城市更新doc.docx

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城市更新doc

城市更新

∙一城市更新的起源与定义

∙•二城市更新的内涵和性质

∙•三城市更新的动机

∙•四美国城市更新发展的过程

∙•五英国城市更新的一般发展历程

∙•六日本城市更新发展过程

一城市更新的起源与定义

　　“城市更新”的概念起源于1949年美国住宅法（TheHousingActof1949）“城市再发展”（UrbanRedevelopment）,其目标为市中心区拆除重建，由联邦政府补助更新方案三分之二金额。

其中除极少数城市办理都市再发展有成就外，多数城市均因牵涉部门过多，不敢贸然尝试，因此美国推行都市改革的政策已渐放弃市中心拆除重建，转向邻里社区为目标政策。

　　以邻里社区为目标的城市更新政策，旨在配合住宅政策，解决住宅问题，并于1954年的住宅法法案（TheHousingActof1954）中正式使用（UrbanRenewal）城市更新这一名词，其主要内容是针对都市里的贫民窟和颓废区进行住宅改造行动，为整个住宅方案的一部分，其涵义已较城市再发展更积极、更具综合性。

而后的发展过程，逐渐加进社会与经济困难因素的考虑，如“社区改善”（CommunityImprovement）“示范城市”“都会发展方案”等等。

不过基本上它仍是清除贫民窟（Slum-Clearance）的延伸。

它的目标由原来简单的住宅改造（Rehousing）而慢慢结合社会福利、商业再发展等目标。

也因为美国的城市更新发展是由清除贫民窟而来，所以在手段上便是充满实质色彩的拆除重建、整体复新和保存维护等方式。

　　因此城市更新可定义为藉由实质上维护、整建、拆除等方式使城市土地得以经济合理的再利用，并强化城市功能，增进社会福祉，提高生活品质，促进城市健全发展。

也就是说对市中心丑陋建筑物的改建、贫民窟的迁置、与历史遗迹的保留，以创造一个美好的工作与居住环境。

　　这里援引几个比较被人认可的定义。

英国的《城市更新手册（UrbanRegeneration:

aHandbook）》提出的定义如下：

Thedefinitionofurbanregeneration:

Comprehensiveandintegratedvisionandactionwhichleadstotheresolutionofurbanproblemsandwhichseekstobringaboutalastingimprovementintheeconomic,physical,socialandenvironmentalconditionofanareathathasbeensubjecttochange（pp1）.翻译为：

试图解决城市问题的综合性的和整体性的目标和行为，旨在为特定的地区带来经济、物质、社会和环境的长期提升。

《更新：

更简单的方法为威尔士（Regeneration:

AsimplerApproachforWales）》提出了类似的概念，指出更新是一个地区的提升，采用一个平衡的方法通过社会、物质和经济手段达到提高社区福祉的目的（theupgradingofanarea,takingabalancedapproachtoimprovingthewellbeingofcommunitiesthroughsocial,physicalandeconomicimprovements（pp1））。

　　总的来说，城市更新的目的是为了长期提升一个地区（包括经济的、物质的、社会的、环境的等多方面），所采用的方式是综合的、整体的方法。

这就说明了城市更新并不只是采取物质的手段和方法，需要达到的目的也不仅仅是形象的改观。

因此，在英国城市更新是一个重要的城市政策范畴。

 二城市更新的内涵和性质

（一）城市更新的内涵

1拆除重建（Redevelopment）

　　拆除重建是施行于建筑物全盘恶化的区域，依当地经济、社会以及实质环境标准衡量，除非清除既有的建筑物与设施，否则将阻碍正常的经济活动与都市功能发展，使市民无法享受最基本的城市生活而采取的措施。

这种方式最为激进、彻底，且耗费最大，但往往也容易遭受阻碍，使计划进行缓慢或流于空谈

图1早期的城市更新，主要针对贫民窟和颓废区进行住宅改造行动，但多为清除式的手法，全部重新建设，纽约。

2整旧复新（Rehabitation）

　　整旧复新是施行于结构上尚可继续使用，但因维护不当或设备未予换新而成为建筑物使用品质不良的区域。

通常是经过详细的调查分析，对各种不合标准的建筑物及环境等加以改善，以提高现有的生活品质。

这种方式较拆除重建方式能更迅速完成，且不需巨大的资金投入，也可减轻原住户安置的困扰，甚至可以用贷款方式鼓励原住户自行运用改善环境品质。

3保存维护（Conservation）

　　保存维护是适用于建筑物机能有健全运作或具有历史文化价值的建筑物及地区。

依当地的民情及地理环境，加以适当维护，使其免于因放任而遭受破坏或恶化。

可以说保存维护是一种预防性措施，实施阻力或纠纷较小的方法（见图2）。

图2　下城再发展、街廓开发许可计划。

此计划提供了下城地区土地使用及四个郊区建筑设计的依循准则，这些对于下城社区价值的提升有很大的影响，间接地促进了计划的实践。

（二）城市更新的性质

1从目标方面 

　　城市更新是城市计划主动创造良好的城市环境的一环。

换句话说，城市更新的行动目的和都市计划的本意皆在经营一个好的都市环境。

2从对象选择上

　　城市更新是对城市中既成地区不良环境的改造行动。

一般会以为城市中心丑陋地区才是城市更新的对象。

其实它往往只是比较急迫需要更新的而已。

其它凡是不能令人满意的环境，都应是城市更新的对象。

3从手段选择上

　　城市更新并非一成不变仅限于重建、整建、维护这三种实质层面的行动，凡是能改善既存不良环境的手段，均可能被采取。

此外因为城市环境不只指实质环境而已，还包含不可分的心理、社会、文化的成分，因此在手段的选择上必须是个案处理。

4从过程来看

　　城市更新是没有终限，继续不断进行的过程。

只要城市继续成长，新的环境变化讯息不断输入，城市更新便会不断进行（见图3）。

图3都市发展过程图

三城市更新的动机

　　城市更新的需要，乃是由于都市的老化现象所造成的。

而老化的现象原因可归纳如下：

（一）人口密度的骤减或增加。

（二）灾害、疾病、犯罪等社会灾害的发生。

　　（三）居住、生活、环境品质的恶化。

　　（四）建筑物的老朽与破坏。

　　（五）公共设施的不足和混乱。

　　（六）交通运输的瘫痪与混乱。

　　（七）经济活动降低、土地使用不经济。

　　（八）政府当地税收少，支出负担高。

　　（九）文化、景观的损毁与不良观瞻。

　　（十）种族与社会问题。

　　从上述的老化现象，更加强了城市更新的必要性，于是城市更新的动机显而明晰：

（一）城市中心住宅的供给

　　为避免城市人口住宅往郊区外移，而造成许多城市中心区真空的问题，故如何吸引中、高收入所得者回到城市中心定居外，也能适当地为低收入者增加住宅的供给，便成为首要的课题（见图4）。

图4费城城市更新后，中产阶层回到都市生活实况。

城市更新的主要动机为避免城市人口往郊区外迁移，吸引中、高收入者回到城市中心地区居住，使各阶层人民能够得到适当的生活经验交流。

二）城市环境的改善

　　对公共设施与设备给予改善与补充其不足的地方，并使城市的景观、生活环境，尤其是可居性的增加，是需要重视的方向。

　　（三）促进都市防灾的功能

　　因都市人口集中，为保障人民生命财产的安全，对都市所能造成的威胁如火灾、疾病、犯罪等减至最低的损害。

　　（四）整体开发的配合

　　若由民间自行改建老旧建筑物，其内部生活环境可以改进，但外部环境若无多大改变，也容易滋生弊端，其原因是因为公共设施无法配合的缘故。

因此宜整体开发以符合城市综合发展的要求。

　　（五）提高土地利用强度

　　将以往城市土地使用无法适应当前城市发展需要者加以改正。

更由于土地价值相对提高，因而要求使用强度提高，以促进经济合理的土地使用。

　　（六）对新市区发展的反抗

　　新市区的发展代表着国家资源的预先消耗，并造成旧的城市中心的衰退，因此是双重的浪费。

故宜加强旧都心的投资与改良，以免浪费资源。

　　（七）城市结构的改变

　　当城市机能不适合现代机能所需，城市必须自我改变，如：

交通设施的现代化及发展形态的转变等。

　　由城市更新的动机可以了解城市更新可使市区土地充分利用，由单一用途转变为多元用途，并创造就业机会，提高国民生活水准，增加税收；同时也由于贫民窟的迁置及改进，可减轻政府于公共卫生、安全、社会福利与救济性开支等财政负担，目前各国政府对城市更新均非常重视，其中尤以北美及西欧国家成就最为显著。

四美国城市更新发展的过程编辑本段回目录

　　美国的城市更新，被人称作联邦的推土机（FederalBulldozer），其原因乃是由于经济的快速成长及汽车工业的大量生产、住宅融资制度异常发达，造成都市居民开始摒弃密集又紧迫的中心地区，移向郊区去追求富有阳光、绿地的田野生活。

随着人口的离心作用，许多零售商业、服务事业等也纷纷跟着高速公路的建造在郊区设立，由于郊区腹地广阔，加上交通便利、停车方便，形成都市工作者假日休闲的好去处，远离都市拥挤的尘嚣。

因此城市中心地区的商业，逐渐被郊区的购物中心所取代，造成原先由中产阶级居住或工作的市中心区域，形成真空无人经营的地方，这些地方最后由新卷入的贫下阶层或外来移民所填补，如此反复循环的结果，乃造成旧都市内部机能的急剧衰退，如公共设施的不足，交通系统的恶化，贫民窟的滋生蔓延等问题。

人民忧心于郊区都市化过于膨胀现象的不当、以及贫民窟清除，为求住宅政策的推行，乃渐渐形成城市更新政策，欲藉此政策的开展，以改变旧城市中心土地使用模式，重新创造富有发展潜力的市中心，并改善丑陋地区的实质环境，以吸引郊区人口重返城市内，防止城市不断的衰退。

　如美国东岸巴尔的摩市（Baltimore）及波士顿的芬纽市政府周围市集（FaneuilHallMarket）（见图5、图6），其中原为一烟草加工转运港口的巴尔的摩，因遭遇到城市郊区化，人口移往市郊带走了许多商业、形成市中心商业活动逐渐萎缩、空屋率日增的现象。

有鉴于此，中心商业区部分业主与商家成立了一个“市中心商业区委员会（CommitteeforDowntown）”来推动各种挽救的计划，藉着城市更新及再发展计划的开展，逐步发展为一个繁荣的中心商业区，成为区域性观光及休闲活动中心。

而芬纽市政厅周围市集，是由三栋一百六十九年的历史老建筑组成，原为市场及仓库使用，后来因都市机能运作的转变，逐渐成为老旧及衰败的地区，不仅影响了邻近地区的发展，也阻隔了市中心与滨水地区的联系；因此波士顿重建局（BostonRedevelopmentAuthority,简称BRA），决定将它重新开发成市中心的零售商店区，并将其租给以经营新市镇及购物中心著称的洛斯公司（RouseCompany）负责经营，芬纽市政厅周围市集的再发展，吸引了每年一千两百万人潮涌至此，也连带地带动了附近的市场潜力。

图5巴尔的摩市中心商业及内港图

图6波士顿芬纽市政厅周围市集。

图示三栋长方形建筑物，原为供仓库使用，经过开发后，此地区已成为服务波士顿市中心的重要零售商业区。

　　基本上，更新事业并非只是建筑硬体工程，对其间更新区人员的迁徙安置，及管理等软体建设更为重要，否则只是将贫民窟从这个城市转换到另一个城市，问题仍旧没有解决；因此常有人讥讽城市更新只是联邦的推土机，只做了实质的铲除工作，基本上没有任何实际意义。

针对这一严重问题，美国几次修改联邦住宅法（FederalHousingAct），一改片断的、局部的城市改造，成为总体的城市更新。

　美国城市更新的发展过程如下：

（一）1949-1954年间

　　依据1949年的联邦住宅法内第一章明文规定，城市改造系以清除贫民窟为对象。

而贫民窟的清除由1920年代即已开始，后因战争中断。

而战后更新事业对大规模的清除贫民窟及公共住宅的兴建投下大批的人力与金钱。

（二）1954-1968年间

　　1954年的住宅法，将法律用语“城市再发展”（UrbanRedevelopment）改为“城市更新”（UrbanRenewal），并将更新施行地区分为贫民窟地区（SlumArea）丑陋地区（DeteriorationArea）和恶化进行地区（DeterioratingArea）等三类，增加修护（Rehabilitation）和保存维护（Conservation）的观念和手法，使城市更新的内涵更为充实。

除此之外，该法又规定凡是接受政府补助而从事更新事业的公共团体，均必须依据主要计划及都市计划，拟订更新计划（WorkableProgram）,经核定后始能实施，除对住宅补助外，对住宅用途以外的建筑物如商业业务大楼仍给予补助，对旧的城市中心衰退现象有所改善，恢复城市生机。

联邦政府补助金额的充实及补助比率的逐渐提高，加上民间开发者的积极参与和政府采用抵押融资保证制度，促成美国城市更新的加速成长。

但由于种族问题，财政压力，更新目的并未达到，反而产生了一些社会问题。

　　（三）1968-1973年间

　　综合的社区更新计划及模范城市方案（ModelCitiesProgram）的拟订及实施时的财政上、技术上的援助措施，后者由1960年所颁布的DemonesirationCitiesandMetroplitanDevelopmentAct法案，针对贫民窟、丑陋地区的社会、经济及实质问题，由联邦、州、地方政府及民间力量加以合作解决，也就是从低所得住宅的兴建，附属设施及公共设施的补充、混合使用及目标的土地模式，又对教育、文化、保健、就业等非实质问题加以解决，更新事业所牵涉的层面相当地多，因此如何将社区居民的参与和共识，掺入更新计划中，成为更新计划成败的关键。

　　（四）1974-以后

　能源危机后，城市更新趋向小规模区域的整旧复新或保存维护，尤其是强化社会计划等无形的软体工程，加上对节省能源的更新技术的开发加以重视，对经济效益上及财政上有相当的帮助，对城市中心区的维护整修的更新型态也渐渐增多，除本身所拥有的历史个性外，仍可符合现代生活所需。

如波士顿19世纪工业中心的雷屈米雨运河（lechmereCanal）结合公私部门的投资发展（见图7、图8），改变原已退化不适的土地使用，更新成为商业、办公、住宅机能的城市活动中心；计划除了提供散步、休闲购物等多种活动外，为了确保使用品质，更包含了日后管理维护。

雷屈米雨运河周围的更新使用，不仅为城市提供了一个丰富的活动焦点，亦成为运河历史的重要表征地区。

一般而言，小规模的整旧复新多比大规模的拆除重建的更新（ScrapandBuild）方式来得容易，亦较成功。

图7雷屈米雨运河公园土地使用计划

图8雷屈米雨运河周边更新使用，提供了商业、办公、住宅等机能使用，由于成功地结合公、私部门投资于妥善的管理维护，不仅为都市提供了一个丰富的活动焦点，亦成为运河历史的重要表征地区。

五英国城市更新的一般发展历程

（一）1950年代：

重建Reconstruction

这个时期，是英国的战后城镇重建时期。

为了应对新住房的持续需求，重建和开发是工党政府的迫切任务。

同时也是住房在郊区增长的时期。

不幸的是，郊区开发和工业项目搬迁的过程导致了内城的衰落。

那个时期城市重建计划的主要行动者（Keyactor）和利益相关人（stakeholder）是国家和地方政府，加上一小部分私人公司（Robertsetal，1999）。

在福利国家的意识形态下，城市政策主要来源于国家的控制和提供服务来指导城市变化的过程。

对私人部门的依靠是忽视的，因为它被认为没有能力满足社会的需求。

这个时期，国家的指导是直线型的，私人在开发和土地上的利益必须要服从公共的利益（Barnekovetal.1989,p.31）。

（二）1960年代：

重振Revitalisation

　　住房和人口的压力一直都是个问题，不管对于工党还是保守党政府而言。

增长持续在边缘地区和郊区发生，只有很少在中心地区。

不考虑零星的在内城的政策和计划，我们可以明显地看出在内城物质、经济和社会上的衰落。

国家政策和行动在减少失业、解决的种族骚乱和衰落地方经济的不力，使大家有了这么一个信念：

国家规划系统是没有能力的，是相当没有效率的（Barnekov,etal,1989）。

为了应对问题，国家的内政部（HomeOffice）成立了城市计划（UrbanProgramme）。

在这个计划中，按照1969年地方政府资助法案（LocalGovernmentGrantsAct），严重衰落的地区将受到中央的资助，以帮助完成城市和社会服务的计划。

这个安排保证这个项目的75％的钱由国家资助，剩下的部分由地方政府解决。

但是按照Lawless（1989）所指出的，英国战后的国家福利系统和城市政策是一个失败（Britain’snationalwelfaresystemandpost-warurbanpolicywasdirectlylabelledafailure）。

（三） 1970年代：

更新Renewal

　　在重新思考内城问题和第一批城市政策，1970年代的城市政策试图协调物质、经济和社会政策（之前这些都是相互独立的），并解决四个问题（Barnekovetal，1989）。

增长的城市贫困、住房需求、低收入者和失业内城的男性的长期失业和增长的就业机会丧失。

主要城市中心的少数民族聚居，例如伦敦和伯明翰。

这十年中最重要的就是从原来只关心砖块、灰泥的物质开发的转变。

1977年的城市白皮书（The1977UrbanWhitePaper:

PolicyfortheInnerCity）代表了对城市贫困和城市经济复兴（economicrevival）的重视。

主流的城市政策，包括住房、规划和工业布局第一次都与内城的衰落联系起来。

零星的政策不在受到重视（Barnekovetal.,1989,p.157）。

1977年白皮书导致了对城市计划（UrbanProgramme）的修订和合作计划（PartnershipProgramme）的形成。

同时，内城区域法案（InnerUrbanAreasAct1978）提供给私人公司资金，使他们可以与城市计划（UrbanProgramme）和政府一起解决经济更新。

合作计划（PartnershipProgramme）的概念是1977年白皮书发展来的。

有7个地区被视为合作计划的目标，有LondonDocklands,Hackney-Islington,LambethNewcastle-Gateshead,Manchester-Salford,LiverpoolandBirmingham。

合作的主要目的是指导内城更新所需要的各个部分的努力和资源。

通过撬动私人投资来获得城市更新需要的资本。

（四） 1980年代：

再开发Redevelopment

　　1980年代的十年间，我们可以看到政府政策方面的需要变化。

主要的催化剂是1977年代的白皮书是范式走向了市场为基础的城市更新。

这是基于内城的衰败是经济的衰落造成的认识（DeakinandEdwards,1993）。

计划和议案要尽可能包括公共当局、非盈利组织、社区组织和私人部门。

包括和并让私人部门当主角是基于中央政府认识到政府不可能提供所有城市更新所需要的资源。

合作的概念和杠杆的重视以及商业的开发导致了企业文化的诞生，并成功的由撒切尔政府开始。

　　城市开发公司（UrbanDevelopmentCorporations）和企业区（EnterpriseZones）是两个最重要的手段来加速城市更新过程。

除此还有城市开发和城市更新资助（theUrbanDevelopmentandUrbanRegenerationGrants）。

城市开发公司是英国1980年代城市政策中地产导向城市更新的一个例子。

他们的工作使建筑和土地得到了有效的使用，促进了新和以后产业的开发，产生了有吸引力的环境，保证了社会的住房设施的提供，从而鼓励人们在该地区工作和生活（Berryetal.,1993）。

通过保证物业和土地的开发，衰落地区的更新将会实现。

当时的环境大臣（theSecretaryofStatefortheEnvironment）认识到了以前更新的失败，将UDCs作为公共部门的促进政策，UDCs被授予了决策权和确定的年度资助，得以保证在特定地区进行建筑和土地的物质更新。

作为行为者（enablers），UDCs在其划定区域内拥有获得规划许可的保证。

同时，他们还有强制购买的权力，这样他们可以允许按他们自己的意愿来获得、拥有、管理和处置土地（DeakinandEdwards,1993;Berryetal.,1993）。

附属的权力使UDCs可以向私人开发商提供资助。

他们还要在划定的范围内负责开发基础设施，例如水、电、煤气和下水系统。

这对于吸引私人部门很重要，私人部门会觉得城市更新是很有保证的。

荒谬的是，它们不是编制战略规划的机构，它们也不受地方当局规划的限制。

　　正是通过UDCs，城市更新中的合作框架得以付诸实施。

1998年所有的UDCs都推出了历史舞台。

所有的权力和活动都转移到了一个新的机构——英格兰合作组织（EnglishPartnership）。

企业区（EnterpriseZone,EZ）它源于一个实验，在这个实验中有一个给定范围的地区不用受规划的控制。

同样的，标准的开发控制条例也是没有的，以此创造一个美感创造的氛围（Berryetal.,1993）。

在给定范围内是授予规划的做法得到了很多开发的欢迎。

这使与某些特定的入口、高度和土地利用相符合。

事实证明，这对开发商和投资者特别有吸引力。

开始，有11个EZ在英国。

他们是那些物质和经济衰落的地区，而通常的政策无法产生持续的经济活动。

EZ遍布全国，以测试这个方法是不是有效。

同时，还有一些经济上的刺激，例如在很多年内减免开发土地税，而税由财政部直接拨款给地方当局。

同时还同意100％的开发是商业和产业的建筑，这非常受开发商欢迎。

　　TheUrbanDevelopmentGrant（UDG）城市开发资金1982年引进。

这个政策的唯一目的是与介入私人部门。

本质上，它是政府提供的资金，是特别给有地方当局和私人部门合作项目的。

但是它没有规定什么样的项目对这笔资金是合格的。

它的最初想法是通过公共资金撬动更新项目，这样私人投资者才会对合作更有信心。

这个措施并试图优化私人和公共投资的比例。

　　TheUrbanRegenerationGrant（URG）城市更新资金是对UDG的补充，最为政府帮助私人部门开展大型项目的努力。

这个资金的目的在于提升私人部门的作用，同时减少地方当局的作用。

中央政府直接把钱给私人开发商，甚至这个开发商还没有得到地方当局的开发许可。

　　CityGrant（城市资金）

　　UDG和URG都是促进私人部门加入城市更新的，说明了政府要通过企业手段推动更新。

1988年，UDG和URG合并到了新的CG，并成为与theActionforCities一起的政策工具。

这个资金的申请是有私人部门委员会评价的，直接付钱给开发商，绕过