我国义务教育均衡发展的实践与思考.docx

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我国义务教育均衡发展的实践与思考

我国义务教育均衡发展的实践与思考

　　回望30多年来教育改革发展的历史进程，一条以推进机会均等为主的教育公平主线越来越清晰，教育公平成为我国教育现代化的重要价值追求。

中国在用不到20年时间走完发达国家上百年才完成的普及九年义务教育历程之后，明确把促进均衡发展作为发展义务教育的最现实课题、最重要使命。

　　但是，近10年的“均衡发展”之路，我们走得并不平坦。

有探索也有困惑，有思考也有分歧，甚至有人得出“教育均衡在我国目前的历史条件下，是一个伪命题”的结论。

得出这样的结论固然未必科学，却从另一侧面反映了推进义务教育均衡发展的重要性和艰巨性。

正因如此，我们需要在厘清概念中统一思想，在总结实践中达成共识。

　　“教育焦虑”，源自教育发展的不均衡

　　一些城市投入千万甚至数亿元建设“标志性学校”或“示范性学校”，而在一些乡村学校，有不少孩子却在危房里上课；

　　有的城市学校建设超标准运动场、健身房等超出当地生活水准的豪华设施，而不少乡村学校的学生却买不起必需的文具，教师得不到必要的教学材料；

　　一些大城市的教师有着优厚的待遇和良好的晋级通道，而在一些农村，教师队伍年龄老化严重，流传着“爷爷奶奶教小学，叔叔阿姨教初中，哥哥姐姐教高中”的顺口溜；

　　在湖北省荆州市监利县，一个镇中心小学一个班的学生竟达130人，“老师用麦克风讲课、学生用望远镜看黑板”，而在一些大城市，为了择校，有的家长通过各种途径“递条子”，有的家长则不惜花重金购买“学区房”，领着孩子奔波在五花八门的培训班、辅导班之间，不惜牺牲孩子的身心健康；

　　　　种种现象表明，我国的优质教育资源依然稀缺，义务教育还存在着严重的地区不均衡、城乡不均衡和校际不均衡。

“有学上”的问题已基本解决，但“上好学”的问题依然突出。

教育均衡的现实与人民群众的期待依然存在着强烈反差，还不能适应国家经济社会发展和人民群众接受良好教育的迫切要求。

　　更令人忧虑的是，由于师资、经费、设备、校舍等不同条件造成的不均衡，引发了部分家长对优质学校的强烈追求，并表现为形形色色的择校行为。

择校行为反过来又制约了各类薄弱学校的发展，造成“不均衡——择校——更严重的不均衡——更强烈的择校”的恶性循环。

　　教育均衡是一面“镜子”，映照出我国东西部地区之间和城乡之间自然条件、经济发展水平差异巨大的复杂国情，映照出新中国成立以来在不同历史阶段、采取不同教育政策所形成的基本教育格局，映照出全国各地教育理念、教育发展水平的巨大差异。

　　教育是实现社会平等的“最伟大的工具”，是社会和谐稳定的“平衡器”。

伴随着经济发展和社会进步，人们越来越关注社会公平尤其是教育公平问题。

　　我国教育在改革发展中反映出的各种问题，以及教育发展不均衡和由此产生的诸多社会矛盾、热点问题，不仅给教育的健康发展带来了许多制约，也给各级政府、教育部门解决教育问题带来了诸多难题，给社会公众的心理带来了巨大压力，社会普遍存在着“教育焦虑”。

　　追求教育均衡，我们一直在路上

　　虽然，每当择校成为公众关注的焦点，不论是家长、校长还是局长总感到无奈，似乎择校成了中国教育一道无解的难题；虽然，义务教育不均衡的现状，引发了各种各样的社会问题，影响到教育公平和社会公平。

但是，若从历史和现实的角度，客观、理性、辩证地看待这个问题，我们就会少一些焦虑，多一些信心。

　　追根溯源，不均衡的背后有着复杂的历史原因，但最直接、最主要的原因是教育资源供给短缺和教育资源配置不均。

　　从教育层面看，我国教育不均衡是由于教育政策及制度安排造成的，尤其是“重点校”政策、“地方负责、分级管理”政策和“教育督导与学业水平评价城乡双重标准”政策等造成了严重后果；

　　从社会层面看，我国教育不均衡是社会二元结构的必然产物，是城乡差异、地区差异和阶层差异等在教育上的反映，是长期“城市中心”、“精英主义”及“效率优先”等制度安排的体现。

　　从制度层面看，我国义务教育发展不均衡现象带有明显的历史痕迹。

改革开放初期，国家为了早出人才、多出人才、快出人才，在当时资源短缺和教育投入不足的条件下，将有限的教育资源集中配置，各地举办了一批重点中小学。

随着市场经济的发展，在市场机制配置人力资源、就业竞争激烈的形势下，高等教育的竞争压力逐渐传递到基础教育，导致义务教育阶段的竞争，加剧了学校之间教育资源配置不均衡，造成了公立学校教育不公平。

　　从社会对教育需求角度看，人们的教育期望远远超过了教育供给能力和发展水平，也超越了我国现阶段的经济社会发展水平。

尤其是我国独生子女政策、劳动力价格分化等因素，以及东方文化传统的影响，越来越多的人纷纷以发达国家的教育水平为参照系，希望以现代化教育标准来要求中国教育，社会旺盛需求与教育资源供给之间的矛盾始终十分突出。

　　从教育资源供给的角度看，我国教育资源供给的总量性短缺将长期存在，而在不同时期、不同发展水平地区所显现的特点不同，有的表现为满足基本教育机会的资源供给短缺，有的表现为扩大和增加教育机会的资源供给短缺，还有的表现为接受高水平、高质量教育机会的资源供给短缺。

　　历史不会忘记：

我国把义务教育纳入公共财政，对城乡所有学生实行了免费，在教育公平的道路上迈出了一大步；经过25年坚持不懈的努力，我国全面实现了“基本普及九年义务教育、基本扫除青壮年文盲”的目标。

这些成果都是我们今天推进义务教育均衡的坚实基础。

　　需要指出的是，目前我国教育发展的不均衡，是在教育改革发展过程中出现的相对较高水平的不均衡。

纵观世界，义务教育不均衡是许多国家共同面临的问题。

连美国、英国以及日本、韩国等，也都经历了一个由基本普及到均衡发展、并在均衡发展基础上追求高效率高质量的历程。

　　从发达国家的实践和探索可以看出，义务教育均衡发展是一个长期的、动态的、辩证的历史过程，教育均衡作为社会进步的重要标志，是相对的、具体的、发展的，它随着社会经济和文化的发展而变化，必然经历从“不均衡——相对均衡——不均衡——相对均衡”这样一个螺旋上升的过程。

　　这是中国教育改革发展的客观现实，也是世界各国追求义务教育均衡的客观规律。

有了这样的共识，在追求义务教育均衡的征程中，我们的步伐将更为稳健，我们的信心将更为坚定！

　　国家战略、群众智慧汇聚合力

　　义务教育均衡发展的难题究竟该怎样破解？

答案要到中国教育改革发展的生动实践中去找寻。

　　我们看到，党中央、国务院立足长远，谋划未来，率领全国人民绘制的中国普及和实施免费义务教育的路线图与全景图在逐渐清晰；

　　我们看到，在破解均衡发展难题的探索实践中，教育经费保障机制逐渐建立，教师队伍配置逐步优化，弱势群体权益逐步保障，教育督导评估逐渐被强化；

　　我们看到，全国各地在探索这项事关教育权利公平的崭新课题时，充分体现了各自的实践特色，形成了丰富多样的实践模式。

　　从这个角度看，义务教育均衡的实践过程是致力于促进教育公平的过程，是现代教育体系逐步建立的过程，更是凝聚智慧、解放思想、开拓思路、改革创新的过程。

　　党的十六大以来，以胡锦涛同志为总书记的党中央提出构建社会主义和谐社会的战略任务。

党中央、国务院把义务教育作为体现教育公平首要的、最重要的领域。

2007年10月，党的十七大报告明确提出：

“优化教育结构，促进义务教育均衡发展。

”这是在党代会政治报告中第一次提出“义务教育均衡发展”的思想。

由此，促进义务教育均衡发展，成为我国新的历史时期教育发展的重要战略任务。

　　2010年7月，全国教育工作会议提出：

“教育公平的关键是机会公平，基本要求是保障公民依法享有受教育的权利，重点是促进义务教育均衡发展和扶持困难群众，根本措施是合理配置教育资源。

”

　　与此同时，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》把促进公平作为国家基本教育政策，首次明确提出“均衡发展是义务教育的战略性任务”。

　　随之，教育部和27个省份及新疆生产建设兵团签署“义务教育均衡发展备忘录”，在省部级层面强力推动义务教育均衡发展。

　　多个省份和地区行动起来——

　　河北省邯郸市本着以教育公平促进社会公平，让每一个孩子都上好学的目的，邯郸市走出了一条主城区义务教育均衡发展之路。

他们将市直优质学校与相对薄弱学校结成“盟校”，5年间共组建113所“盟校”，拉动薄弱学校快速发展，使得2500年的历史古城拥有了“无择校”的城市名片。

　　浙江省杭州市实施名校集团化战略，采取“名校＋新校”、“名校＋弱校”、“名校＋农校”等多种形式，组建了100多个教育集团，促进优质教育的均衡化、平民化、普及化，初步走出了“上好学”的成功之路。

　　广东省开展“千校扶千校”活动，组织发达地区义务教育阶段学校，对口帮扶省内欠发达地区薄弱学校；成都市统筹灾后教育重建与城乡教育综合改革试验区建设，推进城乡教育一体化。

　　北京、上海、安徽、河南、山西、黑龙江等20多个省（直辖市）制定了义务教育学校办学标准，开展学校标准化建设；经济并不发达的陕西省延安市吴起县统一全县建校标准，统一仪器配备标准，实现了县域内学校办学条件均等化……

　　教育均衡，教师是根本。

令人欣喜的是，尽管实践起来仍有不少困难，教师流动制度的探索始终未曾停歇。

2006年，“中西部农村中小学教师特设岗位计划”启动，到2009年共招聘特岗教师13万人，覆盖500多个县，6400多所学校；各地积极跟进，创新教师补充机制，到2010年，全国逾半省（市）建立了中小学校长、教师交流制度……

　　尽管实践过程中遇到了各种各样的困难，但在推进义务教育均衡发展这场攸关我国现代教育体系建立、推进教育公平的大变革中，各地不仅探索出了许多宝贵经验，而且为破解教育公平难题开出了许多有效“良方”，成为继续推动义务教育均衡发展的巨大动力。

推进义务教育均衡，不仅要致力于提升教育理念和教育水平，更要致力于让公平、正义在阳光下闪耀恒久光辉。

这一点，不应动摇，也不能动摇！

　核心阅读

　　作为一种全新的教育发展观，教育均衡发展的实质是尊重每一个学生接受优质教育的权利，合理配置教育资源，全面提升教师群体的素质，办好每一所学校，教好每一个学生。

实现这样的目标，不可能一蹴而就。

在当下，对于这种教育理念本身，仍存在着不同意见甚至严重分歧。

在实施均衡发展战略的过程中，必须对人们争论的焦点问题做出明确回答。

　　如何处理教育资源存量与增量的关系

　　作为公共产品，义务教育究竟应当追求什么样的均衡？

回答这一问题，一直存在着是“削峰填谷”还是“填谷扬峰”的争论。

主张“填谷扬峰”者认为，均衡不是限制名校的发展，而是抬高底部，实现优质均衡。

但也有人认为，在当今中国教育环境里，名校的强势地位很难撼动，如果不“削峰填谷”，薄弱学校就很难强大起来，择校的问题就很难从根本上解决。

　　发展是教育事业永恒的主题，没有发展，就谈不上均衡。

落后地区、薄弱学校需要发展，发达地区、基础好的学校同样需要发展。

特别是一些名校，其形成和发展有一定规律。

如果违背这种规律限制其发展，或者把名校的优势稀释，未必能对薄弱学校有多少好处，反而会对这一区域的教育发展产生负面作用。

　　均衡发展不是限制或削弱发达地区、优质学校和强势群体的发展，而是要在均衡发展思想指导下，以更有力的措施扶持基础薄弱地区、薄弱学校、弱势群体，特别是农村教育和农村学校加快发展，进而把基础教育办成高水平、高质量的教育，不断实现高位均衡。

　　要实现这一目标，有效的策略是处理好教育资源存量与增量的关系。

具体来说，就是在新增教育经费的投向上科学配置，重点向薄弱地区和学校倾斜，对“弱势教育”给予强有力的经费支撑；在师资配备、人才引进等方面，重点支持农村、偏远地区以及城市的薄弱学校，使教育资源配置起到引导和调控教育均衡的“杠杆作用”。

　　均衡发展决不是教育的平均主义，而是根据不同区域的实际情况，分区规划、分步实施、分类发展。

公平与优质不应对立，既不能单纯追求不公平的优质，也不能简单追求低水平的公平。

　　如何对待现有利益格局的调整

　　对传统教育格局而言，均衡发展是一种深刻变革，因而难免会触及现有的利益格局。

　　有一种现实不能回避，那就是围绕择校，一些优质学校、主管部门和社会上的培训机构之间，已经形成了一种无形的“利益共同体”，一起来分享巨额的经济利益。

　　比如，义务教育阶段的“择校费”，是一种人人心知肚明的教育“潜规则”，虽然冠以“捐资助学款”、“共建教育经费”或“赞助费”，其实只不过是一种冠冕堂皇的代替名。

在一些名校，这样的“择校费”每年收入高达数百万、上千万。

有的地方干脆在教育部门设一个账号，把款项统一收起来，再部分拨给名校，似乎就算是“规范管理”。

其实，这些钱不论对于名校还是教育部门，都有很大的诱惑力。

因此，这种教育“潜规则”几乎成了路人皆知的显规则。

　　教育均衡发展，就是要限制择校，把择校的概率降到最低。

但限制择校，必然会伤及这个“共同体”的利益，也就意味着动了他们的“奶酪”。

因此，对于教育均衡发展，一些地方的教育部门并不积极，只是发发文件、做做姿态而已。

　　改革就意味着对现有利益格局做出调整。

办好让人民满意的教育，就应当从社会整体利益出发，对名校、优质校、示范校的利益进行调整，不论遇到多大障碍、多大阻力，也要把这种改革进行下去。

　　其实，解决择校问题并非如蜀道之难，关键在于政府能否依法行政、依法治教，坚持义务教育的基本价值，保障教育公平，维护义务教育的正常秩序。

　　如何发挥政府“第一责任人”的作用

　　义务教育均衡发展是一个复杂的社会系统工程，尤其需要强化地方政府的责任。

　　以教师流动政策为例，尽管辽宁、安徽都实行了教师轮岗制，而且效果还不错，但还是有一些基层政府认为制度落实有困难。

为什么？

一些地方的教育局长说，“都这么弄，我就没权了。

”这里的关键问题是，把民族利益、百姓利益看得重，还是把自己的权力看得更重？

有的教育行政领导说，“一位好校长就是一所好学校，将一所差学校改造成功，一年时间根本做不到。

”教师的流动涉及到教育、人事、社保等方方面面，还涉及到家属的随迁安置等问题，不是简单的做做思想工作就能完成的，需要地方政府真正花心思、动脑筋。

　　再以教育投入为例，“缺啥不能缺教育，穷啥不能穷孩子。

”这已经是越来越多地方政府的共识，云南省嵩明县半数财政投入教育，县长办公室像“蜗居”，得到了公众的好评。

但是，我们也看到，依然有“县政府不重视，教育投入不落实，中央检查组一走，打给教育局的钱立刻被抽走”的现象存在。

这样办教育，如何办得好？

　　推进教育均衡发展，要看政府的决心和意志，作为“第一责任人”，政府不能敷衍塞责，更不能把责任推给公众和社会。

　　追求教育的公平公正的价值目标，意味着义务教育阶段扬弃原来“重点发展”、“梯度发展”的发展战略。

在此过程中，不同群体与个体的多元特征要求打破“绩效中心主义”，更加直接地关注弱势群体利益的保护与发展。

在这样的时代背景下，需要特别强调政府公共责任及能力的提升。

　　更重要的是，在科学发展观指导下，义务教育均衡发展需要有一个更高的定位与整体的宏观视阈，既要将所在区域的学校教育发展纳入到可持续发展的整体框架之中，还要在制度上进一步明确各级政府之间的财政责任，使教育均衡发展有一个稳定的制度预期，如教育财政成本分担制度和财政保障，确保不让任何一所学校因为经济问题而落后。

在这个过程中，政府也必须承担起应有的角色。

　　从观念上真正重视教育开始做起，从扬弃将升学率作为考核指标做起，从切实保障教育经费的投入做起，从真正动脑筋想办法让教师愿意流动起来做起……地方政府在义务教育均衡的行进途中，责任重大、不容推诿。

　　如何最大限度地实现机会公平

　　义务教育阶段的择校竞争，经常被归因为“优质资源短缺”。

实际情况真是如此吗？

　　以北京市为例，随着近年来北京市大力实施“初中建设工程”，中小学优质学校的数量也明显增多。

但是，“择校热”并没有因为适龄入学人口的减少和优质学校的增多而缓解，供求关系并未得到有效改善。

　　这样的现象不仅仅存在于北京，可见“优质资源短缺”并不是造成“择校热”的唯一原因，缺乏一个清晰透明、公平均等的规则，没有从根本上实现“机会公平”是一个重要原因。

　　与此同时，日益突出的“富二代”、“官二代”问题，以及公众“出身决定命运”、“知识还能改变命运吗”、“寒门已难出贵子”的疾呼也已让机会公平成为民之所系。

　　机会公平，是最有效的均衡手段。

机会公平是在权利平等的基础上所设立的制度，保证社会成员有平等的参与机遇。

它要求社会提供的生存、发展和享受机会对于每一个社会成员都始终均等。

机会公平实际上是一种过程的平等，让所有的孩子都有机会受教育还不够，还应该使他们在教育过程中同等地接受高质量的教育。

　　因此，政府有责任采取各种措施，为每个公民提供就学的公平机会。

　　教育是一个过程，机会的公平也应该贯穿于教育的全过程。

从幼儿园开始，到求学、升学、毕业、就职，中间每一个阶段都呼唤机会的公正与平等。

通过教育提供社会阶层自下而上流动的可能性，机会公平，具有沉甸甸的分量！

　　如何在差异中走向均衡与公平

　　世上没有两片完全相同的树叶，每个受教育者都有个体差异。

实现均衡，并从一开始就确立实现“尊重个性与差异的均衡”的目标是十分必要的。

因为，即便在校舍面积、生均经费、图书资料、仪器设备等配置上完全一样的教育资源应用于每一个受教育者身上，也不一定会取得同样的教育效果。

教育的优质也不可能达到同样的标准，而是基于个性的特点，使每个人的潜力得以最充分、最优质的发展和最大程度的提高。

所以，优质均衡不是质量的同一，而是要基于差异。

　　英国、美国等发达国家先后通过增加学校办学自主权、鼓励学校间的竞争等模式，在提高教育质量上取得一定成效，城市和农村中小学教育薄弱的状况也得到了很好的改善。

从发达国家的经验来看，基础教育均衡发展不仅重视质量，还重视在均衡基础上的特色发展，鼓励学校间形成不同发展优势，在某一学科的师资、教材、教学模式上凸显校本色彩。

这些经验值得我们借鉴和参考。

　　均衡发展不是只有一个模式，更不能搞“一刀切”，而应当鼓励不同区域、不同学校、不同类型的教育，根据各自的实际情况，创造性地探索有自己特色的发展道路，最终实现优势互补、特色发展、整体提升。

　　因此，均衡发展一方面要推进机会公平、确保底线标准，实行最低限度保护，缩小绝对差距；另一方面，要承认差异，尊重差异，为不同人有个性的发展和创新拔尖人才的茁壮成长创造条件，实现更高水平的优质均衡。

　　可见，与普及义务教育相比，推进均衡发展的情况更复杂、任务更艰巨。

推进教育均衡发展，将伴随着缩小学校之间办学水平差异、整体提升教育质量的全过程；将伴随着城乡一体化发展、逐步缩小城乡差别的全过程；将伴随着解决区域经济社会不平衡、提高中西部经济发展水平的全过程。

　　教育是不能等待的事业，教育公平是起点上的公平。

为了让孩子们“上好学”，为了让公平在阳光下熠熠生辉，我们必须义无反顾，将教育公平进行到底！