浅谈社会发展城市管理的综合执法建设.docx
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浅谈社会发展城市管理的综合执法建设
浅谈社会发展城市管理的综合执法建设
内容摘要
[摘要]:
社会发展城市管理是构建社会主义和谐社会的重要内容,城市管理综合执法作为城市管理的一种方法在处理各种城市问题、维护城市公共秩序等方面发挥了积极作用。
城市管理综合执法问题,在一定意义上可以说是我国在社会转型以及城市化进程当中所面临的特有问题。
目前城市管理综合执法困境重重,主要为:
缺少必要的法律依据、执法人员整体素质偏低、综合执法人员社会认同度低等问题。
为构建和谐社会,本文认为要在社会管理创新这个新的背景下,来思考我国城市管理综合执法的理论和实践。
化解城管执法困境应该做到完善相关法律法规,坚持人性化执法和柔性执法,加强城管执法队伍建设,改善执法环境,完善监督机制。
[关键词]:
城市管理综合执法对策
目录
一、社会发展城市管理的综合执法建设基础问题探讨1
(一)社会发展城市管理综合执法建设的必要性1
1、城市发展的客观要求1
2、根治传统执法扰民伤政恶疾的需要1
3、提高行政效率的有效途径1
(二)城市管理综合执法建设的可能性1
1、集权和分权相结合1
2、综合执法和专业执法相结合1
3、精简、统一、高效的组织系统2
二、我国社会发展城市管理的综合执法建设现状2
(一)城市管理综合执法机构2
(二)城市管理综合执法职责3
(三)城市管理综合执法模式3
1、日常巡查3
2、联合执法3
(四)城市管理综合执法建设的成果3
1、城市管理观念得到创新,城市管理水平整体得到提高4
2、形成了综合执法的基本制度4
3、尝试联合执法,取得了较为显著的社会成效4
三、我国发展城市管理综合执法建设存在的问题4
(一)城市管理综合执法缺少必要的法律依据4
(二)城市管理综合执法人员整体素质偏低5
(三)城市管理综合执法职业认同感较低5
(四)城市管理综合执法缺乏监督6
四、发展城市管理综合执法建设的对策6
(一)制定《城市管理综合执法法》6
(二)提升城市管理综合执法人员素质6
(三)树立以人为本、执法为民的执法理念6
(四)健全对城管执法的监督机制7
五、结论7
参考文献8
致谢9
一、社会发展城市管理的综合执法建设基础问题探讨
(一)社会发展城市管理综合执法建设的必要性
1、城市发展的客观要求
城市管理是城市建设和城市发展的基础,必须不断的满足和适应社会经济发展的需要。
但是,长期以来,城市管理执法还不够完善,缺乏宏观上的协调和统一,仍然停留在各自为政、自成一体的阶段。
为了适应城市社会化、现代化发展的要求,使得城市的发展与经济发展相适应,客观要求完善城市管理综合执法体系,在各执法主体发挥自身作用的同时,通过城市管理综合执法,使其产生新的、不同于专业执法功能的新作用,以解决城市发展所带来的一系列问题,确保城市的和谐、健康、有序。
2、根治传统执法扰民伤政恶疾的需要
传统上的把管理权分散到各职能部门,“一事一立法,一法一设权,一权一机构”的做法,已经严重影响了政府的形象,侵扰了公民正常的生产、生活。
老百姓对执法部门重复执法、多头执法、野蛮执法的意见很大,迫切要求改变这种执法扰民的状况。
实行城市管理综合执法可在一定程度上克服当前行政执法中多头执法、多层执法、重复执法、交叉执法、执法效率不高等弊端,使得城市管理能在健康、有序的轨道上进行。
3、提高行政效率的有效途径
行政效率是单位时间内行政活动的资源投入与由此产生的行政收益之间的比率。
就行政执法而言,行政执法机构过多,容易造成执法力量的分散,人力资源得不到充分的利用,而且容易造成经费的浪费,给相应的执法监督和公民私权利的保护和救济也带来困难。
城市管理综合执法有效的克服了上述弊端,集中了执法力量,整合了行政执法的资源,使城市管理的内部诸要素的合力得到了优化,在实践中也收到了良好的社会效果。
(二)城市管理综合执法建设的可能性
1、集权和分权相结合
城市管理综合执法既不能绝对的集权,又不能搞绝对的分权。
要根据管理的具体情况,灵活的将集权和分权结合起来。
集权的结果是精简了机构,同时也提高了行政效率;分权体现了竞争意识和监督制约的理念。
两者之间是对立统一的关系,并非互相矛盾,不可调和。
集权和分权之间有个度的问题,只要二者之间达到了最佳的和谐状态,便会收到良好的实践效果。
2、综合执法和专业执法相结合
综合执法是城市管理的行政手段,不代替城市管理中的专业执法,是专业执法的强化和补充。
综合执法和专业执法要合理分工、明确职责、优势互补、权力适当,这样能保证城市管理综合执法的顺利进行。
实践中要正确处理综合执法和专业执法的关系,合理划分二者的执法范围。
3、精简、统一、高效的组织系统
荀子曾言“有治人,无治法”。
有治理国家的人才,而没有自行起作用的法律,再好的法律也得靠人来实施。
当前,城市管理综合执法面临的任务非常复杂。
要完成城市管理综合执法的任务,创造城市的和谐,没有精简、统一、高效的组织系统是没有希望的。
在这一系统中,决策阶层要有素质高、能力强,有一定法律专业知识水平和政策理论水平的同志担任指挥核心,人员的配备力求精千、精通业务,避免人浮于事。
二、我国社会发展城市管理的综合执法建设现状
(一)城市管理综合执法机构
城市管理行政执法局做为全市城市管理的宏观指挥机构,其主要职责就是对涉及城市管理的市直单位、企业进行指导协调,督促其完成职权管理范围内的城市管理工作,同时市城市管理行政执法局对涉及城市管理的市直单位、企业进行综合性考核,每月定时召幵由全市城市管理相关部门、企业参加的工作会议,在会上指出存在问题,进行沟通协调及解决。
城市管理执法局做为城市管理的综合性部门,根据其城市管理职能内部下设七个机构,分别是办公室、装备财务科、政策法规科、行政执法指挥中心、综合科、技术科、人事科。
做为城市管理的综合性机构,市行政执法局同时下辖有直属机构,隶属机构及归口管理单位,这些机构单位共同行使城市管理职能,具体机构框架如图2-1所示:
图2-1城市管理行政执法局下辖机构设置
(二)城市管理综合执法职责
根据国务院法制办和HB省人民政府2010年的批复,城市管理行政执法局综合执法主要职责权限是:
(1)贯彻实施国家、省、市有关城市管理行政执法工作的方针、政策、法律和规章。
研究制定全市城市管理行政执法工作的发展战略、中长期规划和年度计划,并组织实施。
(2)负责全市城市管理行政执法队伍的管理培训、监督、检查、考评。
(3)负责全市建筑渣土管理。
(4)负责各区结合部和全市重点区域的指定管辖。
(5)负责牵头由市城市管理行政执法局、市城乡规划管理局、市工商行政管理局设立联合审批窗口,对设置户外广告的建筑物、构筑物的建设行为进行规划审批。
负责市区主要干道、城市出入口、火车站、汽车站、景区及各类广场周边等重点区域违法设置户外广告的查处。
(6)负责城市建设用地范围内(不含居民、村民私有住房)违反城乡规划行为的查处。
(7)负责城管警察支队的日常管理工作,指导城管警察支队依法查处在城市管理行政执法中引发的各类治安问题,打击妨碍城管执法人员执行公务以及因此形成暴力抗法等违反治安管理规定和涉嫌犯罪的案件。
(8)履行省、市人民政府规定的其他职责。
(三)城市管理综合执法模式
执法方式,就是指城市管理执法主体为实现其执法目的而采取的措施和方法。
城市管理目前的执法方式主要包括:
1、日常巡查
市、区城市管理综合执法人员按照自己所分管的不同管辖范围,每天按照例行路线对辖区内路段进行巡查,具体城市管理问题由下派到街道城市管理联合执法队的执法人员对违法行为进行处理,市、区城市管理执法巡查队员对街道联合执法队工作效果进行督导,并协助管理,这是较为常态的执法方式。
2、联合执法
对于违法违章行为较为复杂的情况,因为涉及多个部门,就需要城市管理部门,联合公安、工商、质检等部门进行联合执法。
这种执法也类似于突击运动式执法,一般会集结大量执法人员进行专项行动,追求快速和效率,执法人员往往会在执法过程中釆用简单粗暴的方式,执法对象也容易发生暴力抗法的现象。
联合执法虽然整治效率高、见效快,但反弹现象也较为普遍。
(四)城市管理综合执法建设的成果
多年的发展改革使我国的城市管理综合执法建设取得了丰硕的成果,从管理理念到管理方式,再到管理的技术手段都得到了整体提升,主要表现为以下几个方面:
1、城市管理观念得到创新,城市管理水平整体得到提高
近年来,我国在实际的城市管理工作中重建设、轻管理的观念,已经在城市管理部门及工作人员中得到改善,特别是开展城建三年计划以来城市管理水平不断提高。
城市管理部门通过对先进城市管理经验的学习,在政府管理部门中树立了这样的理念,即城市建设为城市提供硬件基础,管理水平是城市发展的软实力体现,发展的好与坏,城市面貌能否保持持久整洁有序,直接与城市管理水平密不可分,经常说的“三分建设,七分管理”则是对管理重要性的最佳概括。
城市管理行政执法局通过儿年来的发展改革,在城市管理工作中探索出了符合实际情况的科学管理方法并加以不断完善,整体上改变了“重建设、轻管理”的观念,提高了城市管理水平。
2、形成了综合执法的基本制度
自城市管理与执法合并以来,城市管理局加快了队伍整合与统一,进行了大力的整顿和规范,在全市组织开展了队伍规范化建设。
主要推行了“四化五统一”做法,即行动军事化、管理网络化、执法规范化、行为礼仪化,统一业务领导、统一执法标识、统一执法文书、统一文明用语、统一执法服装。
3、尝试联合执法,取得了较为显著的社会成效
综合执法支队持续组织带领各县区、大企业城管执法队伍,并与公安局、交通运输局、环保局、质监局、工商局等联合执法,将城乡环境十项综合整治工作推向纵深,为“两化城市”建设和“四城联创”工作提供强有力的执法保障。
城市管理综合执法支队向各县区和大企业城管执法部门发出“深入大街小巷,清除死角盲点,掐住违法根源,力保文明城市复检”的通知,要求各县区建立主管领导负责制,对辖区内各主路巷道、校园周边、建筑工地和商圈地标等违法案件高发频发地段全方位加大巡查、执法力度。
联合执法组带领各区执法队伍采取“一个节点一台车两个人”的18小时驻守执法,加班加点深入市区各主要街路采取日常不间断错时巡查、重点地段死看死守、多发地段集中打击等多种方式对违法占道贩卖现象开展了专项整治,为广大市民营造整洁优美、宜居宜业的生活环境。
三、我国发展城市管理综合执法建设存在的问题
(一)城市管理综合执法缺少必要的法律依据
城市管理综合执法权相对集中到城市管理综合执法部门行使,提高了行政执法的效率,美化了城市容貌,提升了城市形象,但城市管理综合执法的法律依据不断遭受到社会的普遍质疑。
不同行政处罚权应由相关政府职能部门行使,是相关政府职能部门的法定职责。
通过法律效力比较低的国务院法制办和办公厅的决定,把某些政府职能部门的法定职责划转,突破了行政权力划分的基本法律规定,法律依据不太充分。
这违背了“在公权力领域,法无明文规定即禁止”的一般法理。
根据《行政处罚法》第16条的规定,只有国务院或国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府才有权决定行政处罚权的重新划分,但有的城市管理综合执法授权却以国务院法制办和办公厅的名义做出,明显不符合授权的基本原则。
城市管理综合执法缺少必要的法律依据,将直接导致行政相对人的自觉遵奉度差,主动配合执法少,甚至还会遭到部分行政相对人激烈反抗。
(二)城市管理综合执法人员整体素质偏低
在城市管理执法队伍中,部分执法人员素质不高,执法方式野蛮,严重损害了执法者的形象。
例如今年1月份,湖北天门市发生一起“城管执法打死拍摄男子”恶性事件。
正如天门市委书记别必雄所指出的,此次城管打死人虽然是一起突发事件,但是绝非偶然,它充分暴露了执法部门在队伍建设上存在的突出问题。
在我国,城市管理执法人员主要由四部分组成:
一是面向社会公开招聘的人员;二是部分军队转业干部;三是市政、绿化、环卫等部门的分流人员;四是由临时工、雇佣工组成的非正式的执法人员。
城市管理执法队伍鱼龙混杂、部分队员素质不高是客观存在的事实。
例如,有些城管队员忘记了自己作为管理者的职
责,对一些违规商贩不是进行教育,合理疏导,而是只要发现违规人员,不管三七二十一就是罚款,容不得被管理者半点解释。
他们口头禅就是:
“什么都不要说了,越说罚钱越多”罚款后就扬长而去。
这一部分执法人员素质低下,粗暴执法,甚至唯利是图,严重损害了整个执法队伍的形象,加重了群众负担,恶化了执法环境。
(三)城市管理综合执法职业认同感较低
城市管理综合执法队伍是维护城市秩序、规范市容管理的重要力量,没有城管人员,城市秩序就会陷入一片混乱。
然而在执法过程中,这支队伍常常不被理解、支持和配合,执法冲突不断,媒体的负面报道层出不穷,无论是被执法者、市民还是执法者,对这一职业的认同感都不是很高。
城市管理,从某个方面来说也是为了市民好,现在反而得不到市民的支持,这个问题值得深思。
从执法者自身的角度来说,城管执法是一项面向群众的艰苦工作,执法对象文化水平和素质偏低,具有一定的危险性;有些执法人员思想素质有待提高,看不起本职工作,因而在执法过程中不负责任,对违章行为急于定论处理,方法简单粗暴、甚至不按法定程序办案,由此造成外部舆论的压力,从而陷入恶性循环。
从被执法者的角度来说,他们大都是外来人员、城市无业人员,生活状况窘迫,为了维持生计,只能做无照商贩摆摊设点或走街串巷,所以当他们被处罚时,很少主动配合执法,有的甚至和执法人员发生冲突。
(四)城市管理综合执法缺乏监督
目前虽然城市管理综合执法局与各专业主管单位之间定期有联席会议、信息抄送等形式,形成了初步的监督协作机制。
但从实际工作情况来看,还缺乏一个统一协调和监督的机制,各部门主动支持不够。
在城市管理领域的处罚权集中到执法局后,涉及到环保、工商管理、市政规划等方面由不同单位及领导归口管理的职责问题后,协调的成本高、难度大,对同一案件的处罚,罚与不罚,应罚未罚等现象仍然存在,缺乏制度上的保障。
四、发展城市管理综合执法建设的对策
(一)制定《城市管理综合执法法》
降低了执法机关的行政层级,就会不利于行政权的行使和行政权权威的体现。
城市管理综合执法主要是把净化城市环境卫生的行政管理权力集中到专门设立的城市管理综合执法部门单独行使。
其目的是为了避免城市管理综合执法部门成为相关政府职能部门的下属单位。
然而,城市管理综合执法需要对城市管理权力进行全面调整和优化。
立法机关应尽快制定《城市管理综合执法法》,确立城市管理综合执法的体制,并对综合执法部门的法律地位、工作职责、权限范围、人员编制、组织管理等作出规定,明确行政处罚权相对集中后,其他部门不得再行使由综合执法部门统一行使的行政处罚权,为综合执法部门依法行政树立权威。
(二)提升城市管理综合执法人员素质
法律是靠人来执行的,法律秩序是靠人来维持的,没有一支高素质的行政执法队伍,法律的落实就是一句空话。
培根有句名言说得好“一次枉法裁判的罪恶甚于十次犯罪,因为犯罪污染的是水流,而枉法裁判污染的是水源”。
可见提高行政执法人员的素质和维护法律的尊严与权威联系得是多么的紧密。
为此,必须提高执法人员的素质,改进行政执法方式。
开展城市管理综合执法工作,首先,必须统一政治思想,提高认识,从思想观念上解决问题。
其次,要提高法律素养。
执法人员是法律的最终实施者,必须对法律有一个透彻的了解才能做到依法办事,必须树立法大于权、法高于行政的观念,不断增强法治意识,树立法律高于一切,法律至上的观念,正确处理好严格行政执法和自由裁量权的关系,坚持合理性原则,正确行使自由裁量权。
(三)树立以人为本、执法为民的执法理念
以人为本,是科学发展观的关键所在,也是城市管理综合执法工作的出发点和落脚点。
贯彻以人为本的执法理念,就是在坚持以被管理者为前提的基础上,注重民生,采取疏堵结合的管理方式,着力解决弱势群体的就业、谋生等问题。
占道摊点和流动商贩等在活跃地方经济的同时,也是城市居民生活需求不可缺少的一部分,要考虑其存在的合理性,绝不能一味强调杜绝、取缔,要根据实际情况进行合理疏导,在疏导的基础上进行严格管理,放宽对小商小贩在大都市着陆的严格限制,无疑是以人为本的服务理念的回归。
建设服务型政府,是构建和谐社会的重要标志,党的十六届六中全会对构建社会主义和谐社会作出了全面部署,明确要求“建设服务型政府,强化社会管理和公共服务职能”。
城管综合执法部门代表政府管理城市,既是城市管理的执法者,又是服务者和公仆,要树立执法为民的服务理念。
在执法过程中对下岗职工和外来人员要多亲近、多理解、多帮助,晓之以理,动之以情,采取正确的方式堵漏和疏导。
对一些脾气暴躁、容易冲动的当事人,执法人员要耐心细致地教育,摆事实,讲道理,做好沟通工作,始终以公仆意识约束自己,做到既严格执法又热情服务,切实维护人民根本利益,真正在群众中树立起城管执法的良好形象。
(四)健全对城管执法的监督机制
要建立健全对城管执法的监督机制,确保城管文明、公正执法。
我国城管执法工作一直被人们诟病的一个主要原因就是监督机制的缺失,这使得公众的权利、特别是弱势群体的权利得不到充分的保障。
因此,走出城管执法困境,要健全城管执法的监督机制,确保依法行政、文明执法。
一是要完善城管执法机构的内部制约与监督机制。
二是要加强对城管执法的外部监督。
主要包括党委监督、人大监督、司法监督、社会公众监督等。
三是要健全城管执法责任追究机制。
五、结论
本文是以作者在市城市管理综合执法局从事综合执法工作亲身经历为实践基础,在了解城市管理综合执法现状的基础上,针对城市管理综合执法过程中几点较为明显的问题,提出了自己认为相对合理的几点建议。
目前城市管理综合执法都存在着内多的弊端与不足,不论是执法依据的法律法规、执法联动机制、执法的方式方法、还是执法的长效监管机制都有很大的改进空间。
我们应该看到在经济发展和改革开放的进程中,执法对象的一些违规行为也具有一定的客观性,因此在城市管理综合执法活动中要研究归纳各类被管理对象的特点,采取适合的管理方式,既要坚持公平、公正又要区别对待。
在维护城市市容市貌秩序的同时,切实做到管与被管的和谐统一,充分兼顾各类被管理对象的利益,使行政管理权逐渐向行政服务权转变。
由于本人的工作经验有限,谈不到经验丰富,受本人理论研究能力所限,对一些法律、政策的研究不够透彻、深入,因此对执法依据的分析和对改进工作的建议可能不够精确、具体;受本人从实践经验到理论概括的能力所限,对很多实际问题的总结、表述可能不够完整、透彻。
对与本篇论文的缺点与不足,希望得到老师、专家和同行的指正。
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致谢
本文是在导师XXX教授的悉心指导下完成的,XX老师灵活睿智的思维方式,严谨求实的治学思路,诲人不倦的教学和指导使我受益匪浅。
从论文的选题、框架以及具体写作的编辑都凝结着导师的心血,同时也鞭策着我在学业上努力不懈,在这里向XX老师表示最深的敬意!
同时也向XXX学院的老师致以最深切的感谢,在XXX学院就读的XX年,是人生中感受最多的时光,我深信这XX年的学习经历,一定会给我的一生带来深刻长远的影响。
和我朝夕相处的同学,无论在工作上学习上生活上,都给予我很多的支持和帮助,在此谨向所有同学表示感谢!
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