内蒙古牧区施行草原禁牧休牧调研报告.docx

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内蒙古牧区施行草原禁牧休牧调研报告

内蒙古牧区施行草原禁牧、休牧及给牧民补偿情况

调研报告

禁牧、休牧是保护草原生态环境的重要举措和有效途径。

但如何使这一决策贯彻实施，并切实做到生态改善、经济发展、牧民收入提高和促进社会和谐的“多赢”目标，是一个需要认真研究的问题。

为了摸清这方面的情况，提出有效对策，内蒙古生态文明建设促进会受自治区发改委的委派组织农牧业厅经管站及部分专家进行了专题调研。

调研组重点深入到新左旗、巴林右旗、西乌旗、白旗、西苏旗、四子王旗、达茂旗、乌中旗、鄂托克旗、阿左旗等十个牧业旗的29个苏木58个嘎查275个牧户，采取入户走访调查、收集分析有关资料，与盟市、旗、苏木的有关同志座谈的方法，对自治区牧区禁牧、休牧及对牧民进行补偿情况进行调查。

现将调研情况报告如下：

一、禁牧、休牧实施情况

内蒙古禁牧、休牧政策的全面推行是依托和结合国家实施的“退牧还草”、“京津风沙源治理”等生态建设工程开展的。

项目旗市采取的办法大都是对项目区的草场全部围封禁牧，牧民全部搬迁转移。

项目实施年限是每期五年。

2002年国家开始在自治区部分旗县进行项目试点工作，2003年开始全面实施，项目基本覆盖了所有牧区旗市，有的旗市先后安排了数期建设任务。

截止2008年国家累计下达禁牧6280万亩、休牧10768万亩的任务。

内蒙古2002—2008年禁牧、休牧具体情况如下：

历年国家给内蒙古下达的禁牧、休牧指标

万亩

年份

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

累计

禁牧

1240

248

790

1000

1500

760

742

6280

休牧

1683

530

1590

1500

2745

1350

1370

10768

资料来源：

内蒙古农牧业厅

禁牧、休牧补贴的国家标准为：

项目施行前两年为禁牧5.5公斤陈化粮/亩·年，休牧1.375公斤陈化粮/亩·年；后三年根据禁牧、休牧补偿陈化粮的数量，按2005年的市场价格确定并换算为相应的补贴资金，即：

禁牧为4.95元/亩·年，休牧则根据休牧的时间来补偿，休牧180天为2.46元/亩、90天为1.23元/亩、45天的为0.60—0.62元/亩、30天的为0.15元/亩。

到2008年国家共投入自治区补贴及建设资金累计60865.25万元。

为保证“生态”建设能够取得更大的成效，部分地区扩大了禁牧、休牧的面积。

据有关部门统计，到2008年全区累计禁牧2.78亿亩，比国家下达的计划增加了21.520万亩；休牧面积4.45亿亩，比国家下达的计划增加了33732万亩。

禁牧、休牧政策在国家下达的项目区实施的较好，各地自行扩大的项目区执行的较差。

总体看，禁牧、休牧对恢复草原植被起到明显的促进作用。

二、禁牧、休牧存在的问题

1.部分地区禁牧、休牧落实不到位，偷牧、超载现象普遍

由于部分地区自行扩大的禁牧、休牧面积补贴资金不到位，加之国家禁牧、休牧项目补贴标准偏低，难以弥补禁牧、休牧后牧民生产、生活增加的费用支出，除部分政策执行较好的地区效果较好外，其余地区禁牧、休牧并未很好落实，程度不同地存在偷牧、超载现象。

调研组了解到，有的地方从2003年禁牧、休牧政策施行之初，牧民就和负责执行禁牧、休牧政策的草原管理部门展开了形式多样的博弈。

刚开始禁牧、休牧牧民主要以夜间放牧的方式“偷牧”。

在调研中，部分牧民及干部描述，由于“偷牧”，羊的活动和生理规律也发生了变化：

羊白天反刍、夜间吃草，太阳一落山在圈里就呆不住、要到野外去吃草，夜间在外面吃草时只要听到“鞭梢子”声就会“卧倒”以躲避监管人员，天快亮时会主动返回羊圈。

中期逐步发展到畜群游离在禁牧区与休牧区、项目区与非项目区的边界活动，采用“包草场”、“寄养牲畜”等办法搞“游击式放牧”，对草场的破坏力很大。

到后期，则通过“草牧场的流转”方式把禁牧区牲畜转移到不施行禁牧、休牧的草场，这种以“合法”形式的转移，租赁者对草场的掠夺更为“疯狂”，对草原的破坏也更为严重。

以这种方式放养牲畜有的还跨盟市进行。

由于禁牧、休牧政策落实不到位，部分地区牲畜超载现象严重。

据十个旗实地抽样调查看，户均超载最多的新左旗为260%，户均超载最少的鄂托克旗为20%。

按照“草畜平衡”规定西苏旗合理载畜量为120万头只，而该旗今年经过逐户清点实际饲养牲畜头数达到170万头只，超载40%以上。

草畜平衡制度执行的不好。

2.牲畜饲养成本加大

根据农牧业经营管理站的统计，全区畜牧业生产费用从2002年的156639万元，增长到2008年的424560.74万元。

据有关部门测算，07、08两年的生产费用是2002年禁牧、休牧施行时的近两倍。

一只羊单位饲养成本从2002年的64.77元增加到2008年的185.65元，增加了近2倍。

通过2009年实地调查计算一只羊单位休牧60天饲养费用为放牧条件下的1.5倍左右，约为126元；禁牧饲养费用为放牧条件下的3.5倍左右，约为327元。

按现行一只羊的平均售价为450元左右，获利仅为123元。

如严格执行禁牧政策、加上不能“偷牧”增加的成本，牧民经营畜牧业基本没有多少“利润”。

据调查了解，四子王旗江岸苏木江岸嘎查的牧民为解决牲畜饮水，夏季平均二天拉水一趟，冬季平均三天一趟，每次往返40多公里，每年平均耗用的汽、柴油为10桶，最高的一户汽油10桶、柴油12桶共计22桶。

锡盟反映牧民拉水、运草平均每户需汽柴油4-5桶。

在调查的十个牧业旗中，除新左旗、西乌旗两个旗自产干草数量较大外，其余旗外购草料费的支出都很大。

白旗由于草场面积小，最大户面积为4600亩，最小户面积仅为180亩，户均外购买草料费用为25198.3元，占户均总投入的63%。

有一户牧民承包草场面积为1100亩，2008年6月30日前饲养240只羊，而外购草料支出56690元。

我区24个牧业旗，牧民家庭经营所得额从2002年的125035.16万元增加到2008年的360926.09万元，牧民人均纯收入从2002年的3052元增加到2008年的6149元，年平均增速为9.25%，而畜牧业生产费用平均年增速为13.27%，高于人均纯收入增速4.02个百分点。

据鄂托克旗反映，在2000年以前，全旗牧民大都有存款，多者20多万，少则2万多。

到2008年，大多数牧户变为贷款。

有的从银行贷不到，只能借高利贷；有的还不了高利贷，只好用承包草场作抵押。

贷款比例最大的鄂托克旗达到89%，最少的西乌旗也达到30%，户均贷款额度为2万元左右。

鄂尔多斯的同志讲，鄂尔多斯草原生态好转是近十年来禁牧、休牧及建设取得的，广大牧民做出了很大贡献，但也不同程度地牺牲了个人利益。

牧区十个旗借贷情况表

新左旗

巴林

右旗

西乌旗

白旗

西苏旗

四子

王旗

达茂旗

乌中旗

鄂托

克旗

阿左旗

调研

户数

21

36

36

36

24

36

12

25

28

24

贷款

户数

8

27

20

28

10

26

10

13

14

13

贷款

额度

（万）

1-3

2-3

1-2

2-4

1-5

1-3

1-3

1-3

2-3

1-2

贷款

利率

（%）

0.02

0.03

0.03

0.03

0.02

0.03

0.03

0.03

0.03

0.03

贷款户

比例

38%

75%

56%

78%

42%

72%

83%

52%

50%

54%

数据来源于：

调研数据汇总

3、由于地方财力较紧，地方扩大的禁牧、休牧补贴资金难以到位

根据前面的成本计算，禁牧饲养一只羊的成本上升为327元，以理论上30亩草场饲养一只羊来计算，禁牧后一只羊得到的补贴为30亩×4.95元/亩·年=148.5元，二者相差178.5元，补贴额只是实际成本的45%，难以弥补由禁牧带来的成本上升。

目前，一般“项目”工程投资比例为中央与地方7：

3，列入国家项目区内的草牧场可按时足额获得补贴，而地方增加的禁牧、休牧补贴有相当一部分未能兑现。

根据内蒙古农牧业经营管理站不同年份的抽样调查：

2004年巴林右旗全旗726万亩草场实行了禁牧，但是列入国家项目指标只有370万亩，截止到当年6月末列入国家项目指标的370万亩中，也只有150万亩兑现了补贴。

锡盟的阿巴嘎旗全旗禁牧面积1240万亩，休牧面积1315万亩，只有国家下达的315万亩得到补贴，其余地方增加的2140万亩的禁、休牧草场未能得到补贴。

2008年除国家项目落实的禁牧、休牧区内的牧民获得补贴外，其余多数补贴未能到位。

还有的旗在地方没有财力补贴的情况下，仍大面积施行禁牧、休牧。

如巴林右旗禁牧1026万亩、休牧260.6万亩，涉及禁牧26662户、休牧6247户牧民，2007—2008年两年间牧民没有获得补贴。

4.牧民对“禁牧”政策执行有意见

由于补贴标准低，补贴资金不到位，牧业饲养成本上升，有相当一部分牧民对禁牧有意见。

实地入户调查时牧民反映说：

“补贴标准一定几年不变，而现在饲草料的价格不断在上涨，禁牧、休牧的牧民亏大了；大部分牧民认为如果把“补贴标准”提高到11元/亩以上，可以承受继续“禁牧”。

与相关部门领导座谈时，大家都反映目前的补贴标准太低。

基层干部认为“禁牧、休牧”政策是一项好政策，是“利国”的，牧民也是理解、拥护的。

但须提高禁牧、休牧补贴标准，并真正落实到位，才能够得到广大牧民的拥护，把好事办好。

三.补贴标准的概算

“补贴”这个概念在经济学领域里主要体现的就是社会资源配置的公平效率问题。

在体现社会公益性的“生态保护”问题上应更加注重公平与效率。

目前广大地区无偿享受着草原提供的生态公共产品，而只让生活在牧区的原著居民不断为生态保护建设“付费”和牺牲。

这种难以承受的负担和不合理现象应该得到纠正。

办法之一就是提高生态补偿标准。

为了搞清在禁牧、休牧条件下牧民养畜增加的费用支出情况，我们分别用两种方法进行核算和分析，以供科学合理地确定补贴标准。

1.按照羊的饲养理论计算的补贴标准

在不考虑牧民生活及生产的前提下，只对其饲养的牲畜（羊单位）计算。

不施行禁牧、休牧，牧民可以采用放牧的方式饲养牲畜；如果严格执行禁牧、休牧政策，牧民饲养的牲畜在一定时限内就得施行圈养舍饲。

在放牧条件下费用很少，而圈养舍饲则每天需要1-1.5公斤草料，冬季（5个月）需在夏季（7个月）的基础上提高15%。

按现行价计算一天饲草料费用为1.4元，30天计算应该补贴的数额为1.4*30=42元；按60天计算应补贴的数额为84元。

按平均载畜量30亩养一只羊单位，30天补贴标准为1.4元/亩；60天补贴标准为2.8元/亩。

2.根据有关专家的实验及调查计算的补贴标准

内蒙古农业大学生态环境学院李青丰、赵钢、郑蒙安、阿民布从1999年开始，在锡林郭勒盟多伦县、正蓝旗、镶黄旗、锡林浩特市等地进行春季休牧、调整草原畜牧业生产方式的实验。

他们撰写的《春季休牧对草原和家畜生产力的影响》一文中，推荐内蒙古草原地区在春季实施2个月的休牧期。

同时还提出在休牧期间，给每只绵羊0.5-1kg/日干草的投入，供试绵羊掉膘量仅15%，略加入一定量的精料（玉米粒），掉膘量可控制在10%以内。

每只绵羊的饲草饲喂量达到1kg加一定量的精料时，其掉膘情况远小于放牧区，当饲喂量达到1.25kg干草加一定量的精料时，没有掉膘且略有增重。

照此计算：

一只羊一天喂养1.25kg草和0.25kg玉米粒，这与我们在乌中旗、四子王旗对牧民入户调查时，休牧期间保证牲畜体重不下降，每只羊单位要投入的草、料量相符。

以2008年的饲草（0.7元/kg）、饲料（1.5元/kg）的市场价格来看，一只羊一天的饲养成本为1.25元；休牧期内的成本为1.25*60=75元。

把它平摊到草场面积上，那么休牧补贴标准为75/30=2.5元/亩。

鄂尔多斯市有关部门调查测算，禁牧三个月，每个羊单位（一只绵羊）要比放牧增加饲养费用110元，二者的费用比较接近。

四.关于对牧民禁牧、休牧补贴的几点建议

1.国家应尽快建立草原生态保护和牧区畜牧业财政支持的相关法规政策

建议国家通过立法，进一步明确草原生态保护和牧区畜牧业的财政支持方向、支持力度、支持标准以及支持方式，加强财政预算支出对草原生态及牧区畜牧业支持的“硬约束”。

国家为解决“三农”问题有许多支持政策。

牧民在饲草料基地种植、饲草、牲畜饮水的拉运也同样需要机械、化肥、汽柴油等生产资料，因此国家应比照“三农”，建立“三牧”的财政补贴政策。

生态安全是国家的大政方针，国家应建立草原生态保护的法规政策及财政预算支持政策，建立科学合理的生态补偿机制，使科学发展观落到实处。

2.延长草原保护建设项目的时间、提高补偿标准

草原生态建设是一项利在当代、功在千秋的工程，其生态效益往往需很长时间才能显现，而破坏则在很短的时间内就能体现出来。

目前，草原生态建设基本以“项目工程”为主，项目5年的期限过短。

由于草原生态的脆弱性，如果利用不当或遇大的自然灾害，很快就会退化、沙化，因此草原保护建设项目期应该是10年、20年，甚至更长。

只有施行了这种长效的生态建设和生态补偿机制，才能从制度上保障草原生态环境的安全和牧民的正当利益。

在不施行禁牧、休牧时，牧民可以采用放牧的方式对其牲畜进行饲养，除人力、防疫外所需费用很少。

如果严格执行禁牧、休牧政策，牧民饲养的牲畜就得施行圈养舍饲和追加草、料。

根据前面的成本计算，禁牧饲养一只羊的成本上升到327元。

以现在内蒙古草地的实际载畜能力，平均30亩草场养一只羊，按国家禁牧补贴算每亩5元，只可得补偿150元，比实际支出少177元，所以应该提高项目的补偿标准。

3.建立仔畜提前出栏的补贴政策

调研中，我们看到有些地区实施的牲畜提前出栏的补贴政策很好，这种做法可以减少牧业年度内牲畜的饲养数量，减轻草原的压力。

对草原生态保护无需直接进行投入和监管，但却可以取得保护草原生态环境、牧民家庭经营收入增加的“双赢”效果。

由于仔畜提前出栏，其体重明显较轻，在销售时对出售收入有较大的影响，这时适当给予价格补贴，以弥补其在提前出栏时体重较轻所带来的“亏空”。

可以参考锡盟的做法，分时段确定不同补贴标准。

7月16日后出售的羔羊，政府不再给予补贴。

从西乌旗的实地调查看，这不仅使本旗的仔畜提前出栏，而且还带动了其他旗县的仔畜出栏，周边旗县（不是锡盟的）也把当年仔畜拉到西乌旗出售。

仅2008年6月30日止，该旗共收购仔畜为24万头只，而西乌旗全旗牲畜总数210.25万头，按照50%的羔羊率，羔羊为105.12万只，提前出栏率为22.83%，在很大程度上减轻了草场的压力。

建议制定牛、羊提前出栏的补贴政策。

4.禁牧、休牧给牧民的补偿标准

禁牧、休牧的目的是保护生态，实现草原永续利用、可持续发展。

这是国家的整体利益和全社会的责任。

牧民在禁牧、休牧增加了开支，国家应该给以补偿。

这样才能更好、更持久地调动牧民保护建设草原的积极性。

根据上述调查测算，我们建议，凡实行禁牧、休牧政策的地区，国家财政给牧民舍饲圈养牲畜的补偿标准：

应按当年12月1日至次年5月底保证牲畜不掉膘、6月1日至11月底有一定增重的原则，每个羊单位每天补饲1.25-1.5公斤干草、0.1-025公斤精料，各地根据市场价格折算出一天的现金补偿标准，按禁牧、休牧的天数给牧民进行补偿。

根据牲畜饮水和拉运饲草的情况，还应适当增加对牧民的油料补偿。

补偿的数量应按承包的草场草畜平衡的最多载畜量计算（当年仔畜不计数），超载部分不予补偿。

内蒙古生态文明建设促进会调研组