农户参与农村公共服务供给模式研究.docx
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农户参与农村公共服务供给模式研究
农户参与农村公共服务供给模式研究
方建中
摘要:
农村公共服务的单纯政府供给模式存在着决策机制不合理、筹资渠道单一、竞争机制缺失、供给结构失衡的制度缺陷,若想把财政“触角”有效延伸到最“末端”的农村公共服务之中、激活农村公共服务供给的“原动力”,从单纯政府供给模式转向鼓励农户参与供给模式应该成为一种理性选择。
为此,必须依托发达地区的经济社会条件、调整多重影响因素;必须采取健全农户参与供给的制度体系与运行机制、完善支撑农户参与供给的乡村治理、培育能强化农户参与合作供给的社会资本等有针对性的对策措施。
关键词:
公共服务供给;农户参与;机制优化
目前我国农村公共服务滞后于农民的需求,迫切需要通过构建起新型的公共服务供给模式来改变这种状况。
在发达地区优化农村公共服务供给的实践中,一种农户参与公共服务供给的模式已经初步显现了突出的作用,值得进行深入探讨。
农户参与:
农村公共服务走出困境的理性选择
在我国经济体制与机制变革进程中,农村基本公共服务供给制度的变迁还没有改变政府供给主体的垄断地位。
单纯政府供给模式的演化虽然有一定的历史合理性,同时也存在严重的制度缺陷,导致公共服务供给陷入较明显的困境:
其一,决策机制不合理,公共服务供给偏离需求;其二,筹资渠道单一,公共服务所需资金严重不足;其三,竞争机制缺失,公共服务供给效率低下;其四,“政绩性”公共服务供给过剩,农民需要的公共服务供给不足。
上述困境表明,任何单一主体的供给模式都不能有效满足农民的多样化公共服务需求,目前的一系列公共服务困境都与农户作为一个供给主体的地位没有得到重视密切相关。
因此,应重视已在部分发达地区出现的农户参与供给模式。
农户参与供给是指农户通过合作供给或市场供给等方式,有偿或无偿地自愿提供农村公共服务的行为。
从参与环节上说,农户参与供给主要体现在供给决策、建设规划、供给筹资、资金监管、项目管护、评估和利益分配等方面的参与。
其中,农户参与供给决策、供给筹资、资金监管和项目管护构成了农户参与环节中的核心环节。
与传统的单纯政府供给模式比,农户参与模式具有明显的优越性:
一是有助于完善公共服务决策,有效表达农民的公共服务需求。
在农村经济和社会结构发展变化的形势下,拓宽民意表达渠道,让农民以理性合法的形式表达需求并维护自身的合法权益,这是公共服务决策能真正有效的前提条件。
农户参与正是农民通过自主和自助的组织,参与公共服务的决策和生产过程,这种供给模式决定了其在供给形式上更能引导农民表达需求,也要求政府对农民的多元化需求能做出更快的回应,这是充分体现农民意愿的平台。
农户参与供给模式改变了原有公共服务的决策机制,使农民从公共服务的被动接受者转变主动参与者,政府从公共服务的实施者转变为组织者,双方建立起诉求表达、利益协调、矛盾调处、权益保障的长效机制。
二是可以拓宽公共服务筹资渠道,解决公共服务资金不足的问题。
在公共服务研究中,我国很多学者都认为筹资渠道多元化是增加农村公共服务有效供给的根本保障,优化公共服务供给应该在资金来源方面实行“政府核心责任+多元主体分摊”型成本分摊机制。
农户参与公共服务筹资,是筹资渠道多元化机制的重要组成部分,发达地区的农民提高了收入水平以后,可以在相当的程度上通过出钱或出力的方式对公共服务供给提供财务支持,从而有助于化解农村公共服务供给的资金困难。
[1]
三是能够以竞争降低公共服务供给的成本,提高公共服务供给的效率。
农户参与模式是由政府、市场、农户三方构成的新型公共服务供给模式,这种模式的一个重要逻辑要求是在公共服务中推行契约治理,使契约成为公共服务供给者、生产者以及它们之间谋取利益、显示偏好、交换评价的一种机制。
在契约治理之下,组织一项服务常常有多个契约安排可以选择。
这些契约形式大体可分为替代性的和互补性的两类,分别以不同的方式相互作用。
其中的替代性契约是通过竞争作用于契约安排的,这种竞争表现为在契约主体给定的条件下契约安排形式之间的竞争,可能寻找到使成本最小化的契约安排及其具体形式,从而有效降低公共服务供给中的交易成本,提高公共服务供给效率。
另外,与传统的供给模式相比,该模式决策民主、透明,公众参与度和效率较高,可以有效避免政府供给模式不注意公众需求而造成的不合意供给;该模式成本低廉,可以避免供给者因为自身的自利性动机而提供“假冒伪劣”的公共服务。
与单纯的第三部门供给模式相比,该模式具有体现适度强制性的道德软约束,对公共服务供给中出现的搭便车行为具有较明显的遏止作用。
四是有利于突出现代社会农村公共服务的基本价值取向,避免“政绩性”公共服务冲击“民生性”公共服务。
农户参与体现了以农户为本的发展要求,它以农民参与为公共服务的出发点,这意味着公共服务基本理念的转变,即从以政府为中心的理念转变为以农民为中心的理念,充分突出了现代社会公共服务的基本价值取向。
农户参与模式更重视农民的主体地位,注重赋予农户应有的政治权利和经济权利,反映公共服务供给方面的农户利益诉求,从而有利于从根本上限制政府官员以“政绩性”公共服务冲击“民生性”公共服务。
由于农户参与供给相对于单纯政府供给具有明显的优势,所以应该将农户参与供给作为农村公共服务走出困境的一种重要的理性选择。
运作逻辑:
依托发达的经济社会条件并调整多重影响因素
作为具有一定制度优势的农村公共服务供给模式,农户参与模式的基本运作逻辑是:
需要依托发达的经济社会条件;必须调整多重影响因素。
一方面,推行农户参与模式需要依托发达的经济社会条件。
只有在发达的农村地区,因经济、文化、行政管理、村民自治、社会资本培育等各方面都具有一定先进性,才可能具备有效诱致这种模式的条件。
首先,发达地区农村居民收入水平的提高是农户参与供给的根本性诱致条件。
农户参与农村公共服务供给首先意味着农户必须在一定56程度上参与公共服务决策和项目建设筹资等,如果农户的收入没有达到一定的水平,大多数农户还在为生计而烦恼,那么,农户参与供给的模式尽管很有优势,它也只能是空中楼阁。
而在经济发达地区,农村居民收入水平的明显提高,则能为诱致、催生农户参与供给模式集聚巨大的内在经济动力。
以苏南的苏州、无锡、常州为例,进入21世纪之后,由于经济的持续快速发展,农村居民收入大幅度提高,广大农户参与农村公共服务供给的动力也相应地明显强化,使得三市的农村公共服务达到全国先进水平。
2010年,苏南的苏州、无锡、常州三市农民人均纯收入均超过12600元,分别是全省农民人均纯收入的1.59倍、1.54倍、1.39倍,是全国农民人均纯收入的2.44倍、2.37倍和2.13倍。
由此可见,发达地区农村居民收入得到大幅度提高,为农户参与农村公共服务提供了财力支持,这是农户参与供给模式产生的最重要背景。
其次,发达地区的村庄文化建设是农户参与供给的保障性诱致条件。
诺斯教授认为,新古典理论假定行为人的每次行为都是理性计算的,不重视文化对行为人的影响,但事实上,群体中的人们已经被他们认可的文化模式化了,模式化的决策和行为方式大大节约了决策和行为的成本。
[2](PP21-23)经济发展水平较低的情况下农村所滋生的小农意识,是公共服务领域农户合作困境的一个内生变量和重要的缘由。
但随着经济的发展和精神文明建设的推进,在苏南等发达地区,农民的小农意识不断弱化,可以逐渐形成并强化以互信、互助和自尊为主要内容的村庄文化,对农户公共服务合作产生明显的促进作用:
其一,一些农户在相互了解的基础上建立起充分的信任关系,而互信能有效降低公共服务合作协议的谈判成本。
其二,在经济发展进程中,为了克服资金、劳动力和天气等因素给单个农户造成的困难,互助、相互忍让的文化观念在邻里间逐渐形成并得以保持,这样的先进文化观念能够降低公共服务合作的协调成本。
其三,很多农户在村庄文化建设中逐渐培养起越来越强的自尊意识,可以减少公共服务合作的机会主义行为,从而减少合作协议的监督成本。
可见,发达地区积极、健康的村庄文化是农户公共服务合作协议得以达成和执行的保障。
再次,村民自治水平提升是农户参与供给的制度性诱致条件。
农户参与供给在很大程度上要依托于村民自治水平的提升,发达地区在提升村民自治水平方面有着明显的优势,因而可以形成对催生农户参与供给特别有利的制度因素。
[3]例如,苏州的昆山是有效提升村民自治水平的一个典范,他们通过深化自治理念,提高农村居民的自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的意识和能力;通过抓实民主决策和民主管理,确保农村居民的知情权、参与权、决策权、监督权;通过注重规范化建设,切实提升基层组织的管理水平。
昆山的这些工作从制度层面确保了村民自治水平的提升,也使昆山成为农户参与公共服务供给较有广度与深度的典范。
可见,村民自治水平提升能够为农户参与供给提供制度保证。
另一方面,推行农户参与模式必须调整多重影响因素,只有在把握影响农户参与行为的多重因素的基础之上再对其恰当地进行调整,才可能有效地推行农户参与模式。
基于农户参与模式只在发达的农村地区推行的现实状况,为了准确把握推行农户参与模式必须调整哪些影响因素,笔者在苏州的昆山市与吴江市、无锡的江阴市、常州的溧阳市各选取了4个自然村,又在16个自然村中抽取320户农户,对他们2006年以来参与公共服务供给的相关情况进行了访谈式调查和问卷调查。
调查表明,农户实际参与公共服务供给的程度明显低于其参与意愿。
从总体情况看,有参与供给意愿的农户达到了样本农户的86.88%,但实际参与过公共服务供给的农户只有66.25%。
从核心活动分项看,愿意参与公共服务供给决策的农户占88.13%,实际参与过供给决策的农户只占36.25%;愿意参与公共服务筹资的农户占62.19%,实际参与过筹资的农户只占38.64%;愿意参与公共服务资金监管的农户占90.31%,实际参与过资金监管的农户只占44.37%;愿意参与公共服务项目管护的农户占40.31%,实际参与过项目管护的农户只占23.13%。
在剖析农户实际参与公共服务供给的程度低于其参与意愿的原因时,访谈式调查揭示出,影响农户参与意愿转化为参与行为的综合因素主要是:
(1)相应的制度体系与运行机制不够健全,能够激发农户参与的制度体系、利益驱动机制和资金投入机制建设还未达到应有的水平。
(2)乡村社区治理不到位,农户的公共精神培育、村级民主治理、民间组织建设等,都与激励农户参与公共服务供给的要求有着明显的差距。
(3)农户社会资本相对匮乏,激活传统性社会资本、创建制度性社会资本、扩大社会资本增量的环境条件尚有待完善。
这些,都以错综复杂的形式制约着农户参与公共服务供给模式的优化。
问卷调查统计则显示了,与综合因素耦合、交错在一起影响农户参与行为的还有几个具体因素:
第一,参与渠道是否畅通成为农户参与公共服务供给决策的关键性影响因素。
在116户参与过供给决策的农户中,有63户表示是因为参与渠道通畅才实施参与的,占54.31%;在没参与供给决策的204户农户中,有148户表示是因为没有参与渠道,占72.55%。
可见,参与决策的渠道畅通与否对农户参与决策的行为会产生关键性的影响,为了提高农户的参与率,政府和农村基层组织应该努力打通并完善农户参与决策的渠道。
第二,政府相应的财政支持及其他农户的示范和督促是农户参与公共服务筹资的重要影响因素。
在实际参与供给筹资的176户农户中,有38.64%的农户是因为有财政配套资金吸引而参与的,有33.52%的农户是在其他农户的示范和督促下参与的;在没有参与供给筹资的144户农户中,有35.42%的农户是因为觉得没有财政配套资金而缺乏参与积极性,有27.78%的农户是因为没有其他农户的示范和督促才不参与的。
可见,农户参与公共服务供给筹资,对政府财政支持及社区乡邻的示范作用具有较强的依赖性。
因而,要调动农户参与供给筹资的积极性,应该十分重视发挥财政资金的引导作用,并且积极通过培育社会资本来强化社区乡邻的示范作用。
第三,参与公共服务供给的具体方式尚欠合理是影响农户参与公共服务供给效果的又一重要因素。
农户参与公共服务供给决策的最优方式应该是村民大会、社区组织等,但从问卷反映的情况看,在实际参与公共服务供给决策的116户农户中,通过村民大会参与决策的仅占16.38%,通过社区组织参与决策的仅占7.76%,表明大多数农户尚未按最能体现民主要求的方式参与决策。
另外,在有关参与供给筹资、资金监管、项目管护的方式的问卷中,笔者设置了“通过集体参与、以个人身份参与、通过集体也以个人身份参与、通过其他方式”四个调查项,统计结果表明,在三种参与活动中完全以个人身份参与的分别占44.32%、33.33%、48.65%,通过集体参与的分别占23.86%、27.13%、37.84%。
显然,通过集体进行合作参与的方式被应用得不多,这也表明农户参与的方式必须进一步优化。
优化路径:
多维度加大农户参与力度和提高农户参与效率
从影响农户参与的多重因素可见,要有效调整这些因素、从农户参与视角优化农村公共服务供给,必须采取一系列有针对性的对策措施。
首先,健全农户参与供给的制度体系与运行机制。
能够调动农户参与积极性的制度体系和可以提高农户参与效率的运行机制是优化农户参与供给的重要保障,应该努力打造出农户参与供给的良好制度与机制条件。
一是构建规范的制度体系。
要从制度体系上保证农户参与公共服务供给的地位与角色、参与的权利和义务、参与的准则和组织形式、参与的程序等,相关的制度建设应有明显的农户指向,必须贴近农户生活,为农户所熟悉。
要在政府相关工作部门建立与农户参与相适应的工作系统,以保障农户参与所输入的信息全面收录,并且能够快速进行综合整理,尽快制定出可行、有效的公共服务政策。
应该保证广大农户有知情权、参与权、监督权,让广大农户充分享受公共服务项目的制度建设成果。
二是强化农户参与公共服务供给的利益驱动机制。
农民对现实利益的感受和追求是农户参与公共服务供给的基础性动机,农户参与行58为只有建立在利益驱动基础上才具有可持续性。
“农民由于传统自然经济养成的习惯,轻易不相信各种许诺,必须有看得见的利益才愿意为之奋斗。
”[4]因此,要激励、强化农户的参与行为,关键是要处理好农户参与和农户受益的关系。
要让农户成为政府惠农政策的组织者、实施者和受益者,从根本上激发农户参与公共服务供给的热情。
三是创新农户参与供给的资金投入机制。
农户参与公共服务供给要以一定资金的投入为前提,没有充足的资金保障,促使农户强化参与意识和提升参与能力只能是一句空话。
必须创新农户参与公共服务供给的资金投入机制,实现农户参与公共服务供给的资金来源多样化:
(1)进一步按照公共财政的要求,加大财政对农村公共服务的直接投入,尤其要加大对于农户参与公共服务供给的财政配套投入。
(2)鼓励、支持金融机构对农户参与公共服务的项目发放小额信贷,有效提高农户的参与能力。
(3)制定优惠政策,进一步拓宽和创新农户参与公共服务供给的投入渠道,建立农户参与公共服务供给的社会融资机制,广泛吸引民间资本投入公共服务项目。
其次,完善支撑农户参与供给的乡村治理。
科学的乡村治理模式对于强化农户参与的意识、提供农户参与决策的渠道、优化农户参与的方式等具有重要的意义,应该从多方位采取措施,不断完善乡村治理。
一是有效提升农户的公共精神。
在帕特南的“公民共同体”概念中,公共精神包含了公民的参与、政治平等、团结、信任和宽容,以及社团活动情况这四项内容,在这种共同体中所表现出来的政治的平等和对公共事务的积极参与,就构成共同体的公共精神。
公共精神对于激励农户参与公共服务供给具有重要意义,但农户的公民公共精神不是短时间内可以形成的,而是必须在农村社区日常生活的各个方面加以培养。
要引导农户以实际行动参加社区中的决策、筹集资金等公共服务活动,以合作方式解决公共服务供给中的问题等,使公共精神成为农户自然而然的思维、态度和行为方式。
二是健全村级民主治理。
民主治理是公共服务的基本内核,民主治理应该贯穿农户参与式农村公共服务供给的始终。
因此,村级民主治理在促进农户参与公共服务供给中具有重要的地位,无论是创造高效的决策参与渠道,还是实现财政拨付专项资金、农户自筹资金的合理使用,都要求村级拥有健全的民主治理机制。
实施农户参与模式的所有村庄都应建立议事会制度,议事会受村民大会委托,在其授权范围内行使村级公共服务自治决策权、监督权、议事权,讨论决定村级日常公共事务、监督村民委员会工作。
三是强化乡村民间组织建设。
应该利用民间组织具有的社会性、志愿性、自治性、多元性等根本特征和内在属性,促使它们较有效地消解权力干预、垂直管控和法律万能倾向,突出公共服务供给中的决策参与和自主管理,倡导不同群体利益的理性互动和多元诉求的对话协商、信任沟通,从而形成一种自主回应的“民间治理”机制。
[5]这样,就能在一定意义上阻滞公共服务供给中政府权力的滥用和扩张,构成抵御政府理性规则泛化的重要屏障,从而推进农户参与供给的理性规则秩序。
再次,培育能强化农户参与合作供给的农户社会资本。
农户社会资本在农村公共服务供求过程中具有不可替代的重要作用,它可以有效推动农户合作供给基本公共服务。
社会资本可以为公共服务的组织、实现起到“润滑剂”的作用,从而降低合作供给集体行动的组织成本、信息沟通成本和为防止他人搭便车而产生的附加成本。
[6]缺乏社会资本的乡村,农户合作供给公共服务的集体行动较难达成。
而在农户社会资本充裕的地方,农户社会资本通过村民之间的社会网络关系显现出来,并施加对公共服务供给者的影响。
具体而言,当农户社会资本积累到一定水平的时候,农村的基本人际关系促使农户以及村集体、村企业组织等都能够产生使公共服务供给的行为人得到回报的期望,从而增强自己为农村公共服务作出贡献的信心。
因而,具有较丰富社会资本的农村,农户对公共服务事业的关心和参与程度明显高于缺乏社会资本的区域,这种关心和参与往往也能获得正向的回报。
鉴于社会资本的突出作用,应59该积极培育、积累农户社会资本。
一是激活传统性的农户社会资本。
传统性的农户社会资本包括行事的惯例、习俗、规则等,它是建立在传统的血缘、地缘社会关系网络上的,在农村公共服务供给方面发挥了重要作用。
激活传统性的农户社会资本,有利于促使农户重启互惠合作精神,增强相互信任,为特定农村区域有效提供公共服务,并为实行公共服务的合作供给创造条件。
政府应在激活传统性的农户社会资本方面发挥积极作用:
(1)利用所掌握的教育资源,加强对农民的宣传、教育,通过宣传、传递社会规则、规范等,将传统性社会资本有效激活。
(2)在全社会提倡互信合作的风尚,加强政治文明建设,恢复农村社会的正义和信任。
(3)给农村居民充分的合法集会和成立相应合作组织的权力,促成农户的互惠、合作,促进公共服务的农户合作供给。
二是创建制度性的农户社会资本。
政府应加强农村社区的制度建设,发挥制度的规范作用:
(1)通过法律法规的规范作用来使社区发展与农户个体自由相融合,遏制公共服务中的免费搭车,促进农户合作,降低公共服务供给中的交易成本。
(2)通过社区组织规范农户行为,培育集体意识,调解农户之间的矛盾,形成农户间相互信任合作的人际关系网络及共同遵守的行为规范。
(3)建立有效的公共服务监督、评估制度和机制,增强政府与农户的信任和合作。
三是营造扩大农户社会资本增量的环境。
社会资本对环境具有一定的依赖性,优质的社区环境在一定程度上可以促进社会资本的增加。
政府要通过制度政策等,改善农村社区环境,扩大农户的社会资本增量:
(1)加强农村社区信息化建设,健全信息化设施网络,扩大农村居民的交往范围和活动半径。
(2)提供安全的社会环境,促进农户之间的交往,使农户对公共服务有自由参与权、自主决策权及监督权,增加农户对社区的认同感。
参考文献:
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[6]埃莉诺·奥斯特罗姆.社会资本:
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