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我市社会保障体系发展与国家社会经济发展息息相关,大致经历三个发展阶段。
第一阶段,劳动保险阶段。
从1985年广元建市开始,沿用50年代初期颁布的《劳动保险条例》。
这一时期主要体现计划经济时代的社会制度,社会保障的主要特点是:
“低工资、多就业、高补贴、高福利”。
第二个阶段,社会统筹阶段。
改革开放带来经济发展和社会财富积累,同时也带来的社会制度的变革,在90年代初建立企业养老保险制度是社会变革重要内容。
“社会统筹”的基本内涵包括三点:
一是受益基准型,即保险待遇继续按国家统一规定不变(或基本不变);
二是社会共济,代际转移;
三是“以支定收,现收现付,略有积累”的基金筹集方式。
第三个阶段,“一个中心、两个确保、三条保障线
”阶段。
(二)我市社会保障现状与面临的问题
1、我市社会保障现状
目前,我市社会保障框架体系与全国同步建立:
基本养老、基本医疗、失业、工伤、生育五项社会保险制度基本建立并逐步完善,以最低生活保障为重点的城乡社会救助体系基本形成,各项社会保障覆盖范围不断扩大,保障水平稳步提高。
特别是近些年来,我们进一步加快了社会保障制度建设步伐:
2003年开始建立新型农村合作医疗制度,同年国务院颁布《工伤保险条例》,我市同时贯彻实施;
继续完善城镇基本养老保险制度,2008年实现了养老保险市级统筹,出台针对实地农民的社会保险办法;
2007年城镇居民基本医疗保险纳入全国首批试点,实现医疗保险制度全覆盖;
从2006年开始研究统筹城乡社会保障工作,着手建立城乡统一的养老保险、医疗保险制度,2009年在苍溪县试点并取得圆满成功。
但目前我市的社会保障制度体系仍然是二元体系。
对城镇企业职工和农民采取了两种不同的保障制度:
对城市企业劳动者实行了比较完备的社会保险,而对农民各项保险还在完善之中。
但现行的社会保障仍难以全面满足需要,主要体现在保障范围狭小,覆盖失衡,项目不全,社会化程度不高,保障标准欠科学,以及农村社会保障还存在发展不平衡、发展缓慢等亟待解决的问题。
2、我市社会保障面临的主要问题
从就业方面看。
一方面是因人口规模大,造成劳动力供给大,劳动年龄内人口总量大。
全市劳动年龄内人口有176.7万人,占总人口的56.5%。
其中,城镇劳动年龄内人口40.2万人;
农村劳动年龄内人口136.5万人,占全市总劳动年龄内人口的77.2%,比全省平均水平高7个百分点。
另一方面在经济快速发展条件下,结构性就业矛盾突出,从今年全市人力资源市场召开的十几场招聘会情况来看,参加招聘的用人单位300多家,提供招聘岗位26000多个,但达成意向的仅6000多个。
人职匹配率仅0.23,也就是说有7成多的岗位白白浪费。
用工主体多集中为技工、熟练工或文化程度偏高、重体力劳动时间偏长等岗位,而有就业愿望未就业劳动者普遍为年龄偏大、文化程度不高、无技能或技能偏低、体能不足的群体,导致“有人无事做、有事无人做”的现象发生。
这种就业不充分的现象,主要是劳动力供求结构性矛盾所致。
就业压力大导致传统的以“单位”为主体的社会保障体系、制度和办法已不能适应这种分散化、流动性强的就业格局,一是大部分集体企业下岗职工的养老和医疗保险的个人账户并没有积累,需要补缴养老、医疗保险的相关费用,这对于原来收入就较低现在又处于下岗失业状态的失业者来说相当困难。
二是目前的社会保障基金主要由企业负担,一些国有企业欠费严重,非国有企业参保不足。
同时,就业和社会保障制度主要是针对城镇人口设计实施的,近年来,大量农村青壮年进城后,农村老弱人群的基本保障问题更加突出,城乡二元结构和社会保障的差异,是我市社会保障体系中最突出的问题之一。
就业问题是长期困扰我市经济和社会发展的严重问题,社会保障事业的发展也受到巨大的就业压力制约。
就业是社会保障的基础,无论对个人还是家庭来说,就业是避免贫困和消除依赖性的可靠途径,就业对社会保障基金来说也是增收减支的最有效的途径。
如何适应我市就业形势变化的格局,是和谐社会保障体系建设必须研究解决的一个重要问题。
从老龄化方面看。
目前我市男性公民的退休年龄是60岁,女干部是55岁,女工人是50岁,在此基础上,支付退休后养老金的年限按10年的预期设计,但事实上我国人均寿命已达到72岁,这就造成我国社保基金缴费期短,支付期长,人口老龄化导致企业缴费的人员与退休人员之比,已从上世纪90年代初的10∶1迅速上升到目前的3∶1,我市虽然早已确立了社会统筹与个人账户相结合的模式,但为了保证当期养老金的支付,同其他地区一样,统筹基金和个人账户资金一直混帐运行,统筹部分透支了个人账户资金,并未形成实际的基金积累,养老保险个人账户空帐10多亿元。
尤其是作为困难地区,我市当期征收的养老保险费和所支付的养老金一直存在着缺口,国家财政每年还要贴补2个亿才能做到“确保”。
我们知道,个人账户的一个重要特征是其私有性与便携性,设计个人账户的初衷是把个人缴费的钱积累下来,明确归个人所有,可以依法继承,职工跨地区流动时个人账户资金随之转移。
面对养老责任的后移,目前国家立法机关还未制定过一部社会保障的专门法律,如果养老、医疗、失业保险等进一步加大企业和在职职工的负担,收入预期的减少而支出预期的增加,会直接影响企业投资和居民消费,不利于社会生产力的发展。
人口老龄化是导致养老保险基金入不敷出,乃至是现收现付崩溃的主要因素。
我市60岁以上人口占总人口的比重已经超过10%,已经开始进入老龄化社会。
人口加速老龄化导致城镇养老负担系数将大幅增加,医疗费用将随之加重。
如果对这个问题没有恰当的应对之策,不仅社会保障制度无法平稳运行,而且将影响全市经济社会可持续发展。
从城镇化方面看。
据统计,未来一个时期中国的城镇化率将以每年一个百分点的速度提高,我市的城镇化也在加速推进。
由此带来两方面的问题。
一是中国的就业和社会保障制度主要是针对城镇人口设定和实施的,如何适应城镇化过程中上百万农村转移劳动者的需求,是一个重大的理论和实践课题;
二是大量的青壮年农民进入城市以后,农村老弱的基本问题更加突出,如何按照统筹城乡发展的要求,建立健全城乡统一的劳动力市场和城乡衔接的社会保障制度,是解决中国就业和社会保障问题的一项重要的任务。
因此,以城镇居民或职工为主要覆盖对象的社会保障体系不能忽视农民工的问题,更不能忽视城市化率问题。
二、十二五期间社会保障体系和制度建设的重点
“十二五”时期我市社会保障发展要基于几个重要的条件和要求:
一是基于我市“十一五”期间的发展,继续延续、完成和完善“十一五”期间社会保障体系建设的任务;
二是要基于我市转变经济发展方式的要求,建立适应新的经济发展方式,能够应对经济发展方式转型期各种问题的社会保障制度模式;
三是要着眼于人口老龄化加速的客观现实,加快建立适应未来严重老龄化社会的社会保障制度体系;
四是适应我国城市化快速发展和城乡二元结构转型的要求,加快城乡一体化的社会保障制度体系建设。
(一)思路和目标
以科学发展观为统领,根据统筹城乡协调发展、区域协调发展、经济社会协调发展要求,以社会保险、社会救助、社会福利为基础,以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点,以慈善事业、商业保险为补充,加快完善社会保障体系;
到2020年,实现“覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立,人人享有基本生活保障”的目标。
(二)具体内容
1、进一步扩展社会保障体系建设为适应转变经济发展方式的要求和应对人口老龄化的加速,在“十一五”期间已取得成就的基础上,进一步扩展社会保障体系建设,争取在“十二五”结束时形成比较完善的社会安全网。
(1)继续完善在“十一五”期间已经开始的项目,如新型农村养老保险试点和扩大城市居民社会保险(主要是养老保险和医疗保险),争取在“十二五”末这两个方面的项目都能够得到普及。
(2)进一步加强农村社会保障体系建设。
尽管在“十一五”期间农村社会保障体系建设已经有了很大的进展,但相对于城市社会保障而言,农村社会保障仍很薄弱。
因此,无论从社会公平的角度,还是从促进经济与社会发展的角度,继续加强农村社会保障体系建设。
(3)加强农民工社会保障网络建设,包括提高农民工社会保险覆盖率和将农民工纳入城市社会救助和社会福利体系,争取在“十二五”末将所有在城镇中稳定就业的农民工基本纳入社会保险体系,并且建立城市社会救助和社会福利覆盖农民工的制度体系。
(4)有计划地发展普惠型的社会福利项目,开始建立“适度普惠型”的社会福利体系。
其中重点从老年福利、残疾人福利和儿童福利制度体系的建设入手。
2、加强社会保障制度建设。
针对“十一五”期间社会保障体系建设和水平提高较快,但制度建设不够的情况,在“十二五”期间重点加强社会保障的制度建设。
(1)进行社会保障制度的总体规划。
从20世纪80-90年代的改革起,我国的社会保障制度改革和发展具有很强的渐进性改革和补丁型发展的特点,主要是针对当前的问题和现实的条件而进行改革和发展,缺乏总体的和长远的制度设计。
这使得我市社会保障制度迄今为止仍未逃出碎片化的格局。
为了使我市社会保障将来能够有长期稳定的发展,加强全市社会保障制度的总体规划和设计,推动社会保障制度一体化建设。
(2)系统清理社会保障体系中各个项目之间的制度性矛盾,解决过去“渐进性改革”的方式发展,“补丁型”发展模式所遗留的制度性问题。
社会保障项目多在农村社会保障制度发展方面尤其明显。
我市2003年建立了农村医疗救助,2005年建立了新型农村合作医疗,2006年改革了五保供养制度,2007年普及了农村低保制度,2009年又开始了农村养老保险的试点。
项目增加很快,但项目的增加不是在一个统一的制度框架下设计的,也不是由一个统一的机构总体设计的,而是由不同的部门各自设计的,从而导致各个新增的项目“各自为阵”,相互之间的制度关联性不够,并且在项目管理体系也不统一,各个项目分别由不同的部门在管理。
导致目前一些社会保障项目之间缺乏有效的制度整合,使社会保障项目的运行效率低下,重复和漏洞较多。
为此,在未来5年里,对已经设立的各个项目加以制度整合,重点清理各个项目之间的制度矛盾、制度缺失和制度漏洞,并根据条件而逐步清理和整合碎片性的项目。
(3)加快社会保障制度城乡一体化建设。
社会保障制度城乡一体化建设是我国社会保障制度发展的必然方向。
“十二五”期间社会保障城乡一体化制度建设的重点应该是制度协调为主。
争取在“十二五”末实现全市城乡主要社会保障项目的制度协调,实现全市范围内消除城乡之间社会保障制度差异,为再下一步缩小和消除城乡之间社会保障水平差异打下基础。
(4)优化社会保障管理体制。
目前我市社会保障管理体制的专业化水平低,管理层级过多,部门分割比较明显,基层管理水平和效率较低。
为此,应该优化社会保障的管理体制。
首先,应该建立和发展专业性的管理机构,其次,应该在专业化管理的基础上,推动建立综合性的社会保障管理体系,在具备条件的项目上,打通各个项目的管理,自下而上地形成综合性的管理体制。
(5)大力推进社会保障各个领域的制度改革。
在社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业等各个领域中都有大量的制度改革任务。
在总体制度设计和发展规划的基础上,大力推进各个领域的制度改革,使各个领域的社会保障项目都能提高运行效率,以提升整个社会保障制度的可持续发展能力。
三、建立“十二五”社会保障体系的保障机制
(一)明确完善社会保障体系的基本方针。
世界各国社会保障的覆盖范围有大有小、保障水平有高有低,这与其经济社会发展阶段和水平有关,也与政治体制和历史传统有关。
但就制度建设的基本原则和基本保障项目而言,却是大同小异的。
经过多年的实践,我们总结出12个字,即“广覆盖、保基本、多层次、可持续”,也可以说是社会保障体系的基本方针。
完善社会保障体系是一项浩大的民生工程,不可能一蹴而就,需要长期坚持不懈地努力。
(二)深化社会保障制度改革。
要继续完善城镇基本养老保险制度,逐步做实个人账户,加快覆盖包括农民工在内的城镇各类劳动者。
新型农村社会养老保险要注意在实践中总结经验,完善制度,努力加快扩大覆盖面。
改革机关事业单位退休金制度。
大力发展企业年金和职业年金。
健全城乡居民最低生活保障制度,做到应保尽保,并稳步提高保障标准。
加快制度整合,逐步实现基本社会保障制度的统一和城乡衔接。
要加快建立全国统一的社会保障社会化服务体系,实现社会保障关系跨地区转移接续。
健全社会保障管理信息系统,建立个人终身社会保障号,并尽快实现全国联网。
(三)加大社会保障投入。
要加快完善公共财政体制,稳步增加财政性社会保障支出占财政支出的比重。
财政性社会保障投入要重点向农民、农民工、被征地农民、城市无业人员和城乡残疾人等特殊困难人群倾斜。
社会保障投入是用人单位、职工和政府的共同责任,要合理划分三方责任,形成科学的分担机制。
要加快扩大社会保障覆盖面,加强基金征缴,增加缴费收入,强化基金监管。
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