防洪减灾政策由操纵洪水转向洪水治理Word文档格式.docx
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《中华人民共和国水法》于1988年7月1日起实施。
授权水利部为水行政主管部门。
它的公布标志着我国水资源和洪水治理进入法制化时期。
随着经济的进展,人口的增加,人类不断地侵占洪水高风险区,防洪日趋重要。
在我国水法中充分反映了这一趋势。
《水法》中有关防洪的条款共有18条,就防洪计划、河道防洪治理、河湖防洪功能维持、防洪工程设施保护、防汛抗洪、制定防洪预案、洪水风险区的土地利用开发、洪水风险转移、蓄滞洪区平安建设和恢复补偿等方面作了原那么规定,为洪水治理提供了法律保障。
《水法》中的有关规定比较原那么,尽管为实施《水法》水利部成立了专门的水政执法机构,但因缺乏具体的实施条例、方法和制度,水法执行的难度较大。
《中华人民共和国防洪法》于1998年1月1日起实施,是我国法制体系中灾害防治方面的第一部法律。
针对在经济建设中缺乏水患意识,洪水患害损失不断上升;
河道内建设缺乏治理,铁路、公路、油田和许多穿河、临河建筑物严峻阻碍行洪;
缺乏计划或不按计划办事,蓄滞洪区平安运用难以实施;
投入不足,江河治理严峻滞后;
事权划分不甚清楚,难以做到有序治理等方面的问题,需要制定一部专事调整防洪事业与防洪工作的防洪法,以推动依法治水的进程。
防洪法的章目包括总那么、防洪计划、江河治理与防护、防洪区与防洪工程设施的治理、防汛抗洪与灾后救助、保障方法、法律责任和附那么共八章。
防洪法就防洪工作的原那么,规定“防洪工作实行全面计划,统筹兼顾,预防为主,综合治理,局部利益服从全局利益的原那么”(第二条)。
“防洪工程设施建设,应当纳入国民经济和社会进展打算”(第三条)。
“开发利用和爱惜水资源,应当服从防洪的整体安排,实行兴利与除害相结合的原那么”(第四条)。
“任何单位和个人都有爱惜防洪工程设施和依法参加防汛抗洪的义务”(第六条)。
为实施法制治理,在防洪法中设定了计划保留区制度,计划同意书制度,占用河道审批治理制度,洪水阻碍评判报告制度,防洪投入由政府和受益者合理承担相结合的制度,蓄滞洪区的平安建设与补偿、救助制度,划定河道治理爱惜范围和防洪工程设施治理爱惜范围和防汛抗洪的政府行政首长负责制和部门分工负责制等8项治理制度。
《中华人民共和国河道治理条例》,由1988年6月10日中华人民共和国国务院第3号令发布实施。
《条例》规定国务院水行政主管部门为全国河道的主管机关。
《条例》就河道的整治与建设、河道爱惜、河道清障、河道治理经费、违规处惩等方面作了具体的规定。
《水土维持工作条例》于1982年6月30日由国务院发布实施。
《条例》就水土流失的预防、水土流失的治理、水土维持的教育与科学研究、奖励与处惩等方面作了具体的规定。
《关于蓄滞洪区平安与建设指导纲要》,由水利部制定,国务院于1988年10月27日通知执行。
《纲要》要求全国蓄滞洪区制定防御特大洪水预案,运用顺序,绘制蓄滞洪区洪水风险图,成立完善的通信与预报、警报系统,操纵人口增加,采取多种形式的避洪迁安方法,试行防洪基金和防洪保险制度,实施合理的蓄滞洪区计划和治理,开展有关洪水风险、避洪迁安、政策法规教育与宣传等。
《水库大坝平安治理条例》于1991年3月22日由国务院第77号令发布实施。
《条例》的适用范围为坝高15m以上或库容1000000m3以上的水库大坝,或对重要城镇、交通干线、重要军事设施、工矿区平安有潜在要挟的坝高15m以下、10m以上或库容1000000m3以下、100000m3以上的水库大坝。
《条例》就大坝建设、汛时和平常治理、病险坝处置、违背条例的惩罚等作了原那么的规定。
《蓄滞洪区运用补偿暂行方法》由2000年5月23日国务院第28次常务会议通过,经第286号国务院令于2000年5月27日实施。
为保障蓄滞洪区的正常运用,《方法》就补偿对象、范围、标准和补偿程序作了具体规定,蓄滞洪区运用后,关于区内农作物按产值的40%~70补偿,住房、家庭农业生产机械、役畜和家庭要紧耐用消费品按水毁损失的50%~70%给予补偿。
《中共中央国务院关于灾后重建、整治江湖、兴修水利的假设干意见》(中法[1988]15号文)提出了“封山植树,退田还湖;
平垸行洪,退田还湖;
以工代赈,移民建镇;
加固干堤,疏浚河湖”的32字方针,标志着我国防洪减灾事业开始由单纯的河湖治理向全面洪水治理转折。
中国防洪减灾的行政主管部门是水利部,负责防洪计划、国家级防洪工程建设和治理、河道治理等业务。
在汛期,由国家防汛抗旱总指挥部领导、组织、和谐全国的防汛抗洪工作。
中国各大流域别离于20世纪50年代和80年代制定了两次较为系统的防洪计划,目前正在制定第三次防洪计划。
二中国洪水患害特点
(一)洪水患害的社会阻碍
衡量洪水患害社会阻碍的要紧指标包括死亡、流离失所和失业等。
阻碍洪水伤亡的要紧因素有
(1)居住条件;
(2)洪水预警报及预警报的提早量;
(3)避洪转移系统;
(4)紧急救援方法;
(5)卫生防疫方法;
(6)灾后社会救济与援助;
(7)灾区居民经济实力;
(8)洪水风险信息及防洪知识普及程度等。
居住条件的改善可明显减少直接的因洪水伤亡人数和流离失所人数。
最近几年来,由于经济的进展,居住条件第一在经济发达地域取得较大的改善,土房和木结构住房迅速被砖混结构住房所取代,楼房取得普及;
即便在经济不太发达的平原地域,目前楼房的普及率也已达到40%左右,估量尔后十年内这一比例将上升到80-90%。
遭遇洪水侵袭后,楼房可大体保证不倒塌,成为洪水风险区居民的平安避难所。
洪水预警报和避洪转移系统的成立可为洪水风险区居民提供更充分的采取避洪方法的时刻和平安避洪的途径,从而有效地减少直接因洪水伤亡人数。
目前,洪水患害发生后的快速救援手腕已趋于完善,在近期历次洪水中发挥了救护濒危人员的重要作用,减少了因洪水伤亡人数。
历史上,由于洪水后疫病流行、饥谨等缘故造成的死亡人数往往比直接溺毙的人数更多,动辄数以万计、十万计。
最近几年来由于卫生防疫体系、医疗急救方式、灾后社会救济与援助体系的完善和灾民自身经济实力的提高,因灾后疫病、饥饿等造成的罹病或死亡人数已大幅度减少。
洪水风险信息及防洪知识的普及程度与因洪水死亡人数的多少有直接相关。
洪水风险区的居民假设预先对洪水风险特性信息(洪水抵达时刻、淹没水深、淹没历时等)有所了解,那么有可能在住宅建设、简易自救设备等方面作出相应的安排,以应付可能的紧急情形。
普及洪水风险信息有多种方式,公布发行洪水风险图和在洪水风险区设置洪水特性标志被证明是行之有效的,中国在这些方面的工作尚在起步时期。
从国内情形看,因洪水伤亡人数呈不断减少的趋势。
如长江1931年洪水死亡人数达14余万人,1954年洪水死亡人数为3万余人,1998年洪水死亡人数那么减少到2000人左右,能够预见随着防洪平安保障体系的完善,尔后因洪水伤亡人数还将进一步减少。
(二)洪水患害经济损失的组成
中国作为一个农业大国,农业在国民经济中所占的比重较大,粮食生产在国民经济中有举足轻重的作用,洪水患害损失的要紧部份为农作物损失,因此在进行洪水患害统计时,农田淹没面积、收成的减少成为最重要的指标。
近几十年来,农业在经济中所占的比重迅速减少,目前仅为10-20%,洪水患害损失的要紧部份已由农村转移到城市、工商企业、交通、通信等方面。
另外,由于建筑物的抗洪防水性能不断提高,建筑物内部财产增殖,原先在洪水患害损失中占主导部份的建筑物损失的比重也在不断减少,而内部财产损失比例呈增加趋势。
(三)间接损失的比例增加
历史上,由于各类经济活动在时空上相对独立,洪水的损失和阻碍多集中在淹没区内。
随着社会各单元彼此依托程度的增加,现代社会已成为一个网络化体系,洪水患害不管对这一网络的任一部份组成冲击或损坏,都将不同程度地阻碍和涉及到网络的其他部份,造成愈来愈多的间接损失,有时这种间接损失乃至会超过由洪水造成的直接实物损失。
(四)防洪工程的损失增加
由于洪水患害频繁,为防御洪水,通过数十年的建设,中国已构筑起了世界上最为庞大的防洪工程体系:
水库85000余座,堤防26万km,和大量的水闸、泵站等。
每当发生较大的洪水,都将损坏大量的防洪工程,造成较大的工程损失。
据近来统计,洪水造成的水利工程损失的比例有时可占总损失的10%以上。
(五)工程出事的附加损失
防洪工程如水库、堤防等在防御洪水的同时也使洪水能量得以聚集,一旦出事,洪水的破坏力更大,尤其是在人口资产密集地域,有可能造成毁灭性的灾害,使损失放大。
截止到1980年,据不完全统计,全国大中小型水库垮坝共2976起,平均垮坝率(垮坝次数/水库总数)为%。
其中以河北1963年8月洪水期间刘家台、东川口、佐村、乱木、马河等五座中型水库垮坝出事和河南1975年8月洪水期间板桥、石漫滩两座大型水库垮坝出事造成的损失和阻碍最大。
总结“”洪水垮坝的教训,开始推行大坝除险加固打算,平均垮坝率降至%以下。
即便如此,中国目前年均垮坝数仍有100余起,造成严峻的人员伤亡和经济损失。
堤防溃决虽较垮坝洪水的破坏能量小,但由于堤防多沿经济相对发达、人口相对密集地域的河道修建,一旦出事可能造成远大于无此堤防时的洪水损失。
防洪工程建设的目的是为了减轻洪水风险区的生命财产损失。
据对50年来防洪工程的经济效益分析,能够看出,防洪工程的确有效地减少了洪水造成的经济损失,尽管防洪工程的出事有时也造成一些附加损失;
但防洪工程是不是减少了人员伤亡,尚不能得出确切的结论。
例如淮河流域,1954年和1991年大水造成的死亡人数别离为约2000人和572人,一样洪水年份最多数百人,但1975年因板桥、石漫滩两座大型水库垮坝造成的死亡人数为26000人,比该流域近50年其他年份死亡人数的总和还多。
海河流域1963年也因跨坝造成大量的人员伤亡。
考虑到超标准洪水发生时溃坝的可能性,采取工程方法减轻人员伤亡的成效尚值得商议。
(六)城市地域洪水患害损失呈增加趋势
近20年,中国进入城市化高速进展时期,城市面积迅速扩大,人口和资产密度增加,城市与外界的彼此依托、彼此阻碍程度提高,城区不透水面积大幅度增加,当场蓄水和消化洪水的能力减弱,径流系数显著加大;
大量开采地下水致使地面沉陷;
大城市的“热岛效应”乃至可能改变局域气候,造成降雨强度和散布的转变;
城市化进展最快的城乡过渡带防洪减灾能力低下。
这些因素,都不同程度地使城市面对洪水的脆弱性增加,洪水风险度提高,在一样降雨或外来洪水发生时,灾害损失呈增加趋势。
(七)洪灾与涝灾态势
按水患成因划分,洪灾通常指河道洪水泛滥造成的损失(客水或外水损失),涝灾那么是由于本地降雨积水不能及时排出造成的淹没损失(内水损失)。
流域洪水和沥涝之间存在彼此阻碍、彼此制约、彼此叠加的关系:
河道洪水水位高,那么涝水难以排出;
排涝能力强,那么增加河道洪水流量,举高河道水位,加大防洪压力和洪水泛滥的可能性;
当显现流域性洪水患害时,平原发生洪水泛滥的地域通常已积涝成灾,如1931年、1954年、1998年洪水期间,长江中下游洪水泛滥区多为先涝后洪,蒙受洪灾的圩垸,80-85%都已先积涝成灾,洪水泛滥那么使其雪上加霜。
在流域防洪体系尚未建成或防洪工程标准低下时,洪水阻碍范围相对较大。
据统计,1954年长江中下游受洪涝灾害的面积4755万亩中,分洪、决口淹没耕地2505万亩(其中80%以上已先积涝成灾,约合2000万亩),山洪和单纯由内涝造成的灾害面积别离为705万亩和1545万亩,假设计入洪涝一起阻碍的部份,涝灾面积那么为3500万亩左右。
据南京水文水资源所估算,假设长江流域防洪工程达到长江流域计划(20世纪80年代)要求的标准后,如1954年洪水重演,因分洪、决口造成的洪水淹没面积约600多万亩,相当于1954年实际受灾面积的25%。
但涝灾面积可不能因防洪工程的建设而有所减少,乃至因平原区域积蓄涝水的自然水面或低洼荒地被围垦或开垦而有所增加。
据统计,1998年涝灾面积约7000万亩,与之相较,即便计入受洪涝同时阻碍的部份,1954年涝灾面积也没有超过4000万亩。
流域防洪工程体系的建设、防洪标准的提高和洪水调度能力的增强将会有效地减少河道洪水泛滥的概率和淹没的面积,但工程爱惜面积的增加通常伴随着一样降雨条件下河道流量的增加和水位的举高,使得排涝入河更为困难(开挖分洪道例外)。
一样而言,在显现流域性强降雨天气时,即便机电排涝能力大幅度增加,由于被天然滞蓄洪水水面的锐减所抵消,涝灾面积即便不增加,也可不能有明显的减少。
1998年长江洪水深刻地揭露了这一态势:
中下游成灾面积9787万亩,直接经济损失1345亿元,其中因洪水泛滥淹没耕地仅300多万亩,直接经济损失194亿元。
假设取山洪灾害面积与1954年相当,为700万亩,那么涝灾与平原洪灾面积比为22∶1,损失比约为∶1;
以亩均水患损失衡量,因涝亩均损失值约为1200元,因洪亩均损失约为4800元。
与此对照,防洪工程体系尚不尽完善、整体防洪标准较低的嫩江、松花江流域,1998年的洪灾损失与水患总损失之比略大于1∶2(别离为272亿元和517亿元)。
位于温带半干旱、半湿润季风气候区的海河流域情形略有不同。
1950-1987年间,尽管海河流域原有的许多蓄水洼淀被大范围垦殖,但从整体上看,涝灾面积仍呈减少的趋势,年均涝灾面积由2370万亩减少到1579万亩,这与此期间疏浚、开挖了多条兼具泄洪排涝功能的河道、超采地下水使地下水位降低,排涝能力和雨水下渗能力得以大幅度提高有直接关系。
伴随着防洪工程的建设、经济的进展和人口压力的增大,洪水泛滥淹没面积大幅度减少和洪灾损失占水患总损失的比重降低和涝灾面积有增无减和涝灾损失占水患总损失的比重增加,是目前我国各大流域,尤其是南方流域中下游平原地域的一起特点,在以后的防洪减灾决策和实践中对此特点应给予充分的关注。
(八)洪水患害风险大体评判
随机的洪水现象作用于人类社会及其生存环境所产生不利阻碍和危害,称为洪水患害风险。
为定量描述洪水患害风险特点,需分析洪水与人类社会及其生存环境彼此作用的机理,估算风险程度。
由于洪水风险的随机性和不确信性特点,灾害风险程度通常以统计指标表征,例如期望值、标准差等。
当洪水风险程度高到危及社会经济正常进展或生命平安时,为降低洪水风险程度,或是受洪水要挟区域的居民自发地、或是政府有打算地采取防洪减灾方法。
任何方法的采取,不管是工程的仍是非工程的、民间行为仍是政府行为,都将干扰现有系统,不同程度地改变原有洪水风险态势、利害关系,并伴随着投资风险、工程风险、环境风险、风险转移、公平性等一些次生问题的显现。
中国受洪涝灾害要挟的面积约为80万亩,全国洪水的年均损失在800亿元左右,其中山洪和河道洪水年均损失约为250亿元,涝灾年均损失约为550亿元。
2000年全国国内生产总值(GDP)为89404亿元,洪水风险区内的GDP约占70%,为62600亿元,以此计算全国水患损失率为%,其中洪灾(河道洪水和山洪)及涝灾损失率别离为%和%。
通过50年来系统的建设,各流域多已形成了较为完善的防洪工程体系,常遇洪水大体取得了操纵,如长江流域和海河流域,河道洪水的减灾率别离达到了74%和79%,其他流域的情形大致相近,估量河道洪水减灾率多在70%以上。
三中国洪水治理政策展望
(一)制定洪水治理政策的原那么由于一起消费和无竞争消费的特性,洪水治理事业是典型的公共产品,市场机制对此大体上是无能为力和无效率的,因此需通过制定公共政策,由政府进行资源配置,实施防洪事业的建设。
与其他公共政策一样,制定洪水治理政策需遵循效率原那么和公平原那么。
1.效率原那么
由于减轻洪水患害风险的投入要紧来源于公共资源,处于洪水风险区的居民自然希望国家防洪投入越多,自身风险程度越低,在风险区开发与进展越快越好;
作为担负防洪减灾要紧责任的水治理部门,那么要在争取国家更多的投入基础上,平稳各风险区的利益,力求在整体上尽可能减轻洪水风险;
由于社会资源是相对缺乏的竞争性资源,为维持国民经济合理稳固的进展,不能不在各利用社会资源的领域进行配置或“分派”。
关于防洪减灾方法,考虑风险因素的费用棗效益分析(风险分析)是测算其效率的有效方式。
从经济上考虑,可行的防洪方法在其实施期内,收益的现值应不小于费用的现值,当每单位投入(费用)的增加与由此增加的收益相等(边际本钱等于边际效益)时,防洪方法的净收益最大,此前投入是经济的或有效率的。
投入社会资源,减轻洪水患害风险,可能致使国民经济的进展显现三种不同的情形(见图2)。
第一种情形是防洪投入不足,洪水风险程度高,应当利用于防洪的社会资源过量地被用于其他建设领域,区域经济进展进程可能显现较大的波动:
在洪水低发期,经济增加较快;
在洪水频发期,尤其是遇大洪水发生时,经济进展将受到较严峻的阻碍,还有可能显现社会动荡,这种情形在中国历史上时有发生。
第二种情形是防洪投入过度,防洪标准很高,经济进展超级平稳,但由于防洪建设过量占用其他领域建设的社会资源,整体经济进展速度受到阻碍。
第三种情形是防洪投入适当,用于防洪与用于其他领域的社会资源分派较为合理,防洪工程的建设与国民经济进展相适应、相和谐,尽管伴随着大洪水的发生,经济进展受到必然的阻碍,但从社会经济进展的总进程看,仍能持续、平稳上升。
可见,不同的防洪减灾投入或不同的洪水风险程度对应着不同的国民经济进展模式。
以保障国民经济进展为衡量标准,有效率的资源配置应是第三种情形。
2.公平性原那么
在国家未介入防洪建设,各区域自发爱惜的情形下,区域间存在不同的洪水风险程度是不是公平的问题并非突出。
一旦防洪成为政府行为,而国家的防洪投入取之于纳税人的时候,便显现了公平性问题。
防洪公平性是在以下几个方面衡量的结果:
(1)效益公平。
效益公平指的是社会资源的单位投入获取一样的边际效益。
从全局衡量,重要区域或城市需安排更多的资源,以达到较高的平安度,有时还会成心维持防洪爱惜标准的不同或有选择地捐躯一些相对不重要的地域(例如设置蓄滞洪区),以保证重腹地域的平安,由此造成风险的转嫁。
经济效益公平是现时期中国防洪资源配置遵循的要紧原那么。
(2)税务公平。
税务公平是指一样纳税额的地域有一样的防洪平安度,这是纳税人要求公平爱惜的权利。
这一公平性与经济效益公平性在专门大程度上有一致性:
通常纳税额高的地域也是经济相对发达的地域,受爱惜程度相应也较高。
另一方面,防洪投入中还包括取之于无洪水患害风险的纳税人的部份,而造成洪水风险区向非洪水风险区的税务转移,这是防洪的外部性之一,也是有些国家推行洪水保险打算的诱因之一。
(3)生命价值公平。
任何一个人的生命享有与他人一辈子命一样取得国家一样爱惜的权利。
这一公平性有时与上述公平性相左:
经济发达地域的防洪平安度往往比欠发达地域要高,从而显现平安度高,经济进展更快,经济进展快,提供更高的平安度的循环。
(4)区域公平。
这一公平性指一区域对平安和进展的追求不该以捐躯其他区域的平安和进展为代价。
但在具体防洪实践中的一些做法,如捐躯局部保全大局,上下游、左右岸设定不同的防洪标准,淹没库区保全下游等,又往往与这一公平性是冲突的。
在制定洪水治理政策时,公平性的表现往往是上述几个方面衡量的结果。
当为重点和经济发达地域提供较高的平安保障,致使洪水风险转移时,通常辅之以补偿政策;
平安度的确信也不以经济效益为唯一指标,通常兼顾流域间和区域间的平稳,以避免不同进展程度地域间过大的不同。
(二)现有工程防洪能力
据1998年统计,中国已建成江河堤防26万km,爱惜人口4亿多人,爱惜耕地亿亩,约占全国耕地面积的1/3,其中要紧堤防万km,重点海堤7900余km。
兴修水库85000余座,其中大型水库397座,库容3267亿m3,开辟重要蓄滞洪区97处,总蓄洪容量亿m3。
要紧流域防洪工程的防洪能力,能够表列出来(见表1)。
要挟重要城镇、交通要道的中小河流大体上达到10~20年一遇的防洪标准。
(三)操纵洪水策略的窘境
操纵洪水、排除洪水患害,是人类千百年来的一起追求。
进入20世纪后,随着经济、技术的高速进展,人类对自身改造自然、征服自然能力的信心增强,世界各国接踵开展了以操纵洪水、排除洪水患害为目标的大规模防洪工程建设;
随后又接踵熟悉到,工程方法难以完全操纵洪水,洪水患害只能在必然程度上减轻而不可能排除。
表2中国要紧流域防洪工程情形及其防洪能力
流域名称
防洪工程
防洪标准(~年一遇)
堤防(km)
水库(座)
蓄滞洪区(处)
全流域
重点地域
松花江
11600
125
20
100
辽河
11000
715
海河
20000
1900
26
50
黄河
5
1000
淮河
15000
5300
20~50
长江
33600
48000
40
珠江
20500
13000
中国操纵洪水的实践始于20世纪50年代,经历了半个世纪后,与其他国家一样,该策略所面临的一系列问题慢慢凸显出来。
(1)水患损失仍呈爬升趋势。
尽管经历了50连年的以操纵洪水为目标的持续不断的防洪工程建设,形成了庞大的防洪工程体系,使河道洪水年均淹没面积减少了70%以上,但水患损失绝对值仍在上升,其中除因河道洪水致使单位面积损失值增加外,内涝成为水患损失增加的要紧因素。
(2)兴修操纵性防洪枢纽的坝址告罄。
黄河小浪底枢纽、珠江飞来峡水库、长江三峡枢纽、嫩江尼尔基枢纽建成后,各大江河流域可有效操纵干流
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