socialproblems,politicalproblemswhicharetheinherentcharacteristicofurban
centralheatingindustryandwillbemetbymarketreform.Theanalysisofproperty
rightproblemsreflectedthefuzzypropertyrightrelation,fuzzyresponsibility,
unclearenterprise’spropertyrelationship.Theanalysisofeconomicproblems
reflectedenterprise’slowefficiency,highcost,theunreasonablecharges,andthe
difficultyofinvestmentandfinancing.Theanalysisofsocialproblemsreflectedthe
imperfectofsocialsecuritysystem,manycontradictoryproblems,andthethreatto
socialpublicsecurity.Theanalysisofpoliticalproblemsreflectedtheimbalance
authorization,andthethreattogovernmentallegitimacy;
Lastly,thethesisperformedthecountermeasureresearchtosolvethese
problemswhichexistsinurbancentralheatingindustryandwillbemetduring
marketreformofcentralheating.Itclearlyfoundthebreakthroughofmarketreform2
城市集中供热进行市场化改革的问题分析及对策研究
oftheurbancentralheating,andproposedsomesuggestionsfromfouraspects:
establishingofclearpropertyrightsystem,improvementofmarketoperationmodel,
establishingofthepublicparticipationmechanisminmarketreformand
strengtheningofthepoliticalriskcontrolduringmarketreformKeywords:
Urbancentralheating,marketreform,problemAnalysis,
countermeasureresearch
3
城市集中供热进行市场化改革的问题分析及对策研究
第1章绪论1
1.1课题研究的背景1
1.2课题研究的目的和意义2
1.3研究发展状况.4
1.4课题研究的主要内容.6
1.5课题研究的主要方法和步骤.6
第2章城市集中供热发展概述及市场化改革依据.8
2.1城市集中供热的发展现状8
2.2城市集中供热的优越性.11
2.3国内城市集中供热运营状况13
2.3.1城市集中供热经营现状13
2.3.2供热收费热价调整的现状和会遇到的阻碍15
2.4国外城市集中供热运行管理状况及对我国的启示17
2.4.1发达国家城市集中供热运营状况.17
2.4.2发展中国家城市集中供热运营状况19
2.4.3国外供热运营改革经验对我国的启示19
2.5城市集中供热市场化改革的理论依据.20
2.5.1城市集中供热市场化的含义20
2.5.2产权理论依据22
2.5.3公共选择理论依据.23
2.6城市集中供热改革的现实依据.25
2.6.1城市集中供热进行市场化改革是解决自身问题所需25
2.6.2城市集中供热进行市场化改革自身具备条件25
第3章进行城市集中供热市场化改革的问题分析27
3.1城市集中供热市场化的产权问题分析.271
城市集中供热进行市场化改革的问题分析及对策研究
3.1.1模糊的权属关系27
3.1.2模糊的职责关系28
3.1.3不明晰的企业财产关系28
3.2城市集中供热市场化的经济问题分析.29
3.2.1城市集中供热市场化改革的企业效率问题分析.29
3.2.2供热费用成本分析.29
3.2.3热费定价分析30
3.2.4市场化改革的投融资分析.31
3.3城市集中供热市场化改革的社会问题分析33
3.3.1社会保障制度还不完善33
3.3.2多种矛盾问题制约市场化改革34
3.3.3社会公共安全问题.35
3.4城市集中供热市场化改革易出现的政治问题分析36
3.4.1易出现政府被俘获的风险.36
3.4.2会出现政府合法性风险36
第4章进行城市集中供热市场化改革的问题对策探讨38
4.1找准城市集中供热市场化改革的突破口38
4.2建立明晰的产权管理制度39
4.3改善市场运营管理模式.41
4.3.1引入竞争促进企业效率的提高41
4.3.2靠技术进步降低供热成本费用42
4.3.3建立符合市场经济规律的供热价格机制,运用价格杠杆指导供热生
产,引导供热消费42
4.3.4构建市场化、多元化投融资体制.43
4.3.5获得多方面政策的支持44
4.4建立市场化改革社会公众参与机制45
4.5强化市场化过程中的政治风险控制46
4.5.1严格依据法律推进市场化改革46
4.5.2市场化改革过程信息的公开化和透明化.472
城市集中供热进行市场化改革的问题分析及对策研究
4.5.3完善市场化改革政府监管机制47
第5章结论..49
参考文献51
致谢.53
3
城市集中供热进行市场化改革的问题分析及对策研究
第1章绪论
1.1课题研究的背景
冬季,在我国的北方地区,采暖问题一直都占有重要的地位,往往成为人
们关注的焦点。
这不仅因为采暖直接与人民群众的切身利益相关,而且因为采
暖问题的涉及面广,存在问题的方面也比较多,事关社会稳定的大局。
建国以
后,我国城市采暖事业稳步发展,取得了巨大的建设成就,城市热化比例不断
增大。
而城市集中供热作为城市取暖的主要形式,是公用事业的一项重要内容,
是重要的城市基础设施,也是满足城市居民基本生活质量要求的物质保障。
它
能节约资源保护环境,有利生产方便生活,是国家产业政策中明确推行的用热
方式。
但是,集中供热长期以来计划经济色彩过于浓厚,市场机制的作用发挥
不足,随着我国市场经济体制改革的持续深入和人民生活水平的不断提高,城
市集中供热需要不断加大发展力度,然而集中供热计划生产经营方式已经日渐
不适应,由于资金缺口大,仅靠国家投资、财政补贴、政府垄断营运管理已经
无法满足日益增大的社会需求,而要改变、解决、处理这些问题,改变过去传
统做法,使城市集中供热步入良性循环,则必须引入市场机制,强力推进城市
集中供热市场化改革。
在这种形势下,国家部委陆续制定《城镇集中供热体制
改革的指导意见》《集中供热计量收费改革的指导意见》《市政公用事业市场化
改革的指导意见》《加强市政公用事业监管的意见》《市政公用事业特许经营管
理办法》《关于实行煤热联动机制的指导意见》等市场化的政策,逐步放开集中
供热建设和经营市场。
一些城市的集中供热市场化改革实践已经充分证明,集
中供热市场化是突破经济体制改革难点,促进城市集中供热事业发展的重要举
措。
城市集中供热市场化改革不仅关系到社会公共利益和人民群众的生活质
量,而且关系到城市社会和经济的可持续发展。
城市集中供热作为基础设施产
业,投资的专用性长,沉淀成本很大,因此长期以来,我国的城市集中供热一
直由政府投资兴建与管理,是具有显著的自然垄断特征的基础设施行业,所提
供的产品具有明显的地域性和不可替代性。
集中供热的供应只能在管网的覆盖
1
城市集中供热进行市场化改革的问题分析及对策研究
范围之内进行,在通常情况下,同一地区一般不可能同时重复建设管网。
城市
集中供热的服务是针对所有城市居民的,为整个社会或某一区域的所有成员共
同使用,在使用上具有非排他性,并不像普通产品的销售都有特定的消费群体。
城市集中供热还被赋予了公益特性,往往承担社会公益义务。
城市集中供热所
需投资巨大,其回收期也不像常规投资一样,在三、五年内就能得到回报,这
意味着必须具有较强得经济实力才有能力经营集中供热事业。
但是,集中供热
事业项目一旦投入使用,单位产品的成本会随着产出量的增加而下降,即表现
为巨大的规模经济性。
经营规模越大,平均单位成本就越低,投资回报较为稳
定。
城市集中供热具有长期性和普遍性,其价格的形成和调整涉及到大多数居
民的利益,因此多由政府定价,价格水平受市场调节的幅度较小。
由于具有以上特征,相对于其他行业的改革,城市集中供热改革面临着许
多长期以来积存的“老大难”问题和深层次矛盾,改革难度更大,市场化发展
比较困难。
因此,这一领域的改革无论对行业,还是对政府来说,都是一个值
得认真研究及慎重决策的课题。
1.2课题研究的目的和意义
城市集中供热市场化建设,就是要打破垄断,开放市场,鼓励竞争,建立
适应社会主义市场经济要求的市场运行机制,保证集中供热行业的高效率、低
成本运营。
在供热、供电、供水、供气等行业中,大规模生产可以降低单位成
本,提高收益,即存在着规模经济,一旦某个企业占领了一定的市场,实现了
规模经济,就会阻碍潜在竞争者的进入。
因为新进入该行业的公司由于生产达
不到一定规模,成本会远远高于大企业,难以与大企业展开竞争。
因此,在规
①
模经济显著的行业,特别容易形成垄断,这就是所谓的自然垄断。
研究集中供热市场化改革实际上是一场对生产关系进行调整研究的攻坚
战,其研究的主要目标是通过对市场经济条件下的城市集中供热发展现状、现
存问题的分析,有针对性地提出市场化改革过程中的对策,实现城市供热事业
以集中供热为主导、多种供热方式适度发展、全面提高城市热化水平和质量,
①
樊勇明,杜莉。
公共经济学[M]。
上海:
复旦大学出版社。
2
城市集中供热进行市场化改革的问题分析及对策研究
提高城市供热能力,满足经济社会日益增长的用热需要。
如何结合城市实际,
发挥市场配置资源的积极性和稳定存量扩大增量的作用,加快集中供热建设发
展、规范集中供热经营秩序,是当前工作的要务。
城市集中供热市场化改革是城市集中供热体制改革的目标。
体制是机制与
制度结合的体系,机制是客观、内在的,制度则是主观、外在的,建设社会主
义市场经济体系和社会主义经济体制改革包含着扩大市场机制作用和深入贯彻
社会主义原则的双重要求。
社会主义的根本目的是解放生产力、发展生产力,
集中供热市场化改革的研究,就是通过集中供热体制改革、通过社会主义制度
创新、通过宏观经济的结构调整、通过改善集中供热的生产关系,充分发挥市
场的积极性,促进劳动、资本、资源、技术等生产力要素向集中供热这样的基
础设施领域和公共产品行业转移和集中,推动集中供热的持续增长,改变集中
供热供给长期满足不了集中供热需求的发展严重失衡的局面,为经济社会发展
创造健康环境。
集中供热市场化,是当前建设领域和市政公用事业领域改革的
重点,这是继我国社会主义经济市场化程度达到60-70%之后,进一步通过市场
①
化解决经济社会发展中的深层次矛盾的改革措施。
供热体制改革是千家万户共同关注的一件大事,计划经济条件下形成的单
位统包、福利供暖制度严重地阻碍了用热商品化、供热社会化进程。
研究供热
体制市场化改革,建立适应社会主义市场经济要求的城市供热新体制,对于促
进建筑节能,增强企业活力,推动城镇供热事业的健康发展具有非常重大的意
义,可以从根本上解决城市居民的采暖问题,满足人民生活水平提高的要求。
进行城市集中供热体制市场化改革的研究,有助于帮助供热行业明确认识
供热体制改革在经济体制改革和社会保障体制改革中的重要地位。
供热体制改
革是一项复杂的系统工程,既涉及城市居民利益,又涉及单位和企业的利益,
而城市供热面临的许多问题是由于改革滞后造成的,所以现在进行供热体制的
改革势在必行。
在我国大力进行经济体制改革的今天,各项配套改革都要进行,
这其中供热体制改革就是一项很重要的任务,把这个问题解决好了,才能帮助
经济体制改革顺利进行。
进行城市集中供热体制市场化改革的研究,有助于明确集中供热市场化改
①
杨建里。
集中供热市场化的政策研究。
资源与发展,2006第三期。
3
城市集中供热进行市场化改革的问题分析及对策研究
革的必要性。
长期以来,地方政府在公共事业上的投入,没有把经营性的和非
经营性的分开,导致公共产品领域不断扩大,给财政形成沉重的负担,使财政
支出捉襟见肘,限制了集中供热事业的发展,难以满足社会公众对公共产品日
益增长的需求,难以与社会主义市场经济的发展相适应,进行供热体制市场化
改革己迫在眉睫,势在必行。
进行城市集中供热体制市场化改革的研究,有助于为城市集中供热事业市
场化进程中存在的问题提出建设性的意见,帮助供热行业做好从计划经济体制
下的发展模式向市场经济体制下的发展模式转变,以求得社会公共利益与市场
机制的有效结合。
另外,取暖费用是寒冷的的东北、西北和华北地区城乡居民基本生活费用
的重要组成部分,应当把困难群众的采暖费用问题纳入社会保障体系中来,在
社保开支项目中应当有采暖项目的列支,经济补偿金也应当考虑这些因素。
所
以,研究供热体制改革对完善我国社会保障体制也有着很重要的作用。
1.3研究发展状况
近年来,对城市公用事业市场化改革研究颇多,而对城市集中供热市场化
改革的研究,只作为公用事业改革的一部分进行阐述分析,专题研究较少,总
的说来还不系统和全面,较零散,系统性、规律性的东西较少。
目前,在对城
市公用事业市场化和城市集中供热市场化的研究上,具体集中在价格、政府监
管等内容或针对具体城市区域集中供热市场化改革的发展进行论述,有关研究
成果如下:
①
(赵红梅,2005)从投融资的角度出发,分析了城市公用事业多元化投资
改革的必要性和可行性,总结得出投融资体制改革是公用事业市场化取向改革
的首要环节和切入点的结论。
指出只有抓住这一环节,才抓住了公用事业市场
化改革的“牛鼻子”,起到纲举目张的作用,公用事业的市场化改革才能得以进
行。
②
(张玉良,2006)在研究长春市供热行业市场化进程中的问题与对策中,
①
赵红梅。
谈市政公用事业市场化取向改革的切入点。
投融资体制改革,财会研究,2005年第八期。
②
张玉良。
长春市供热行业市场化进程中的问题与对策研究。
硕士论文,2006。
4
城市集中供热进行市场化改革的问题分析及对策研究
根据长春市供热行业发展现状,从产权问题、热价与热费问题、投融资体制问
题,分析了长春市集中供热市场化进行中存在的主要问题,运用公共关系学理
论,分析了城市供热行业所具有的规模经济性和自然垄断性特征,并借鉴国外
城市供热行业发展模式,提出我国城市市场化改革的原则及指导思想,针对长
春市供热行业市场化进程中的问题提出了措施和建议。
①
(汪永成,2005)。
指出公用事业是属于市场机制不能发挥作用或作用发
挥不好的“市场失灵”领域。
因此公用事业市场化的逻辑与公用事业的“公用”
属性之间必然存在一定的矛盾。
这种矛盾性使公用事业市场化不可避免地存在
一些可能损害公共利益的公共性风险。
防范和控制这些公共风险,必须树立正
确的政策理念,将公共利益放在改革目标的首位,确保消费者作为公民在新模
式中的参与权,同时推进公用事业改革的法治化和公开化,加强政府监管能力
建设。
②
(张晓清、陈利宾、张保山,2004)。
指出传统的福利型城市集中供热面
对热费收缴困难、财政投资不足和竞争加剧的现实,建立市场运行机制,已成
为必然。
在市场化建设中,以国有企业组织形态存在的集中供热,必须解决产
权明晰和分户计量收费问题,城市集中供热通过资产整合发展壮大,通过强化
成本管理、应用先进的技术手段提高竞争力。
③
(张英,2004)从城市集中供热市场化运作的指导思想、基本原则和突破
口出发,分析要完善政府职能、产业政策、价格机制、税收政策支持等配套措
施,为集中供热市场化运作创造良好的环境。
④
(谭雪峰,2005)对公用事业市场化与价格行政管理之间的关系进行了研
究,提出按照现代社会学理论,一个现代社会结构应由市场、政府和公民社会
三部分组成。
由于本身具有财力集中、宏观性的特点,政府在提供公共产品上
具有天然的优势,但这种优势应用到具体项目中,却往往导致投资、运营的低
效率。
要解决这一矛盾,关键是要实行“公共产品市场化”。
他强调,应发挥价
格行政管理职能对公用事业市场化的调控作用,着重做好成本调查分析、定价
①
汪永成。
公用事业市场化政策潜在的公共风险及其控制。
江海学刊,2005年第一期。
②
张晓清、陈利宾、张保山。
城市集中供热市场化分析。
城市管理与科技,2004年第六卷第四期。
③
张英。
城市集中供热市场化运作探讨。
科学与管理,2004年第三期。
④
谭雪峰。
公用事业市场化与价格行政管理。
价格理论与实践,2005年第二期。
5
城市集中供热进行市场化改革的问题分析及对策研究
策略研究、实行价格听证制度、价格监测、价格监督检查等五方面工作。
①
(李海岩、宋葛龙,2005)以德国、瑞典城市公用事业市场化改革的进展
与面临的问题为出发点进行调查分析,总结借鉴经验,为积极稳妥的推进我国
城市公用事业市场化改革提出建议。
总之,我国在公用事业市场化改革方面的研究还是比较多的,而对城市公
用事业重要组成部分?
城市集中供热市场化改革方面的研究还处于起步阶段,
对于市场化的探讨比较单一,缺乏系统性和完整性,或只是针对某一地区的集
中供热市场化改革的模式进行研究,还没有从行业领域角度出发进行市场化改
革发展的研究和进行发展模式的论断。
1.4课题研究的主要内容
城市集中供热在城市公用事业行业中属于半市场化类型的行业,多以政府
投资为主,但同时需要逐步引入和扩大市场竞争机制,通过产品价格和服务价
格给予市场补偿,使投资者在一
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