《财政支出绩效评估》讲义Word文档格式.docx
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讲求社会绩效和政治绩效是财政活动与企业活动的根本区别。
政府理财不仅仅停留在经济绩效的表层上,还注重社会绩效和政治绩效的提高。
经济绩效表现在经济持续发展上,不仅仅在经济总量上扩张,而且经济结构和生产效率有质的提升;
社会绩效是经济发展基础上的社会进步,包括居民生活水平和生活质量的普遍改善,社会公共产品供应质量与水平的提高,社会治安状况良好,就业水平稳定增长,公民素质不断提高,社会环境不断得到优化等;
政治绩效主要体现在制度安排和制度创新方面的改进,通过制度创新改进决策机制和决策成本,实现公平与效率原则。
在政府绩效体系中,经济绩效是政府绩效的根本内涵和外在表现。
根据以上有关财政支出、绩效评价的分别定义,不难给出财政支出绩效评价的定义:
财政支出绩效评价是财政部门和预算部门(单位)根据设定的绩效目标,运用科学、合理的评价方法、指标体系和评价标准,对财政支出产出和效果进行客观、公正的评价。
二、财政支出绩效评价的理论基础
(一)公共财政理论
公共财政是国家为市场经济提供公共服务而进行的政府分配行为,其分配具有公共性和非市场盈利性两个基本特征,其收支活动主要通过公共财政预算来体现。
公共财政支出是公共财政的一个重要内容,财政支出管理所寻求的目标就是经济增长、社会稳定、效率和公平等等。
为了履行好财政职能,在经济实际运行过程中,必须以高效的方式对采集的公共资源进行分配和运用。
从社会资源的角度看,资源永远是稀缺的,资源的稀缺性正是公共财政研究的理论基点。
既然社会存在着资源稀缺问题,就有一个如何提高资源配置效率的问题。
财政支出的效率性体现在政府对公共商品的资源配置是否达到最优化,公共商品的提供成本是否最低,提供的水平和结构是否合理,从而能达到社会福利最大化的目标,这是公共财政研究所追求的永恒主题。
“效率优先、兼顾公平”是公共财政分配的重要原则,财政支出的配置模式及最终支出必然要体现这一原则。
资源稀缺反映到政府收支上来,就是财政不能满足支出需要,必然存在一个节约资源和讲求效益的问题。
这就要求对财政支出的资金去向合理性及资金使用效果两个问题做出解释,进行科学的描述。
这也是财政支出绩效评价存在的前提。
(二)受托责任理论
受托责任理论认为,随着人类社会的发展,人类所拥有的财产规模不断膨胀,致使财产所有者无法直接经营和管理所掌握的财富和资源,由此必然导致财产所有权和财产经营管理权的分离。
财产所有权与财产经营管理权的分离,又客观上导致财产委托者对财产受托者进行经济监督的需要。
因此,受托责任就是财产受托者在经济上受托或受命履行自己的经济责任,并向委托者负有定期报告履行职责状况和结果的责任,受托责任关系也就成为委托人与受托人之间的权利与义务关系。
在此关系中,委托人将其财产托付给受托人并赋予其相应的行为要求、报酬和权力;
受托人接受委托并对其承担特定经济责任。
在受托责任关系中,委托人希望受托人能诚实、公允地履行受托经济责任,不仅要求实现其财产的保全,还要实现财产的高效、安全运行。
而受托人也具有向委托人交代或说明其在诚实、公允地履行受托经济责任的义务。
基于委托人的愿望和确保受托人履行受托责任的真实公允性或可信性,产生了对绩效评价的要求,即委托人借助于绩效评价来控制受托人对于受托经济责任履行的过程和状况。
之所以如此,是因为委托人和受托人在财产经营管理上存在着法律、时间、空间和信息等诸方面的分离性,使得委托人往往不能直接控制受托人的责任履行过程和会计报告质量,因此,必须借助于一个独立的第三者来实现这种控制,这就直接导致了绩效评价的产生。
因此说,受托经济责任的存在是绩效评价产生和发展的首要前提,而绩效评价的本质目标就是要确保受托经济责任的全面、有效履行。
绩效评价对于受托经济责任的履行具有以下两个方面的作用:
一是反映和控制受托经济责任的具体履行过程;
二是反映受托经济责任履行的最终结果。
在实践中,后者对于委托人来说更为重要,它是委托人了解责任履行状况的最基本依据。
政府作为纳税人的代言人,代表纳税人筹集财政资金,并分配使用财政资金,有责任对其支出管理情况进行绩效评价,以评判其支出管理过程是否符合经济性、效率性和有效性原则,是否达到最大的财政支出效益。
这种受托经济责任理论构成了财政支出绩效评价的基础理论。
三、财政支出绩效评价的重要意义
(一)财政支出绩效评价是公共财政框架的重要组成部分
在公共财政框架下,预算编制、预算执行和预算监督三分离是公共财政框架的基本要求。
以“零基预算”为具体编制方法的部门预算,其特点是:
“人员经费按编制、公用经费按定额、专项经费按财力可能”的预算编制方法,打破了长期以来沿用的“基数加增长”办法;
以财政国库单一账户体系为主要形式的预算执行制度——国库集中收付制度,改原来由各单位承担的出纳职能,变由财政部门设立的国库集中支付机构统一办理,并采取财政直接支付和财政授权支付两种形式,将所需支付的资金直接支付到商品供应者和劳务提供者;
以绩效评价为重要手段的预算监督机制正在逐步形成,它将成为公共财政管理的“三驾马车”之一,共同规范财政资金的使用与绩效。
财政支出绩效评价采用科学规范的评价制度体系,通过“跟踪问效”的方式,对财政资金运行过程及其结果进行科学分析和综合评判。
(二)财政支出绩效评价是推进政府职能转变的客观需要
财政资金是政府性资金,实际上是老百姓的钱,必须符合人民群众的利益。
政府职能主要是经济调节、市场监管、社会管理、公共服务四个方面。
财政的职能、结构由政府职能来决定,必须依据政府职能转变的要求来优化财政支出结构,财政资金的安排必须符合政府公共管理的要求。
今后财政支出重点要放在公共事业领域,如社会事业发展、基础设施、社会保障等,对市场能配置资源的领域要坚决退出。
因此,通过绩效评价,优化财政资源配置,提高财政支出效益,用有限的财力最大限度地满足公共管理需要,解决好事关人民群众切身利益的根本问题,在客观上也是政府职能转变的需要。
(三)财政支出绩效评价是提高资金使用效益的内在要求
随着经济社会的不断发展,财政支出规模也不断扩大,财政在确保解决“吃饭”问题的前提下,有雄厚的资金用于“建设”。
“建设”与“吃饭”不同,必须更讲求效益。
花钱就要花个明白,要搞清楚资金的投向及效益,要符合老百姓的意愿。
政府将大量资金用于专项建设,这些资金使用情况到底如何,有没有达到预期的效果,客观上需要一套科学、规范的评价体系来衡量。
四、财政支出绩效评价的基本依据
(一)国家和省、市有关法律、行政法规及规章制度;
(二)各级政府制订的国民经济与社会发展规划和方针政策;
(三)财政部门制定的绩效评价管理制度和工作规范以及相关专项资金管理办法;
(四)部门(单位)职能、职责及绩效目标和年度工作计划与中长期发展规划;
(五)部门(单位)预算申报的相关材料和财政部门的预算批复、地方申请专项转移支付资金的相关资料;
(六)部门(单位)项目预算申报论证材料和项目验收报告;
(七)部门(单位)年度决算报告和年度审计报告;
(八)其他相关资料。
第二节 财政支出绩效评价的指标体系
财政支出绩效评价指标包括两大类,即定量指标和定性指标。
定量指标是指直接可以通过数据计算分析评价内容、反映评价结果的指标,包括共性指标和个性指标。
共性指标是适用所有部门的概括性指标。
个性指标是根据评价对象不同特点设定的特定指标。
定性指标是指无法直接通过数据计算分析评价内容,需对评价对象进行客观描述和分析来反映评价结果的指标。
一、定量指标
(一)共性指标
1.目标设定情况。
是指评价对象对预定目标的设定、规划情况是否科学、合理,能否体现财政支出的经济性、效率性和有效性等。
可细化为以下指标:
(1)依据的充分性:
项目资金设立依据是否充分,有无经科学论证。
(2)目标的合理性:
项目资金使用预定目标是否明确,目标设置是否客观、科学。
2.目标完成程度。
是指评价对象总体目标或阶段目标的完成情况。
实际达到效果是指评价对象实际达到的效益,当效益可以量化时,则采用相应的数额;
当效益不可量化时,可以采用专家评议、调查问卷等方法,得出结论。
(3)完成的及时性:
项目资金使用的预定目标是否如期完成,未完成的理由是否充分。
(4)验收的有效性:
项目验收方式的合理性、验收机构的权威性和验收结果的公正性等。
3.资金落实情况。
主要反映计划投入情况、资金到位情况等。
(3)资金到位及时性:
各项资金是否按项目进度及时到位。
4.实际支出情况。
主要反映实际支出结构的合理性、超支或结余情况、资金利用效率等。
(2)支出的相符性:
项目的实际支出与预算批复(或合同规定)的用途是否相符,项目经费收支的平衡情况以及支出调整的合理性(只计算财政拨款部分)。
(3)支出的合规性:
项目的实际支出是否符合国家财经法规和财务管理制度以及有关专项资金管理办法等情况。
5.会计信息质量。
主要反映会计信息资料的真实性、完整性和及时性等。
(1)信息的真实性:
项目实际发生支出的会计核算是否真实、准确和规范。
(2)信息的完整性:
项目资金投入、支出、资产等会计核算资料的完整性。
(3)信息的及时性:
各类会计核算资料提供的及时性;
已完成项目是否及时进行决算与审计;
项目形成的固定资产是否及时登记入账等情况。
如:
6.财务管理状况。
(1)制度的健全性:
项目单位的内部财务管理制度、会计核算制度的完整性和合法性;
是否有项目资金管理办法,并符合有关财务会计管理制度的规定。
(2)管理的有效性:
项目的重大开支是否经过评估论证;
资金的拨付是否有完整的审批程序和手续;
财务管理制度是否按规定有效执行。
7.资产配置与使用。
主要反映资产配置的合理性和资产使用情况等。
项目单位的资产管理制度是否健全、完整和合法。
(2)制度的有效性:
资产管理制度是否得到有效执行,固定资产是否有专人妥善保管。
(二)个性指标
个性指标是评价财政支出效益的核心指标。
按照财政支出功能和类别,分为政府运转支出、教育支出、科学技术支出、医疗卫生支出、社会保障支出、文化体育与传媒支出等若干大类指标,每一大类指标又由若干个明细指标组成。
1.政府运转支出指标。
包括趋势分析指标、结构性指标和定额指标三类。
每类指标又由若干个指标组成(如图1-2)。
涉及的财政支出科目包括行政管理费、公检法司支出和其他部门事业费等。
2.教育支出指标。
由投入资金分析、财政资金产出效益、财政资金利用效率和发展潜力四类组成,每一类都包括若干指标(如图1-3)。
涉及的财政支出科目包括教育事业费等。
(2)创收能力:
反映除财政投入外自我创收的能力,具体由专家评定。
3.科学技术支出指标。
由投入资金分析、财政资金产出效益、财政资金利用效率和发展潜力四类组成,每一类都包括若干指标(如图1-4)。
涉及的财政支出科目包括科学事业费等。
(12)应用研究在国际国内的先进性:
由专家评议。
4.医疗卫生支出指标。
由投入资金分析、财政资金产出效益、财政资金利用效率和发展潜力四类组成,每一类都包括若干指标(如图1-5)。
涉及的财政支出科目包括卫生经费等。
(4)医疗设施先进性和完好率:
由专家评定。
(6)农村卫生和县乡村三级服务网络的完善性:
(8)社会公众满意率:
可以采用调查问卷的形式确定结果。
(10)卫生科研在国际国内的水平:
5.文体与传媒支出指标。
由投入资金分析、财政资金产出效益、财政资金利用效率和发展潜力四类组成,每一类都包括若干指标(如图1-6)。
涉及的财政支出科目包括文体广播事业费等。
(8)
(9)项目在国际国内的水平:
6.社会保障支出指标。
包括国有企业失业职工基本生活保障、养老保险、医疗保险、失业保险、最低生活保障线、财政资金落实情况和社会稳定评估等七类指标。
每一类都包括若干指标(如图1-7)。
涉及的财政支出科目包括社会保障补助支出等。
(7)目标完成情况=政府下达目标数-实际参保人数
二、定性指标
(一)定性指标的构成
定性指标是用于评价财政支出项目涉及政治影响、社会稳定、改革与发展、资源配置状况、服务态度和质量等非定量指标因素,是对定量指标的进一步补充。
定性指标主要由财政支出项目预定目标规划与执行情况、项目单位管理人员素质、支出项目的管理水平、项目的发展创新能力与战略、服务硬环境与服务满意度、综合社会贡献等6项非定量指标构成。
1.支出项目预定目标规划与执行情况。
指财政支出项目单位申请支出项目时,对预定目标的设定、规划和执行基本情况是否合理,能否体现支出绩效的经济性、效率性和有效性,以及单位的组织能力和科学决策水平等因素。
2.项目单位管理人员和财务人员素质。
指财政支出项目部门和单位的管理人员和财务人员的文化水平、职业道德水准、专业技能、组织纪律、参与社会建设事业的积极性及爱岗敬业精神等方面的综合因素。
3.支出项目的基础管理水平。
指财政支出项目部门和单位按照国家政策法规规定和本单位实际情况,在事业建设和发展过程中形成和运用的维系单位正常运作及生存与发展的组织结构、管理模式、各项基础管理制度、激励与约束机制、信息支持系统、依法行政、精神文明建设等方面的建设及贯彻执行状况。
4.发展创新能力与战略。
包括制度创新、管理创新、技术创新、服务创新、观念创新等方面的意识和能力。
在发展战略方面包括科技投入、市场开拓、项目规划、资源配置、资本筹措及人力资源等方面的谋划和策略。
5.服务硬环境与服务满意度。
指部门和单位办公条件和主要专用设备的先进程度,以及适用性、技术水平、使用及闲置状况、更新改造情况、技术投入水平和采用环保技术措施等情况。
在推动事业改革和发展中,服务的种类、速度、方便程度、服务态度和质量,以及群众接受服务的心理满足程度等。
6.综合社会贡献。
指部门和单位对经济增长、社会发展、环境保护等方面的综合影响。
主要包括对国民经济及区域经济增长的贡献、提供就业和再就业机会、履行社会责任与义务以及信用操守情况、对财政税收的贡献和对环境的保护影响等等。
(二)定性指标的权重
财政支出绩效评价依据层次分析法设定不同层次指标的权重,然后采用综合指数法根据各项指标的权数进行加权汇总得出量化的评价结果。
6项定性指标的权重如表1-1所示:
表1-1绩效评价定性指标权重表
项目
定性指标
权重
比例
1
支出项目预定目标规划、执行情况
20
20%
2
管理人员和财务人员素质
15
15%
3
基础管理水平
4
发展创新能力与战略
17
17%
5
服务硬环境与服务满意度
6
综合社会贡献
16
16%
合计
100
100%
三、指标体系的运用与量化
就整体而言,评价指标中定量指标分值一般占整个指标体系的80%,定性指标(W)占20%。
定量指标中的权重又可以细分为:
共性指标(A)占30%,个性指标(B)占70%。
每类指标总分都为100分,根据其明细指标的得分(Pi)和设定的权重(Ii)计算出得分(也可以采用平均分),再将每类指标的得分与权重的乘积加总,得出评价分数(S)。
其通用公式为:
S=(A×
30%+B×
70%)×
80%+W×
20%
Pi:
每项指标算出的结果转化成相应的分值。
Ii:
根据评定对象的性质,对所选指标设定相应的权重。
B、W的计算方法同上。
四、评价结论
评价结果分为优秀、良好、中等、合格、不合格五等,根据计算结果的分值,确定评价对象最后达到的档次。
具体见表1-2所示。
表1-2评价结果分值表
优秀
良好
中等
合格
不合格
分值S
S≥90
90>S≥80
80>S≥70
70>S≥60
60>S
第三节 财政支出绩效评价的标准体系
一、财政支出绩效评价标准的意义
(一)评价标准是衡量财政支出绩效的基本准绳
(二)评价标准是判断财政支出监管质量的客观依据
(三)评价标准是确保评价结果客观公正的基准尺度
二、财政支出绩效评价标准设定的基本原则
(一)客观公平原则
(二)定量与定性标准相结合的原则
(三)依指标设定原则
(四)开放性原则
三、财政支出绩效评价标准的基本类型
一般而言,财政支出绩效评价标准按照可计量性分为定量标准和定性标准,但定量标准和定性标准可以根据标准的取值基础不同,分为行业标准、计划标准、经验标准、历史标准等四种类型(如图1-8所示)。
(一)行业标准
行业标准是以一定行业许多群体的相关指标数据为样本,运用数理统计方法计算和制定出的该行业评价标准。
采用行业标准便于管理部门对各类支出项目的绩效水平进行历史的、横向的比较分析,通过评价结果总结出一定时期内同类支出项目应达到的经济效率或有效水平,并为加强支出管理提供科学标准。
行业标准适用于单位支出评价和项目支出评价,或者作为标准体系的组成部分被纳入到综合评价中。
在进行单位支出评价时,行业标准也只适用于那些具有相同或类似财政支出项目,并且职能目标基本一致的单位。
在进行项目支出评价之前,要考察项目支出的初始目标是否一致,如果有的项目偏向经济绩效目标,而有的项目偏向于社会绩效或政治绩效目标,这些项目就不适宜采用同一个行业标准进行绩效评价,这时可以考虑采用其他标准。
(二)计划标准
计划标准(又称“目标”或“预算标准”),它是指以事先制定的目标、计划、预算、定额等预定数据作为评价财政支出绩效的标准。
计划标准具有以下三个特性:
一是具有较强的计划性,通常是在支出行为发生前即予以确定;
二是具有一定的前瞻性,往往高于某地区、部门或单位的当前支出绩效水平;
三是具有不确定性,随着支出行为所处阶段的不同,其计划标准也有所不同。
计划标准的作用是通过将实际完成值与预定数据进行对比,发现差异并达到评价目的。
计划标准比较适用于部门和项目评价。
但由于计划标准往往受主观因素的影响,其制定要求相应较高。
如果制定得科学合理,则具有较好的激励效果。
反之,标准不是过高,就是过低。
计划标准过高,出现鞭打快牛或者完不成现象,容易挫伤积极性;
计划标准低了,又起不到激励作用。
(三)历史标准
历史标准是以本地区、本部门、本单位或同类部门、单位、项目的绩效评价指标的历史数据作为样本,运用一定的统计学方法计算出的各类指标的平均历史水平。
由于历史标准具有较强的客观性和权威性,在实际操作中得到了广泛应用。
需要注意的是,运用历史标准的基本假设是现行评价对象所处的环境与历史标准所涉及的那段时间的环境大体一样。
如果环境发生了较大变化或者持续不稳定,则不适宜采用历史标准进行评价。
实际运用时也要对历史标准进行及时地修订和完善,尤其要注意剔除价格变动、数据统计口径不一致和核算方法改变所导致的不可比因素,以保证历史标准符合客观实际情况。
(四)经验标准
经验标准是根据长期的财政经济活动发展规律和管理实践,由在财政管理领域有丰富经验的专家学者,在经过严密分析研究后得出的有关指标标准或惯例。
经验标准具有较强的公允性和权威性,在财政支出绩效评价中具有一定的适用价值。
但是在财政支出绩效评价体系中,不是所有的指标都有经验标准可供使用,经验标准的适用范围比较局限。
经验标准适用于缺乏同业比较资料,尤其是缺乏行业标准时的绩效评价。
即便两种标准同时可供使用,当行业标准不如经验标准权威性高时,为保证评价结果得到评价对象和社会公众的认可,应当选择经验标准而非行业标准。
四、财政支出绩效评价标准的取值基础
(一)定量标准
财政支出绩效评价定量指标的标准值通常是建立在国家财政主管部门根据全国行政事业单位和建设单位决算数据资料及有关统计信息的基础上,保留符合测算要求的财政支出数据,剔除掉不符合参与测算
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