营改增后加强地方税收征管的思考论文.docx

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营改增后加强地方税收征管的思考论文

“营改增”后加强地方税收征管的思考

【内容摘要】：

“营改增”后，地税征管工作遇到了新问题、新压力、新挑战，需要以税收现代化的理念，系统的思维，改革的举措，贯彻落实中央、江西省深化国税、地税征管体制改革方案，紧紧围绕省局“重构业务”的要求，进一步健全地方税收体系、完善税收征管工作机制、增强税收征管保障能力，努力提高税收征管现代化水平，开启江西地税事业“二次创业”的新征程。

【关键词】：

营改增地方税收征管重构业务征管现代化

自2016年5月1日起，全面推开“营改增”试点，将建筑业、房地产业、生活服务业纳入试点范围。

自此，现行营业税纳税人全部改征增值税，实现了增值税对货物和服务的全覆盖。

随着“营改增”工作的全面到位，营业税已退出历史舞台，这场重大变革给地税部门带来的不仅仅是征管业务和地税收入的极速萎缩，还会从根本上引起地税部门工作方向、工作重心和征管模式的调整，对地税的影响全面而深刻。

一、“营改增”后对地方税收收入的影响分析

1.“营改增”后失去主体税源。

“营改增”实施后，建筑业、销售不动产和转让无形资产、邮电通信业、金融保险业、文化体育业、其他部分现代服务业和生活性服务业全部改征增值税，地方税务局的主体税种和大量管户将面临不可逆转的萎缩，主体税源将受到结构性冲击，地方税收大幅减少。

以萍乡市地税局为例，2015年度全市地税系统共入库营业税36亿元，占地税总收入75.6亿元的47.6%。

营改增后地方税收将失去“半壁江山”的主要地税收入。

（详见表1）

表1：

2015年度萍乡市地税局各县区营业税收入状况表

单位：

万元

县区

全市

合计

市本

级

安源

区

湘东

区

芦溪

县

上栗

县

莲花

县

开发

区

总收入

755560

40814

244303

107458

76968

116541

42329

127147

营业税

359642

15595

105686

62422

35914

41407

21240

77378

占总收入%

47.6%

38.2%

43.3%

58.4%

46.7%

35.5%

50.2%

60.9%

2.减负政策设计影响地方财力增长。

“营改增”后，中央和地方增值税分享比例调整为五五分成。

据初步测算，“营改增”全面推开以后，全国每年减税将达到5000亿元。

“营改增”后，地方财力受到两个方面的减收压力：

一方面地税收入的大幅下降，综合各税种减收因素，相当于“营改增”致使地税收入失去了半壁江山；另一方面，全面减税制度安排影响地方财力增长，按照“营改增”后税负总体上保持“只减不增”的设计思路，“营改增”行业增值税增幅将相对低于未改之前的营业税增幅，地方财力也将相应受全面减税政策的影响。

2.“营改增”导致地方财政收支失衡。

“营改增”是结构性减税的一项重要措施，有利于促进经济发展方式转变和经济结构战略性调整，尤其是推动服务业的快速发展。

但是，营业税是地方财政的主体税种，“营改増”在减轻企业税负的同时也将造成地方财政收支的失衡。

例如，营业税中像固定资产等购入的进项税是不允许抵扣的，纳入增值税后这些进项税全部可以抵扣。

与此同时，地方财政在教育、科技、农业、文化、医疗卫生、社保、计划生育等民生支出却没有减少，这样财政支出压力就会很大。

二、“营改增”后地方税收征管存在的问题

（一）“营改增”后地方税收征管面临的新问题

1.“以票管税”手段缺失。

在缺少发票这一最有力的控管手段之后，地税部门将面临税收征管手段严重弱化的局面，各类附征税种管理产生较大漏洞。

在实际工作中，企业所得税、个人所得税、印花税、资源税、土地增值税、城建税以及各类基金（费）等，除查账征收外，其他基本做法也是依附于营业税或发票。

“营改增”后，如果跟踪管理不到位，使得开票随征的其他各项税款将由于纳税人主观故意和国税部门代征不到位而不能全额征收，漏征漏管的风险增大，税源监控难度加大。

以萍乡市地方税务局为例，据2015年度的数据统计，全市随营业税一次性申报的企业所得税、个人所得税、印花税、资源税、土地增值税、城建税、教育费以地方教育费等比例较高，其中土地增值税占比74.2%以上，企业所得税和个人所得税也接近50%。

（详见表2）。

全市直接来源于两业项目、门临发票等与营业税直接相关的企业所得税占比34.9%，所有县区局都超过了三分之一；个人所得税约占比31.6%，所有县区局都比例达40%以上。

（详见表3）。

表2：

2015年度萍乡市地税局随营业税同次申报的

税费统计表

单位；万元

税种

入库税款总额

随营业税征收

占比（%）

企业所得税

38,676

18,371

47.5%

个人所得税

26,524

12,891

48.6%

印花税

8,183

3,371

41.2%

资源税

72,835

22,433

30.8%

土地增值税

48,310

35,846

74.2%

城建税

27,257

12,184

44.7%

教育费附加

13,505

6,550

48.5%

地方教育费附加

8,985

4,349

48.4%

表3：

2015年度萍乡市地税局各县区地税收入状况表

县区

全市

合计

市本

级

安源

区

湘东

区

芦溪

县

上栗

县

莲花

县

开发

区

总收入

755560

40814

244303

107458

76968

116541

42329

127147

企业所得税

38676

542

12019

3474

5828

5390

2455

8968

占总收入%

5.1%

1.3%

4.9%

3.2%

7.6%

4.6%

5.8%

7.1%

与项目、门临发票相关的企业所得税

1337

62

4223

1170

1987

1951

872

3105

占企业所得税%

34.4%

11.4%

35.1%

33.7%

34.1%

36.2%

35.5%

34.6%

个人所得税

26524

8482

6902

1713

2254

2385

1848

2940

占总收入%

3.5%

20.8%

2.8%

1.6%

2.9%

2%

4.4%

2.3%

与项目、门临发票相关的个人所得税

8671

436

3141

751

980

1139

852

1372

占个人所得税%

31.6%

5.1%

45.5%

43.8%

43.7%

47.8%

46.1%

46.7%

2.税收管辖权萎缩。

“营改增”实施后，随着主体税种的改变，改为增值税的管户将由纯管户变为共管户，管户的结构将发生变化。

同时，“营改增”将会对企业所得税管辖权产生重大影响，“营改增”后，新增企业的企业所得税将全部由国税机关征管，地税机关将没有新增企业所得税的管户。

企业也有生命周期，原有的地税征收的企业所得税管户可能会不断地重组、改制乃至消亡，地税机关企业所得管户将日趋枯竭。

以萍乡市地税局为例，企业所得税2016年1-4月全市平均入库4504万元，5-8月份全市平均入库3656万元，下降了18.8%，主要还是5月份开展“清户、清票、清税”、大力压缩欠税的影响。

6-8月份全市平均入库只有1651万元，下降了63.3%，下降最多的县区局达到了76.7%，最

表4：

2016年度1--8月份萍乡市地税局各县区

企业所得税入库情况对比表

单位：

万元

县区

全市

合计

市本级

安源区

湘东

区

芦溪

县

上栗

县

莲花

县

开发

区

1月

4850

65

967

371

953

1012

322

1160

2月

3203

5

1350

285

337

372

85

769

3月

2448

55

586

554

342

248

90

573

4月

7514

70

1611

543

987

1420

298

2585

1-4月平均

4504

49

1129

438

655

763

199

1271

5月

9672

25

3968

587

533

317

141

4101

6月

1491

20

605

137

255

50

86

338

7月

1641

8

674

120

283

90

49

417

8月

1821

34

447

112

281

394

77

476

5-8月平均

3656

22

1423

239

338

213

88

1333

与1-4月平均增减%

-18.8%

-55.1%

26%

-45.5%

-48.4%

-72.1%

-55.8%

4.9%

6-8月平均

1651

21

575

123

273

178

71

410

与1-4月平均增减%

-63.3%

-57.2%

-49.1%

-72%

-58.3%

-76.7%

-64.3%

-67.7%

低的也达到了49.1%。

（详见表4）

3.税收征管难度加大。

一是控管难度增强。

“营改增”后，地税收入中营业税将全部丧失，企业所得税因新增企业随着“营改增”变为国税征管而萎缩，随同地税发票附征的企业所得税与个人所得税收入将因发票管理权限丧失而消失，这势必造成地税三大主要税种全面削弱。

门市开票控管难度加大。

纳税人尤其是零散户纳税人在国税取得增值税发票后将有可能无视地税管理，有意无意地避开申报地方税费这一环节，相关的所得税、城建税等地方税种及基金（费）控管难度加大，漏征漏管的风险增大。

营改增后的5月至7月，全市地税系统驻国税联合办税窗口把关国税代开发票征收地方税1882万元，月均600余万元，最少的县区月均不到80万元。

二是税源分散，自然人纳税人增多。

失去营业税这一主体税种后，其他地方税种，除企业所得税有行业和重点税源集中型特点外，其他地方税种均为分散性税源，零星分散，税源不稳定，规模较小，很难实施行业化集中管理。

”营改增”后，地税征管将直接面对更多的自然人纳税人，对自然人的税收征管提出了更高的要求，以源泉扣缴为主的征管机制将不能满足税收征管实践的要求。

三是执法手段弱化，执法风险不断增加。

。

由于地方税税种多、税额少、税源零星分散、征管难度大，加上地方税务机关的执法保障体系不全，在以营业税为核心的地方税征管格局被打破后，使地税执法手段更加有限。

“营改增”后，地税部门征收空间有限，剩下都是难啃的骨头，如房产税、土地使用税征收困难。

同时，“营改增”后地方税收失去主体税种，新的地方税体系又尚未建立，若要完成政府给定的预期目标，组织收入的风险将会进一步增加，漏征漏管现象可能增多，依法治税的难度也将越来越大。

（二）“营改增”后地方税收征管工作面临新压力

1.现有税收征管体制机制难以适应新情况。

”营改增”后，税种税源结构明显变化，现行的管理体制、机制与之不相适应。

一是征管模式不适应。

现行的管理所有纳税人的管户制、属地管户且管理职责无所不包的税收管理员制度，针对纳税人实施普遍管理的税种和专业事项的政策管理，属地最基层地税机关对纳税人实施无差别的混合管理模式与自然人纳税人快速增加不相适应。

“营改增”后，随着综合与分类相结合的个人所得税制改革和房地产税的出台，地税征管将直接面对更多的自然人纳税人，对自然人的税收征管提出了更高的要求，以源泉扣缴为主的征管机制将不能满足税收征管实践的要求。

二是征管信息不对称。

经济跨区域化和税收征管属地化的冲突，造成管得到的看不见，看得见的管不到，造成征管信息不对称。

相关部门协护税职责发挥不到位，涉税信息交换不及时、不顺畅，信息数据碎片化，数据获取和利用不够，税收信息化建设还不能涵盖所有纳税人的信息，特别是对自然人的涉税信息掌握不够。

三是岗责体系不完善。

人才信息逐步实现向省局、设区市局集中，但省、市、县局机关不直接从事税源管理，管理层级较多，省市局管理分工细化和基层工作量大的矛盾突出，造成人力资源浪费和权力责任不对称。

2.“营改增”导致地方税务机关的影响力下降。

“营改增”不仅带来地税收入的大幅度下降，地税部门对地方财政的贡献将大幅度缩水，也导致地方财政对地税的倚重程度、地方政府对地税的青睐程度将随之减弱。

“营改增”后造成地方税源的严重下滑，地税部门做大蛋糕的愿望可能心有余而力不足，难以作为。

有些人认为地税部门失去了营业税“半壁江山”，组织收入总量不比以前，贡献少了；有些人认为地税部门交出了“营业税”，管户大为减少，工作量轻了；有些人认为地税部门服务经济社会发展的职能削弱，地位低了。

由于缺少以票管税的有效手段，有些纳税人也对地税部门税收征管也动起了歪心思，部分纳税人对地税征管产生可抗心理，给地税税收执法增加了难度。

3.“营改增”导致地税干部思想波动较大。

“营改增”在给地税部门带来阵痛的同时，也给地税机关干部带来迷茫和悲观的情绪。

主要表现在：

一是干部有失落感。

营业税作为地税部门的主体税种，地税干部为此付出了心血汗水，倾注了真情实感，因此也成就了这块蛋糕的更大更强。

“营改增”后，地税部门失去了主要税源，地税收入在一段时期内会有明显的下滑，地税干部的自豪感、自信心将受到打击，难免会有失落感；二是干部有无为感。

有些人认为“营改增”试点工作就是税种之间的简单划拨，等同于地税部门工作量的减少，地税工作轻松了，管理可以松一松放一放了；部分人认为对纳税人的纳税行为实施约束、监督和控制的做法将无法实现，管理的都是小税种，工作难度更大了、税收执法的风险更大了，工作消极对待，无所作为。

三是干部有迷茫感。

“营改增”后地税收入规模缩小、部门地位削弱的同时，整个机构的发展趋势难以明朗，地税干部个人的未来走向也因此扑朔迷离，思想波动在所难免。

（三）“营改增”后地方税收征管面临新挑战

1.国地税合作紧密度不高。

一是对合作的认识还须增强。

自总局《合作规范》推行以来，国地税合作已作为常态化工作，但不同部门、不同层级和税务人员的重视程度不一。

牵头部门合作意识较强，其他相关部门相对弱化一些，国税部门因为委托代征工作增加了工作量和执法风险，相对积极性不高。

工作推进不平衡，有的单位合作意识不强，甚至流于形式，合作停留在表面上。

二是相关制度有待完善。

国地税合作业务事项涉及征管流程和工作方式的优化，不仅是对《国地税合作规范》、信息系统的升级和优化，还需要从制度层面进行完善。

比如，协同办理注销登记、协同非正常户管理、协同欠税管理、协同开展定期定额户定额核定、协同开展非正常户解除协作等事项，不是简单的业务事项合作，实际操作流程比较复杂，需要对现行管理制度进行明确。

三是合作信息共享急需改进。

目前，虽然金三系统中共享涉税信息、联合税务登记、联合办税服务、报验登记信息共享、定期定额户核定定额、国地税业务互通等事项提供了合作信息支撑，但仍然存在许多事项没有相应信息技术支撑等问题，制约了合作的质效。

信息融合度不高，各自征管系统和管理体制的差异，双方征管数据无法有效互联互通，无法实时信息共享，不利于后续风险管理，合作效能未能充分发扬。

四是合作的深度不够。

国地税合作除税收征管、纳税服务外，其它方面如联合稽查、联合风险管理等方面虽然也都进行了探索，提出了合作要求，但合作的深度有待加强。

此外，后续合作方面有待提升。

比如，在进行联合税务登记后，对企业的日常调查巡查、税款核定、非正常户认定、税务登记注销等各个后续管理环节没有进行全方位的合作，在一定程度上影响了合作的质效。

五是考核约束不够。

虽然国家税务总局下发了《国地税合作规范》，各级国地税部门开展了合作，也取得了一定的成效，但在实际工作中，由于没有一个考核约束制度，致使工作执行操作性不强，刚性不够。

2.信息管税能力有待增强。

目前，以“金税三期”上线为标志，地税部门迈进了“互联网+”的税收现代化管理模式，信息管税迈出了重要的一步。

一是金税三期工程对地税干部的工作思维、工作能力提出了新要求。

金税三期工程依托信息技术，规范流程设计，加大业务覆盖面，科学设置岗责体系，明确各部门职责分工，在强化税收管理、优化纳税服务、规范税收执法、提高业务操作等工作思维方面，给地税人带来新的转变。

金三系统的设计更规范，对基础数据采集的准确性要求更高，系统操作更复杂，征纳双方沟通难度更大，对地税干部的服务水平、征管手段、业务能力提出了更高的挑战。

金税三期实现了征管业务全流程考核和监督，对地税干部规范执法、服务、考核和监督提出了新的要求。

二是涉税信息整合不够。

由于金税三期系统继承的历史数据有限，原来征管系统的征收数据有的移植到金税三期系统。

没有大数据支持，金税三期风险识别无法发挥重大作用。

特别是金税三期系统外部信息交换系统与第三方实现涉税信息互联互通，在目前阶段还难以实现。

没有有效数据支撑的风险管理和纳税评估，是无源之水无根之木，不会取得好的效果。

三是涉税基础信息不健全。

如何加大涉税信息收集、建立各种涉税数据库的力度还要加强。

特别是“营改增”后，征管重心由企业税收向自然人税收转变，自然人纳税人的涉税资料还需全面掌握。

涉税信息收集的标准不统一、不规范，没有形成统一的涉税信息收集整理系统。

利用涉税信息大数据，建立税收户籍管理涉税信息基础数据审核分析办法，收集、比对、分析、评估地税内外部海量税收信息力度不大。

3.社会综合治税还需加强。

一是相关法律制度不健全。

《税收征管法》虽然明确规定了地方各级人民政府及各有关部门和单位应当支持、协助税务机关依法执行公务，但《税收征管法》对如何支持协助综合治税的约束力不够，效力不足。

虽然，江西省人大2016年8月通过了《江西省税收保障条例》，从2016年10月1日起执行，但如何有效落实还需要一个过程。

二是部门协作不紧密。

有些参与、配合的部门单位、对综合治税工作的思想认识有差距，在工作联动中应付了事，工作积极性不高。

部门协税护税的责任还有等进一步明确，考核制约机制不健全，刚性不强，处罚措施还相对弱化。

三是信息共享机制不完善。

涉税信息的采集涉及的部门多、工作量大，地税部门的网络与协护税部门，特别是国税部门的网络还没有有效连接，涉税信息传递渠道不够畅通，信息时效性难以保证。

传递的涉税信息不准，不够全面，涉税信息质量不高。

同时，由于还未建立统一的、标准化的涉税信息采集机制，造成涉税信息的不对称，信息利用率不高。

四是税收协助机制尚未完全健全。

虽然地税部门推行了一些如以地控税、先完税后办产权证等措施。

但真正将“先完税后办事”的税收协助机制还远未建立健全，税收协助的责任还未真正落实。

五是综合治税氛围不浓厚。

综合治税的经费没有列入预算，缺少经费保障。

有的甚至没有协税护税的经费安排，影响了部门、个人协护税的积极性。

相关部门责任和义务不够明确，工作成效没有纳入到部门绩效管理考核内容，没有与工作经费挂钩，对造成税款流失的责任追究力度不够。

2015年度，萍乡市级综合治税平台共有16个部门为平台成员单位，采集第三方涉税信息条数368524条，其中有效信息条数317658条，应用综合治税平台信息组织税收收入金额41977万元，占同期税务机关征收税款的比例5.56%。

三、“营改增”后加强税收征管工作的对策建议

“营改增”后，地税征管工作遇到了新问题、新压力、新挑战，需要以税收现代化的理念，系统的思维，改革的举措，贯彻落实中央、江西省深化国税、地税征管体制改革方案，紧紧围绕省局提出的“重构业务、重建队伍、重塑形象”的要求，着力实现“征管模式由部门管税向综合治税转变、征管重心由企业税收向自然人税收转变、征管手段由以票控税向信息管税转变”,开启江西地税事业“二次创业”的新征程。

（一）健全地方税收体系

“营改增”后地方税主体税种缺失问题凸显，应通过完善地方税制，建立科学合理、稳定增长的税收机制，为地方政府提供有保障、可持续的税收收入。

1.重构地方税主体税种。

我们要按照党的十八届三中全会“简化税制、稳定税负”的要求，应采取重构地方主体税种、税费联动改革等改革措施，构建以个人所得税、消费税、环境保护税、资源税、房地产税为主体的地方税体系，以充分发挥其筹集收入、调控经济、调节分配的职能作用。

明确非税收入征管职责。

依法保留适宜由税务部门征收的行政事业性收费、政府性基金等包括社会保险费在内的非税收入项目，改由地税部门统一征收，健全地方税（费）收入体系。

2.厘清国、地税征管职能。

要着力解决国税、地税征管职责交叉以及部分税费征管职责不清等问题，争取车购税，部分消费税尽快划转地税征管，通过调整规范国税、地税之间的关系，包括划清征管范围、界定部门职责、加强国、地税合作等，避免职责不清、职能交叉，进一步规范税收征管，减少税收流失。

3.赋予地方必要的税政管理权。

在明确地方政府事权范围的基础上，在中央控制税收立法权的前提下，赋予地方一定管理权。

注重研究运用被赋予的税收管理权，根据我省经济发展状况，对城建税、房产税、城镇土地使用税、车船税和契税等地方税种合理调整税目、适用税额、税率和确定减免事项。

（二）完善税收征管工作机制

1．重心要“变”，明晰征管重点。

一是思想观念要变。

新的形势和任务对地税“二次创业”提出了新要求，要求我们不能停留于传统认知，摒弃“以票控税”的思维惯性，善于运用新理念、新方法解决新问题。

二是征管重心要变。

”营改增”后，地税部门要将征管重心由企业税收向自然人税收转变，征管工作要逐步转移到财产税、行为税、收益税征管上。

三是征管模式要变。

构建起以“规模+行业”对税源进行分类管理，以“基础管理+风险管理”推行专业化管理和大企业管理，以完善纳税服务、风险监控、税源管理、税务稽查、监督评价分工协作、互相制约的“征、评、管、查、督“的征管模式，进一步夯实征管基础，强化源泉控管有效配置征管资源，提高税收征管现代化水平。

2．基础要“实”，夯实征管基础。

一是管户要实。

加强“三证合一”登记改革后续管理，加强登记信息与国税、工商等部门的比对和核查，确保管户清楚真实，防止漏征漏管户，提高税源管理的针对性和有效性。

二是管户信息要实。

经常开展征管系统基础信息清查工作，对涉税应用软件的信息进行清理和规范，特别是行业认定、税种认定、企业规模、税款征收方式鉴定、投资人、房产土地等信息，要做到信息真实准确，及时修改由于各种原因造成的不准确、不规范的基础信息数据。

同时，要实行征管资料的规范化管理，推行纳税人一户式征管档案资料，实现征管档案数字化。

三是税源状况要实。

要定期开展税源清查，摸清辖区地方税收的实有税源，做到底子清、情况明，应收尽收，减少税收流失。

3．管理要“精”，实现税源管理精细化。

一是突出税种抓征管。

根据各税（费）种特点，实行单项税（费）种精细化管理。

企业所得税的管理重点要做好税基核实、弥补亏损、资产损失税前扣除申报、优惠事项后续管理等管理制度的落实。

个人所得税的管理重点要做好全员全额扣缴明细申报、高收入者个税征管，进一步加强投资、财产转让、分红等的征收，强化非劳动所得个人所得税的征管。

财产行为税要突出抓好明细申报，对契税、房产税、土地使用税，实施“以证控税、以地控税”，纳税人在房管、国土等部门办理房产交易、土地出（转）让时将完税