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我国学生伤害事故处理立法的回顾与展望
摘要 学生伤害事故处理是我国基础教育领域备受关注的法律问题。
改革开放40年来,我国学生伤害事故立法经历了起点、转折与体系化三个阶段,以学校与学生间法律关系性质和归责原则的处理为核心问题。
形式上的立法多元参与与实质上的利益衡平成为学生伤害事故立法的两个基本特点。
关键词 学生伤害事故;立法史;民法典编纂;教育立法
学校活动与对学生的控制构成教育教学活动中的基本矛盾。
[1]如何实现学校与学生利益的平衡一直是学生伤害事故处理的重点问题。
改革开放以来,我国学生伤害事故处理的相关立法不断发展,而自2014年十八届四中全会决定“编纂民法典”以来,尤其是2017年《民法总则》通过并生效后,民法典编纂工作就一直为世瞩目,其中民法典侵权责任编如何规定学校对学生的责任将对学生伤害事故处理产生根本性的影响。
在此背景下,回顾我国学生伤害事故立法演进过程,以实践总结中国经验与不足,提供立法技术支持,具有重要的理论与实践意义。
改革开放40年,我国学生伤害事故处理立法经历了三个阶段:
以《学生伤害事故处理办法》为标志的起步阶段,以《侵权责任法》为标志的转折阶段以及体系化阶段。
其中尤以第一阶段与第二阶段最为重要,前者对学校安全管理产生了直接的指导规范作用,后者则是司法适用中的主要法律依据。
因此,本文将以这两个阶段为叙述中心。
一、起点:
《学生伤害事故处理办法》
2002年8月21日通过,并于同年9月1日起施行的《学生伤害事故处理办法》(以下简称《处理办法》)是我国第一部专门处理学生伤害事故的部门规章,它以6章40条的篇幅,建构了学生伤害事故处理的基本框架,结束了我国学生伤害事故处理缺乏全国范围内专门规定的局面,标志着学生伤害事故处理专门立法的起点。
(一)立法背景
改革开放后,为吸取文革教训,党和国家提出应加强教育法制建设,保障学生合法权益,实现依法治教。
1982年,中共中央、国务院在《关于普及小学教育若干问题的决定》中提出“要搞好教育立法”。
1985年,中共中央在《关于教育体制改革的决定》中重申“在简政放权的同时,必须加强教育立法工作”。
1993年,中共中央、国务院颁布《中国教育改革和发展纲要》,系统提出了教育法制建设的目标和任务,明确要求“加快教育法制建设,逐步走上依法治教的轨道”。
1999年《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》提出,全面推进素质教育,根本上要靠法治、靠制度保障。
严格履行保护少年儿童和学生身心健康发展的法律职责,坚决制止侵犯学生合法权益的行为,抵制妨碍学生健康成长的各种社会不良影响。
2001年《国务院关于基础教育改革与发展的决定》也明确指出,尽快制定中小学生伤害事故处理的有关法规,建立健全中小学安全工作责任制和事故责任追究制,确保师生人身安全和学校教育教学活动正常进行。
这反映出党中央对校园安全问题的高度重视,以及对教育法治化的根本追求。
在教育法治不断推进的同时,学生及其家长的权利意识也逐步被唤醒,一些传统上能够被家长和学生接受的行为开始被质疑为侵权行为,如体罚等,而教育纠纷解决方式也由过去的行政调解、民间和解等方式逐渐转向诉讼。
由此教育纠纷不断涌现,并发生了多起在全国范围内都有较大影响力的案件。
这些变化给教育行政部门和各地学校的管理工作带来极大压力,却因缺乏专门的法律规范与操作指导而难以有效预防和处理。
加上法院普遍认定学校在学生伤害事故中承担监护不力的责任,导致学校不堪重负,严重挫伤了学校组织活动的积极性。
在此背景下,学生伤害事故引起了社会的广泛关注,加强校园安全立法成了社会焦点,人大代表、政协委员多次提出关于加强校园安全立法的议案提案。
据教育部统计,在2001年的基础上,2002年“提议制定《校园安全法》的又有人大代表660多名,在所有议案中提交人数最多。
在这些代表当中,既有基础教育界的代表,也有司法界的代表,还有像厉以宁这样的著名经济学家。
与《校园安全法》这个主题密切相关,有4件议案是关于加强校园内以及周边环境治安综合治理的,有2件议案建议制定《未成年学生在校伤害事故赔偿法》”。
[2]
由于当时国内对于学生伤害事故的研究还存在很多争议,其中有些甚至还是基础性问题,影响立法取向与质量,加上当时全国仅有几部地方性法规,立法经验明显不足,制定法律的条件尚不成熟。
因此,教育部将“制定有关学生安全、权益保护和伤害事故处理等规章”列入了2002年的工作要点,并于2002年8月21日正式发布了《处理办法》。
(二)《处理办法》的核心问题
《处理办法》规定了学生伤害事故多方面的问题,如责任构成要件,尤其是过错责任标准、学校的免责事由、损害赔偿、责任保险等。
但其中具有基础性并引发激烈争议的问题却是以下两个:
(1)学校与未成年学生之间的法律关系性质;
(2)归责原则。
这两大核心问题的处理可以说决定了《处理办法》的基本面貌与基本价值取向,也是学生伤害事故法律问题的重中之重,尤其是后者,在《侵权责任法》制定过程中再次引发争议,甚至直至今天仍是学者关心的重点。
1.学校与未成年学生间的法律关系性质
在《处理办法》制定过程中及施行以后,引发争议最大的问题就是学校与未成年学生间的法律关系性质问题。
[3]其说约有五种:
监护关系说、特别权力关系说、契约关系说、两重关系说和教育管理保护关系说。
当时居于法学界的主流观点是监护关系说,而教育学界则表示了反对意见,认为监护关系不符合实际,也不利于维护学校合法利益。
所以实际上这场争论是监护关系说与非监护关系说之争。
(1)监护关系说。
持该说观点的主要是民法学者,曾为法学界通说,但目前已基本被抛弃。
该说认为,中小学生属于未成年人,学校与其是监护关系。
[4]监护关系说又可分为两种学说:
监护权转移说与监护职责委托说。
前者主张为避免未成年人在离家之后形成监护“真空”,监护职责在学生从家庭到学校时,就已经转移给学校,这里面并不需要特别授权或约定。
后者主张学生家长在送学生入学时就基于教育法律规定或事实状态与学校签订了委托合同,将其部分监护职责委托给了学校,其依据是《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见(试行)》(以下简称《民通意见》)第22条之规定。
[5]此时,学校应承担作为受托人的过错责任。
在《处理办法》通过以前,司法实践中基本上以监护关系说为主,支持监护权转移与监护职责委托的兼而有之,但都是要求学校承担监护责任。
(2)非监护关系说。
对于监护关系说,很多学者尤其是教育界学者从各自角度都表示了反对意见,并提出了特别权力关系说、两重关系说、契约关系说、管理保护说等观点,试图取代监护关系说的通说地位。
其主要论点包括:
一是《民法通则》第16条以及《民通意见》相关规定对未成年人监护人制度做了明确的封闭式限定,并不具有开放性,其中不包括学校[6];二是监护权不仅有监护职责,更具有代表职能,本质上是权利与义务的结合体,但学校并不能代表学生作出民事法律行为;三是容易产生双重监护的局面,徒增混乱[7];四是监护具有人身专属性质,与代理并不相同,应不可转移。
[8]针对监护委托职责说,则主要是认为公立学校与未成年学生父母间并没有签订法律上的监护权委托合同。
[9]相对而言,私立学校则可能存在此类合同。
事实上,除了考虑监护关系法理上的漏洞与不足,学校不堪重负的现实也是影响《处理办法》价值取向的重要因素。
根据《民通意见》第10条规定,如果学校被界定为是学生的监护人,学校要承担的职责范围将过于广泛,而且在当时监护人是承担无过错责任,也即不考虑学校是否存在过错都需要承担法律责任,这既不利于激励学校改善管理以更好地维护学生利益,也将严重挫伤学校开展校外活动乃至正常的体育、健身等课程,从根本来说是不利于我国基础教育发展的。
因此,最终教育部选择了非监护关系说,但采取了折中的方式。
《处理办法》第7条规定,学校对未成年学生不承担监护职责,但法律有规定的或者学校依法接受委托承担相应监护职责的情形除外。
也就是说,原则上学校与学生不是监护关系,但法律作出特别规定或者学校与学生家长签订了监护权委托合同的则构成监护关系。
这在当时无疑具有正本清源的作用。
2.学生伤害事故归责原则
归责原则是指据以确定侵权民事责任由行为人承担的理由、标准或最终决定性的根本要素,贯穿于整个侵权责任法之中起统帅作用的立法指导方针与司法基本准则。
[10]归责原则根本上是处理侵权责任的伦理与正义性的基础问题。
[11]在学生伤害事故中,归责原则的合理确定,决定了学生伤害事故责任构成要件、举证责任配置、免责条件、损害赔偿等要素,是保障学生合法权益,明确侵权责任,平衡学校与学生之间利益诉求,防范学生伤害事故的关键。
在《处理办法》制定过程中,过错责任原则逐渐成为法学界的通说,也即只有在学校主观上存在故意或过失才能要求学校承担责任,而且举证责任在原告方也即学生及其家长。
当时也有观点指出学校还要承担公平责任,也即尽管学校不应该承担法律责任,但考虑到学生家庭经济状况应当给予适当补偿,而且也曾得到部分判决的支持。
但这种观点受到了学界质疑。
主要包括:
第一,公平责任本身就不是侵权责任法的归责原则,自然不应该是学生伤害事故中的归责原则。
公平责任本质上是一种道义援助,也只适用于法律特殊规定的场合,并非一种严格意义上的法律责任[12],将其作为归责原则是难以成立的。
第二,法律并无明确规定学校应承担公平责任,这样会加重学校负担,助长“不闹不赔、小闹小赔、大闹大赔”的不合理现象。
[13]第三,将救助或补偿纳入法律规范范畴,甚至作为一种归责原则,容易造成教育教学秩序和经费管理秩序的混乱。
[14]
应该说,过错责任原则防止了学校承担过重的法律负担,较能平衡学校与学生间利益诉求,因此被教育部采纳,后来最高人民法院的《人身损害赔偿解释》(2003)也进一步明确了这一观点。
此外,教育部考虑到现实中存在家庭经济困难学生的情况,在《处理办法》第26条第2款中规定,学校在没有责任时,如果有条件,可以根据实际情况,本着自愿和可能的原则,对受伤害学生给予适当的帮助。
(三)《处理办法》的基本内容与特点
第一,结束了学生伤害事故处理专门立法的空白,实现了有法可依。
在《处理办法》出台之前,学生伤害事故的定义、种类、范围以及责任范围、免责事项等都缺乏明确规定,这让中小学校与教育行政部门都束手无策,而司法机关也很难判断具体范畴。
《处理办法》则明确了事故的定义(第2条)、学校的责任范围(第4—7条)、赔偿项目(第23—26条),特别是学校对未成年学生不承担监护职责的规定(第7条第2款),是学校开展教育教学活动、教育行政部门监督管理最基本的法律规范。
第二,列举了学校承担法律责任与减轻或免除法律责任的基本情形,为中小学校提供了重要指导与规范。
作为部门规章,《处理办法》的主要导向并非是司法适用,而是面向中小学校,指导和规范中小学教育教学活动与安全管理,防范学生伤害事故。
由此,《处理办法》第9条明确列举了学校未能履行义务而应承担法律责任的11项情形,大体可分为五种类型:
提供安全教育环境的义务(第1、2、3项);组织、管理学生活动的义务(第4、6、10项);提供适合教育人员的义务(第5、9项);预防、救助学生健康的义务(第7、8项)以及学校在学生擅自离校时的通知报告义务(第11项)。
同时,《处理办法》为避免学校承担法律责任过重,在第10—12条规定了学校减轻或免除法律责任的基本条件。
其中第10条规定了学生及其监护人的与有过失责任,即学生或其监护人自身存在过错时,应承担相应责任。
第11条规定学生在学校组织的校外活动中受到伤害时的经营者与组织者的责任,其本质是减轻学校的法律责任,激励学校合理开展校外活动。
第12条规定了学校的免责条件,主要有不可抗力、意外事件、特异体质、竞技活动(自甘风险)、自杀自伤行为等。
这些条款将法律中抽象的“过错”原则转化为现实中的具体行为,有利于学校、学生和第三方合理预见相关责任并加以预防,有助于指导中小学校的安全管理。
第三,规定了《处理办法》排除适用的情形。
《处理办法》在第13、14条中规定排除适用,即不属于学生伤害事故的情形。
其中,第13条与《处理办法》对学生伤害事故的定义相一致,排除了在学生自行上学、放学、返校、离校途中发生的、在学生自行外出或者擅自离校期间发生的、在放学后、节假日或者假期等学校工作时间以外,学生自行滞留学校或者自行到校发生的及其他在学校管理职责范围外发生的伤害事故对《处理办法》的适用,但其前提仍然是学校并无不当行为;第14条则排除了教职工的个人责任。
但如何证明学校“并无不当”,以及如何区分教师的个人行为与职务行为,仍然是实践中的难题。
二、转折与体系化:
《侵权责任法》以来
(一)《侵权责任法》的立法背景
尽管《处理办法》在指导中小学校规范自身行为,合理控制学生活动方面具有重要作用,但由于《处理办法》层级过低,司法适用边缘化。
依据我国《行政诉讼法》(1989)第53条第1款之规定,人民法院审理行政案件,参照国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定、发布的规章以及省、自治区、直辖市和省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规制定、发布的规章。
而对民事活动而言,《民法总则》第10条规定民事纠纷的处理依据法律,没有法律依照公序良俗。
换言之,法院并无适用规章的义务。
所以,司法实践中学生伤害事故处理基本以《侵权责任法》与最高人民法院的“两个解释”为主,《处理办法》的适用空间有限。
从某种意义上说,《处理办法》属于行为规范,而非裁判规范,并不能为裁判提供直接依据。
从规范的合法性来说,《处理办法》也面临合法性质疑。
《处理办法》作为部门规章从法理上讲是不能规定民事法律关系的性质与归责原则的。
按照我国《立法法》原第8条第7项之规定,民事基本制度只能由法律规定,《处理办法》规定学校与学生间法律关系、归责原则这一做法引起一些学者的质疑。
从规范的合理性来看,《处理办法》有关归责原则规定的合理性存疑。
《处理办法》第8条规定单一过错原则,在当时的背景下有利于减轻学校责任,但是学生伤害事故情形多样,既存在于学生之间,也可能存在于学生与学校之间,甚至校园外的第三人与学生之间,致害的原因更是多样化,规定单一的归责原则显然不能适应现实需要。
《人身损害赔偿解释》第7条尽管在损害赔偿责任承担上增加了学校在第三人侵权时承担补充赔偿责任的形式,但并没有突破单一的过错责任原则,没有规定过错推定原则。
中小学教育跨越了无民事行为能力人与限制行为能力人两个阶次却适用相同的过错责任原则,这种让无民事行为能力人承担举证责任的制度设计显然不合理,这将严重损害无民事行为能力人的合法利益。
上述问题只能通过民事基本法律的规定才能解决,因此在2009年,我国通过了侵权法领域的基本法律——《侵权责任法》,学生伤害事故处理被明确规定在第38条至第40条中,改变了《处理办法》对学生伤害事故归责原则的部分规定,是学生伤害事故处理立法演进史上的重要转折点。
(二)《侵权责任法》的基本内容与特点
第一,明确学校与学生间法律关系是教育管理关系。
《处理办法》虽然指出学校与学生不是监护关系,但未明确两者具体是何法律性质。
《侵权责任法》为平衡各方利益,参考《教育法》、《教师法》、《未成年人保护法》和《义务教育法》等现行规定,把学校义务规定为“教育、管理职责”。
第二,以行为能力区分归责原则。
学生伤害事故到底应采取何种归责原则,在《侵权责任法》制定过程中再次引发争议。
在梁彗星教授主持的民法典草案建议稿中规定了过错推定和无过错责任,其中当学校违反安全保障义务导致学生人身伤害时,应承担无过错责任。
王利明教授主持的民法典学者建议稿则区分学校的性质,具有公益性质的学校承担过错推定责任,非公益性质的学校应当承担无过错责任。
杨立新教授主持的侵权责任法草案建议稿中则是承担过错责任或过错推定责任。
[15]最终立法者参考域外立法例(以过错责任与过错推定责任为主),以民事行为能力作为区分标准,规定无民事行为能力人受害的,适用过错推定(第38条);限制民事行为能力人受害的,则适用过错责任(第39条)。
第三,规定了第三人侵权学校的补充责任。
《侵权责任法》第40条规定,在学生受到学校以外的第三人侵害时,学校应承担相应的补充责任。
第四,丰富了侵权形式与侵权类型。
特别是当存在多个赔偿责任主体及混合过错时,《处理办法》第23条仅规定依据法律法规的有关规定承担责任,而《侵权责任》则在第8—12条、第26—28条等条文中规定了多种侵权类型与形式。
第五,完善了赔偿范围与标准。
《处理办法》没有具体规定赔偿范围与标准,只是一方面规定赔偿范围与标准应根据行政法规、地方性法规或最高人民法院的司法解释确定,另一方面对当时实践中出现的解决户口、就业等诉求明文规定不在赔偿范围内。
但《侵权责任法》在第16条对赔偿范围与标准作了特别规定,使赔偿范围在民事基本法律层面得到全国统一。
第六,规定了校园侵权时的请求权竞合。
学生伤害事故可能产生请求权竞合,如教师体罚学生,既可能产生侵权责任,还可能适用用人单位的替代责任(《侵权责任法》第34条);学校建筑物、搁置物、悬挂物导致在校学生人身损害,也会同时产生侵权责任和建筑物致害责任(《侵权责任法》第85条)等。
针对这种情况,《侵权责任法》允许受害人拥有选择权,择一以诉之,较为合理。
(三)体系化:
其他行政法规、部门规章与政策性文件
当法律关系性质与归责原则解决后,学校安全保障义务的规范建构则成了学生伤害事故立法的重点,学生伤害事故处理的立法也进入了体系化阶段,这是将学校在教学管理过程中是否存在过错以及存在何种过错具体化的过程,也是指引学校规范教学管理工作的过程。
《处理办法》施行后,一系列的法律、司法解释与部门规章相继出台,对学生伤害事故作了更为全面的规定,并修改了部分规则。
大体而言,可分为三类,第一类是司法解释,主要是最高人民法院的《人身损害赔偿解释》与《精神损害赔偿解释》;第二类是法律,主要是《侵权责任法》、《未成年人保护法》、《义务教育法》和《民法总则》;第三类是行政法规、部门规章及其他规定,如《校车安全管理条例》(2012)、《学校食堂与学生集体用餐卫生管理规定》(2002)、《中小学幼儿园安全管理办法》(2006)、《学校体育运动风险防控暂行办法》(2015)等。
此外,国务院各部门还出台了一系列的政策性文件,如《教育部关于加强高等学校学生公寓安全管理的若干意见》(2002)、《教育部关于切实落实中小学安全工作的通知》(2007)、《中小学公共安全教育指导纲要》(2007)、《国务院办公厅关于进一步加强学校及周边建筑安全管理的通知》(2008)、《国务院食品安全办等6部门关于进一步加强学校校园及周边食品安全工作的意见》(2016)、《国务院办公厅关于加强中小学幼儿园安全风险防控体系建设的意见》(2017)等。
这些行政法规、部门规章与政策性文件,较为全面地规定了学校的安全保障义务,与《侵权责任法》、《精神损害赔偿解释》和《人身损害赔偿解释》一起,建构起了一套基本完整的学生伤害事故规范体系,明确了学校具体的管理义务,有力指导了学生伤害事故的预防和处理工作。
三、学生伤害事故处理立法的特点与展望
(一)学生伤害事故立法的特点
从以上梳理可以看出,改革开放40年来,我国学生伤害事故处理立法逐步完善。
从形式上的立法多元参与到实质上的利益衡平成为学生伤害事故立法的两个基本特点。
1.立法的多元参与
《处理办法》的制定过程中,不仅社会各界广泛参与,舆论影响大,法学与教育学之间的学科壁垒也被打破,学科内部的界线模糊化,原本并无联系的各领域专家学者积极交流,参与群体多元化,这在教育立法中是罕见的。
正因为如此,最终出台的《处理办法》文本才能相对成熟,适用至今。
多元化的参与群体,尤其是多学科的有效互动与交流,能促使立法者充分考虑各利益群体的合法利益,使立法效果更为合理。
立法的多元参与,尤其是打破学科壁垒,促进学科间交流是《处理办法》重要的立法经验,值得借鉴。
民法典编纂工作也需要法学以外的其他学科人士充分参与,教育界应在侵权责任编的立法中发声,以充分保障学生与学校的现实利益,让法律规范成为真正的“权利圣经”。
2.立法的利益衡平
从《处理办法》到《侵权责任法》,立法者有一个基本的价值取向或者立法意图,即实现学校与学生之间的利益衡平。
《处理办法》的重要特色是侧重维护学校合法利益。
在《处理办法》出台前,民法学界与舆论对学生与学校关系的认识基本是监护关系,这对学校合法利益的维护是不利的,也成为实践中引发冲突的根本原因。
对此,《处理办法》专门在第7条第2款中规定学校对未成年学生不承担监护职责。
与此不同的是,《侵权责任法》从归责原则多元化的角度入手,试图适当提高学校义务职责,以实现双方衡平。
这里除了与法学界对法理基础研究逐渐深入有关,也与各自要处理的现实问题息息相关。
《处理办法》试图在舆论与学界纷纷要求学校承担过重义务时,以排除规定减轻学校义务,实现利益衡平;《侵权责任法》则是在学生伤害事故多发,学生安全利益难以保障的背景下通过归责原则多元化的方式加重学校义务,实现利益衡平。
相比较而言,后者的立法技术水平明显较高。
既可以解决无民事行为能力人举证困难的现实,又可以适当弱化家长对法律规定的质疑。
但是,由于它缺乏对“教育、管理关系”的细化规定,特别是学校义务标准的缺乏,一定程度上加重了学校责任。
这种立法意图与社会效果的相对背离是立法者始料未及的,这实际上也就是“纸面上的法”(lawinpaper)与“行动中的法”(lawinaction)之间的差异。
这一困扰法学界多年的问题,已经引起学界的重视[16]。
为了充分维护基础教育各方利益群体的合法权益,民法典侵权责任编的制定理应对此加以重视,实现真正的利益衡平。
(二)学生伤害事故立法的展望
学生伤害事故处理立法目前面临两个契机:
一个是民法典侵权责任编的特别规定;另一个是行政法规《校园安全条例》的制定。
前者主要作为裁判规范,规定归责原则与法律关系性质;后者因为是行政法规当然也是裁判规范,但更多的是作为行为规范存在,是指导教育行政部门监管,以及学校安排自己活动的法规。
由于新近施行的《民法总则》将无民事行为能力人与限制民事行为能力人的年龄界限从10周岁降到了8周岁,客观上起到了部分减轻学校举证义务的效果,在某种意义上也重新影响到了学校与学生关系的利益衡平。
2018年9月,全国人大公布了“《民法典》(委员长会议审议稿)”,原《侵权责任法》第38—40条被规定在第974—第976条。
审议稿并未对原有规定进行大的修改,仅在第976条即原来的第40条增加了第2款(“幼儿园、学校或者其他教育机构承担补充责任后,可以向第三人追偿”),解决了学校在承担补充责任后的追偿问题。
但很多遗留问题仍未解决,未来民法典侵权责任编的规定需进一步明确学校与学生关系的实质,厘清二者的权利义务关系。
总体而言,《处理办法》尚存在这些不足之处:
关于学生伤害事故的概念界定不够周延,缺乏对人格尊严的保护性规定,校园欺凌、性侵害等新型校园伤害事故处于“规制真空”等。
而效力层级低更是《处理办法》与生俱来的“先天性疾病”。
因此,在全面依法治国的新时代,制定一部层级较高的具有整合性质的《校园安全条例》,完善相关规定,促进学生权益的全面保护,是促进教育法治化的必然要求。
《校园安全条例》的制定应吸收《处理办法》的有益经验,克服部门立法的局限性,吸纳不同学科学者、家长和一线教育工作者的观点和看法,提炼司法适用中总结的裁判规则,建立起理论与实践的良好互动联系。
只有这样,教育立法才能实现法律原理与本土经验的结合,真正维护学生与学校的合法利益,促进校园安全治理的法治化。
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