我国土地法体系问题探讨一.docx
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我国土地法体系问题探讨一.docx
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我国土地法体系问题探讨一
我国土地法体系问题探讨
(一)
内容摘要]本文在分析土地法体系基本理论和我国现行土地法规体系的基础上,归纳了规划、设计我国土地法体系的指导思想,并对完善我国土地法体系提出了具体的立法建议。
关键词]土地法体系指导思想建议
土地是人类赖以生存和繁衍的首要资源,是一切社会生产、生活活动的载体。
新中国成立以来,国家在土地资源开发、利用、保护、治理、管理等方面做了大量的工作,我国的土地法律制度和措施在实践中得以建立和完善。
随着我国社会、经济的发展,特别是我国可持续发展战略的确立以及社会主义市场经济体制的建立,我国土地法制建设面临着新的挑战。
当前,有必要运用系统分析的方法对我国土地法体系进行全面、系统的分析、评估和研究,进一步推动我国土地法理论和实践的发展。
一、土地法体系的概念
土地法体系是指由相互联系、相互补充、相互制约,旨在调整因开发、利用、保护、改善土地和土地市场所发生的社会关系的法律规范和其他法律渊源所组成的系统。
土地法体系不是指某个具体的土地法律、法规或法律规范,而是指所有土地法律规范,土地法律、法规和其他土地法律表现形式,其他土地法律渊源的总和。
广义的土地法体系包括土地权属,土地的合理开发、利用,以及土地保护、治理、管理等十分丰富的内容,涉及民法、经济法、环境法和资源法。
狭义的土地法仅指综合性的《土地法》,如前苏联、朝鲜和罗马尼亚等国的《土地法》。
关于土地法的具体内容,不同国家由于政治经济、历史文化传统不同存在很大差异。
例如,英美法系国家主要的土地法律制度包括彼此联系并不紧密的三项制度:
地产制度、信托制度和特殊土地财产权制度。
大陆法系各国土地法律规范中核心内容都是直接渊于罗马法中的土地物权,其内容包括土地所有权、役权、永佃权、地上权、质权和抵押权。
从研究角度的不同,可以将土地法体系分为法律规范体系、法规体系、现行体系、目标体系和学术体系等类型。
土地法律规范体系,是从法律规范角度对土地法体系的定义。
根据法律规范由条件、处理和后果三要素组成的观点,土地法律规范体系包括制裁性法律规范、奖励性法律规范和其他法律规范。
用法律规范来概括土地法体系的局限性在于,它可能将对土地法律法规的司法解释、判例,以及法律中的序言、法律术语定义和其他指导性内容,排除出土地法体系的范围。
土地法规体系,又称土地法律体系或土地法律法规体系,是从制定法角度对土地法体系的定义。
由于它不包括判例法、习惯法、普通法等内容,显然难适用英美法系的国家。
某个土地法律或法规,可以包含很多不同的土地法律规范;一个土地法律规范也可以被规定在不同的法律或法规中。
现行体系和目标体系,是从时间角度对土地法体系的定义。
前者就目前土地法的状况而言,是指由现有土地法律规范或法规组成的系统;后者就将来土地法的状况而言,是指按照国家的立法规划或计划在一定时期内建成的体系。
学术体系是指专家学者从学术理论研究的角度提出的土地法体系。
由于不同学者或不同学派对土地法的目的、任务、调整对象、表现形式等问题有不同的看法,其主张的土地法体系也有不同的范围。
学术体系带有学术味、理想化,由于它是通过理论分析研究提出来的,参考综合了各种现行体系、目标体系和其他的学术体系,因而比较全面。
不同的学术体系代表不同的学术思想和学派,通过不同的学术体系的比较和争鸣,可以促进土地法现行体系、目标体系和其他体系的优化、健全和发展。
土地法体系的发展、健全程度,是衡量一个国家土地法治和土地管理水平的重要标志。
完善土地法体系,对于加强对合理开发、利用和保护、改善土地的法律控制和土地管理,促进土地的可持续利用,具有重要的意义。
本文主要从土地法规体系的角度对我国土地法体系问题进行研究。
二、我国现行的土地法规体系
土地法规体系是由相互联系、相互补充、相互制约,旨在调整因开发、利用、保护、改善土地所产生的社会关系,以及规范土地市场所产生的社会关系的法律、法规、规章和其他具有法律约束力的规范性文件所组成的系统。
从现行立法体制或法律法规的效力级别看,我国土地法规体系主要由如下七个层次构成:
(一)宪法
宪法是国家的根本大法,宪法中有关土地的规定具有指导性、原则性和政策性,它构成我国土地法制的宪法基础。
宪法主要规定国家、集体的土地所有权,以及国家在合理开发、利用、保护、改善土地的基本职能和基本政策,公民、法人享有的土地基本权利和承担的基本义务等基本内容。
我国《宪法》第9条、第10条集中规定了合理开发、利用和保护土地的基本内容和土地所有权的归属。
(二)土地法律
土地法律是指由全国人民代表大会及其常务委员会制定的有关合理开发、利用、保护、改善土地和土地市场方面的法律规范性文件。
土地法律包括基本法律和一般法律:
由全国人大制定的涉及土地方面的法律称基本法律,如《民法通则》(1986年4月)、《刑法》(1997年3月)等基本法律均有土地的内容;由全国人大常委会制定的涉及土地方面的法律称一般法律,如《土地管理法》(1998年8月修订)等法律。
(三)土地行政法规
土地行政法规是指国务院制定的有关合理开发、利用、保护、改善土地和土地市场方面的行政法律规范性文件。
土地行政法规的数量很大,涉及到土地行政的各个领域和各个方面,是我国土地法体系的重要组成部分。
(四)地方土地法规
地方土地法规,是指由各省、自治区、直辖市和其他依法有地方法规制定权的地方人民代表大会及其常务委员会制定的有关合理开发、利用、保护、改善土地和土地市场方面的地方性法律规范性文件。
(五)土地行政规章
土地行政规章,是指国务院所属各部、委和其他依法有行政规章制定权的国家行政部门制定的有关合理开发、利用、保护、改善土地和土地市场方面的行政规范性文件。
(六)地方土地行政规章
地方土地行政规章,是指由各省、自治区、直辖市人民政府和其他依法有地方行政规章制定权的地方人民政府制定的有关合理开发、利用、保护、改善土地和土地市场方面的地方性行政规范性文件。
(七)其他土地规范性文件
其他土地规范性文件,是指除上述6类外,由县级以上人民代表大会及其常务委员会、人民政府依照宪法、法律的规定制定的有关合理开发、利用、保护、改善土地和土地市场方面的规范性文件。
《宪法》的规定,“地方各级人民代表大会在本行政区域内,……依照法律规定的权限,通过和发布决议”(第99条),“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限,……发布决定和命令”(第107条)。
对于上述规范性文件,有的学者认为不属于法规的范畴。
上述七个层次的效力级别如下:
《宪法》是我国土地法体系的基础,在整个土地法规体系中具有最高的法律效力,其他层次都不得同宪法相抵触;土地法律具有仅次于宪法的法律效力,除宪法以外的其他层次不得与法律相抵触;土地行政法规必须根据宪法和法律制定;地方土地法规不得同宪法、法律和行政法规相抵触;土地行政规章必须根据法律和行政法规制定;地方土地行政规章根据法律、行政法规、地方法规和部门土地行政规章制定。
在土地行政诉讼中,土地法律、法规称为“依据法”,土地行政规章称为“参照法”,其他规范性文件只有参考的价值。
从立法体制的角度建立土地法规体系,要注意维护我国土地法制的统一性,发挥中央和地方立法机关以及各个层次法规的作用。
三、完善我国土地法体系的基本指导思想
目前我国已初步形成以《土地管理法》(1986年6月通过,1988年12月和1998年8月修订)、《城市房地产管理法》(1994年7月)为基干的土地法系统,但是从总体上看,我国的土地法体系还很不健全。
为了加强对土地关系的全面调整,促进土地的可持续开发利用和有效保护,必须根据我国国情和土地工作的需要,有计划、有步骤地建立适合我国国情的土地法体系。
建立我国土地法体系,应当明确如下的基本指导思想:
(一)树立可持续发展观,在土地法体系中贯彻以可持续发展战略为导向的原则
可持续发展是指既满足当代人需要,又子孙后代满足其需要的能力不构成危害的发展方式。
可持续发展是基于人类在工业革命以来的发展过程中,片面追求经济增长的经验教训而提出的一种新的发展观,其实质是将人口、资源、环境等问题与社会、经济发展进行系统、长远考虑。
在1992年联合国环境与发展大会以后,可持续发展已经成为各国的普遍共识,我国政府在《中国21世纪议程》中,也明确将可持续发展作为我国的一项重要国家战略。
土地是人类社会、经济活动的基本载体,也是自然资源的源泉,因此,从可持续发展战略要求出发,我们不仅要保护土地资源本身,而且还要保护我们赖以生存和发展的其它自然资源和自然生态环境。
在我们以往的土地立法中,单纯强调对土地资源的利用,而忽视对生态环境的保护。
实际上,土地资源是整个自然生态系统的基础,人类对土地资源的开发利用活动,只有在遵循生态规律、维护生态平衡的前提下,才能取得预期的社会、经济效益。
因此,在我国土地法制建设中,应当以可持续发展战略为导向,逐步实现我国土地法体系从以保障经济建设为目标、以保证建设用地供应为主线,到以可持续发展为目标、以切实保护耕地为主线的根本性转变。
通过建立我国具有可持续性的土地法体系,推动我国土地及其相关资源开发、利用从外延粗放型到内涵集约型的根本性转变。
(二)树立国土资源的整体观,使土地法体系符合土地开发、利用与保护、改善相结合原则
与土地相联系的土地资源、水资源(海洋资源)、生物资源(包括森林资源、草原资源)、矿产资源、旅游资源共同组成统一的国土资源,它们相互联系、影响和制约。
因此,应当将国土资源作为一个统一整体,以土地资源为核心,正确处理土地资源与其他与土地相关的其他资源的关系。
在规划土地法体系时,只有将国土资源作为一个统一整体来考虑,既不将整体国土资源分割开来,又突出土地资源核心地位和重要作用,才能设计出科学、可行的土地法体系。
因此,科学的、可行的土地法体系应该在突出直接调整土地关系的法规的同时,兼顾间接调整土地关系的法规,正确处理直接调整土地关系的法规与间接调整土地关系的法规的关系。
目前我国的土地问题,不仅有土地开发利用的问题,也有土地保护改善的问题。
长期以来,我国社会、经济活动采用的是外延扩张的土地利用方式:
一方面,各项建设乱铺摊子、重复建设、土地粗放利用,造成土地资源的严重浪费;另一方面,在土地资源的开发、利用过程中忽视生态环境的保护问题,造成了一些地区土地生态质量的退化,包括水土流失、土地荒漠化、毁坏森林、草原开垦、围湖造田和侵占江河滩地等严重的生态破坏问题。
因此,应当正确处理土地的开发、利用与保护、改善的关系,重视土地资源开发、利用过程中的生态环境保护。
相应地,土地法体系在强调土地资源开发、利用和管理法规的同时,还应当重视土地资源保护和土地生态保护法规。
(三)树立国土资源管理的全局观,在立法上坚持统筹规划、突出重点的原则
从国土资源管理的全局观出发,正确处理好从部门利益出发和从国家利益出发、从部门视野规划土地法体系和从国家视野规划土地法体系的关系,合理划分各级政府的管理职权。
一方面应该明确,土地法体系决不是仅仅为国土资源部一个部门服务的法律体系,或仅仅是国土资源部一个部执法的体系,而是整个国家的一个法律体系,是与国家各有关部门都有关的一个法律体系;另一方面也应该承认,既然国土资源部考虑土地法的体系,就必须紧密结合国土资源部的现行的或将来可能有的职能和职责。
国土资源部目前的职能与职责,已经远远超过过去国家土地局的职能与职责:
除了管理土地资源外,它还管理矿产资源和海洋资源;除了管理土地工作外,它还管理制订国土规划等原国家计委管理的国土开发整治工作。
国土资源部今后的职能和职责还可能增加或扩大。
因此,应当尽可能地将土地法体系与过去的国土法体系(或国土开发整治法体系)结合起来,在土地法体系中将土地资源的开发、利用、保护、管理与海洋资源、矿产资源的开发、利用、保护、管理结合起来,同时尽可能地考虑与土地资源有关的其他资源立法。
在规划、设计土地法体系时,应当本着统筹规划、突出重点的原则,正确处理理想性与现实性、求全与可行的关系,注意突出直接为国土资源部行政管理提供法律依据的土地法规。
(四)树立土地法衡平观,在土地法体系中坚持公法与私法相结合的原则
计划经济时期,政府直接参与经济管理、配置自然资源,包括土地资源在内的我国自然资源法律带有浓厚的行政管理色彩.在法学界,也一直存在着强调国家利益而忽视公民、法人和其他组织的财产权的倾向。
体现在立法实践中,重视国家权力对土地的配置和管理作用,却忽视市场对土地的配置作用;强调国家的土地行政管理权,漠视公民、法人和其他组织的土地财产权。
从我国现行土地法律规定分析,大多是关于国家土地管理行政权力的设定和行使,即便是法律规定了国家、集体所有的土地权属性质,在具体立法上则缺乏关于土地物权及其流通方面细致的法律规定,这种状况显然难以适应我国社会主义市场经济发展的内在要求。
解决我国土地法体系的公法与私法的失衡状况,首先必须认识到市场对于配置土地资源具有不可替代的重要作用,通过完善土地物权制度和规范土地市场,充分发挥市场在土地资源配置方面的作用。
在立法上,正确处理土地行政管理法规(即土地公法、土地行政法)与土地民事法规(即土地私法、土地物权法、土地民商法)的关系,从公法和私法两个方面健全我国土地法体系。
当前,要解决耕地保护、土地资源的可持续利用等一些重大的问题,除了必须依靠政府行政权力的行使和行政管理活动外,还可以通过合理地构建土地物权及其流通的私法关系,调动广大开发利用土地资源的单位和个人的积极性。
因此,科学、有效的土地法体系既要包括大量土地行政管理法规,也要大量土地物权法律规范、土地市场行为法律规范。
四、完善我国土地法体系的建议
为了加强对土地关系的全面调整,促进土地的可持续开发利用和有效保护,必须根据我国国情和土地工作的需要,有计划、有步骤地建立、健全适合我国国情的土地法体系。
根据上述基本指导思想,完善我国的土地法体系应该加强如下几个方面的立法:
(一)进一步完善宪法有关土地的规定
1988年4月,七届全国人大第一次会议通过的《宪法修正案》中,删去了禁止“土地出租”的规定,在《宪法》第10条中增加了“土地的使用权可以依照法律的规定转让”的条款。
目前,我国《宪法》对土地资源产权、土地交易、土地市场和土地保护的规定不够明确,特别是有关集体土地所有权、个人房地产权、耕地保护和土地资源可持续利用的内容还相当薄弱。
一些涉及土地的重大问题,如土地资源产权、土地交易、土地市场、土地税收、个人房地产权、耕地保护和土地资源可持续利用等,应该在宪法中加以明确规定。
只有对上述问题有了切实的宪法保障,才能促进我国土地工作、土地资源产权和土地市场的可持续发展。
(二)制定《土地法》或《土地法典》
我国在1998年修订的《土地管理法》中,增加了一些关于土地财产法律关系的内容。
例如,从法律上规定农民土地承包经营权受法律保护,并且明确承包经营期限为30年。
但是,究其实质,我国现行的《土地管理法》仍然属于以调整土地行政管理关系特征的公法范畴,它强调的是国家的宏观调控和政府行政主管部门的监督管理,而忽视平等主体之间的土地民事法律关系的调整,缺乏对公民和法人土地财产权利保护。
就此而言,现行《土地管理法》难以成为真正意义上的我国土地基本法。
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