论我国行政补偿制度存在的问题与完善对策Word格式.docx
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1、以公共利益的需求为基础
能够引起行政补偿发生的,必须是基于社会公共利益的需要使得公民、法人或其他社会组织的合法权益遭受损失。
这符合宪法的规定,也说明了行政补偿作为公益与私益平衡机制的本质属性。
公共利益是具体行政行为的起点和落脚点,是行政补偿产生的基础,只有当人民财产因公益上之必要,始得依法律征收或征用之,如无法律上之根据,并非因公共利益之必要,征收或征用人民之财产时,则为违法之行为,应负行政上之损害赔偿责任,根本不发生损失补偿之问题也。
2、以合法具体行政行为为前提
行政补偿必须以合法的行政行为为前提,国家行政主体及其工作人员的民事行为或个人行为并不导致行政补偿。
由于行政补偿只能由行政主体的合法行为引起,因而行为人的主观过错与补偿责任没有必然的联系,若是违法或有故意、重大过失的行政行为,不产生损失补偿问题,只产生行政赔偿责任的后果。
3、给无义务的相对人造成了特别损失为关键环节
行政补偿以无义务的特定人为对象和以特定人为公共利益所受的特别损失为内容。
根据公平负担原理,每个民都必须公平地向国家履行一定的义务。
如服兵役、依法纳税等
是所有的公民应尽的义务
,这是一种公平的负担,无需给予补偿。
只有在合法行政行为使无义务的特定人因公共利益蒙受特别损害时,为了平衡和协调私益和公益,国家才对特定人的特别损害进行补偿。
也就是说并不是合法行为引起的所有损害都可以请求行政补偿,
只有超出了社会的公平负担而构成特别损害时才可以请求行政补偿。
4、以补偿协议前置为一般原则
所谓的协商前置就是通常以当事人事前协商一致为前提,在当事人就补偿范围、标准、方式等事项达成协议后,才实施造成相对人权益损害的行为。
由于行政补偿的程序是协商前置,即在损害发生前先进行补偿,然后再作出致害的行政行为,因此行政补偿纠纷一般都由行政机关自行解决,而不是通过诉讼途径解决。
当然受害人若对行政机关补偿决定有异议可以申请复议,对复议结果不服仍可诉诸法院予以救济。
5、以因果关系为内在动因
如果某一合法具体行政行为,与某一无义务特定人合法权益受损之间毫无因果关系,那么行政补偿就不能产生。
但在通常情况下,法律上的因果关系总是表现为前因后果的模式,如民法上的损害赔偿,通常是损害在先,赔偿在后,前因后果关系比较严格固定。
但行政补偿既可损失在先而补偿在后,也可先有补偿而后有特定损失,其因果关系呈现出更为丰富的表现模式。
6、采取多样化的补偿方式
行政补偿的方式多样,标准灵活,除支付补偿金、返还财产和恢复原状等三种主要方式外,还包括诸如现物补偿、移民安置、给予照顾、优先录取、提供医疗或抚恤、办理农转非户口等生产、生活和就业方面的优待及优惠方式。
二、我国行政补偿的立法现状
我国早在清朝时期,行政补偿的思想就已经开始萌芽,“当行政上命令及处分之侵害私人利益之际,乃有回复之者,谓之行政救济。
”然而,真正意义上的行政补偿条款的出现,最早是在1944年1月颁布《陕甘宁边区地权条例》中:
“政府得租用、征用或以其他土地交换任何人民或团体所有的土地”1950年的《城市郊区土地改革条例》和1958年的《国家建设征用土地办法》都对补偿的程序和范围,作了具体规定。
1962年9月,《农村人民公社工作条例修正草案》指明,“不许无代价地调用劳动力、生产资料和其他物资”;
“如果因为建设或其他需要必须征用社员的房屋,应该严格执行国务院有关征用民房的规定,给予补偿,并且对迁移户作妥善的安置”。
与此同时,地方政府对营建铁路、矿山、荒地造林、垦殖、兴建水利工程等建设中征用农用土地,收购荒地、林地、拆迁房屋等补偿方式,也分别作了具体规定。
至此,行政补偿制度在我国已初步建立起来。
我国行政补偿制度真正得到重视和发展,是在党的十一届三中全会以后。
由于改革开放的政策推行,我国经济实现了复苏和发展,法治建设也提上了日程。
行政补偿制度得以快速发展,主要体现于以下法律和法规中:
1982年,我国制定了《国家建设征用土地条例》,四年后出台的《土地管理法》再次对土地征收补偿作了更详细具体的规定。
在1986年,我国先后颁布的《森林法》、《草原法》、《矿产资源法》、《渔业法》、《水法》也都对行政补偿问题做出了较为清晰的规定,使得我国在资源管理领域较为快速地建立了略为完善的补偿制度。
此外,《国家建设征用土地条例》、《长江三峡工程建设移民条例》、《城市房屋拆迁管理条例》、《国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例》等等都对我国行政补偿制度的不断完善起到了阶段性的作用。
邓小平南巡讲话以后,有关行政补偿的立法速度明显加快,行政补偿的范围变得更为广泛,已有几十部单行法规对行政补偿有所涉及。
特别值得一提的是,在2004年的宪法修正案中,第一次提出了将第10条第3款的“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用”修改为“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。
”的提案。
04年宪法修正案的通过,代表着我国行政征用征收补偿制度在宪法的层面上得以确认,确立了我国行政补偿制度的宪法依据。
同时,对我国“尊重和保障人权”和“完善对私有财产的保护”目标的实现,具有重大的现实意义。
三、我国行政补偿立法存在的问题
由上可知随着社会主义市场经济、民主政治的不断发展,我国的行政补偿立法步伐也不断加快,目前已初步建立了行政补偿制度。
但由于指导思想上的不够重视、传统观念的根深蒂固、相关理论研究的相对落后、立法技术的明显滞后和国家财力有限等因素,致使我国行政补偿制度还存在不少的缺陷,在实践中公民合法利益受到损害之后得不到补偿的情况还仍存在。
(一)宪法层面上补偿制度的缺位
我国目前关于行政补偿的立法畸形发展,缺乏统一性,缺少成熟的理论支撑。
宪法层面上补偿制度的缺位,使得具体的单行立法没有切实可行的统一标准,造成现有立法之间、补偿的条款之间缺乏衔接与配套,无法建立一种关联关系。
从而难免产生损害程度相同或相似的公民得不到相同补偿。
这就容易违背“法律面前人人平等”
的宪法原则,并严重影响了法律在人们心中的公信力。
(二)行政补偿标准原则规定不统一与单方面性
补偿要按照什么样的准则来进行是行政补偿的原则所要解决的重要问题。
相对人的损失按照何种补偿原则来进行直接反映了国家对公民权益保障的力度。
从现行的补偿制度来看,由于在行政补偿制度的建立和实施上缺乏统一的基本原则作为指导从而导致我国行政补偿制度很难发挥出它应有的价值功能。
综观我国多部单行法律、地方法规以及相关行政部门规章,我们可以发现关于行政补偿原则的规定并不少,但是法律文件的冗杂与层级分明使得补偿原则的规定更具随意。
表现在未规定补偿原则、适当补偿原则、合理补偿原则、相应补偿原则和一定补偿原则。
上述原则规定这些不确定的原则规定多含“不完全”之意,反映出当前我国法律规定的行政补偿标准是“不完全补偿”。
从中我们也可以看出这些原则规定不仅在含义上具有交叉和重叠的特征,在法律解释中也会遇到重重困难,而且不利于执法者在补偿实务工作中的具体操作与执行,受其主观因素影响大,对于相对人而言难有公正、平等之感。
由此可知我国相关法律规范的制定反映出立法者对行政补偿原则认识的不到位,立法水平的拙劣。
从我国目前行政补偿制度的实践来看,由于我国补偿制度的相关规定比较分散,各个法律规定的补偿原则模糊不清,随意性很强,从而导致行政补偿在具体实践中缺乏可操作性,从而就不能公正合法的保障公民的合法权益,因此我们必须尽快明确我国行政补偿的原则。
同时行政补偿的单方面性也体现中法律关系中,行政征收是其最主要的原因。
而行政征收具有强制性的特征。
但是在我国行政征收领域,政府的强制性意味浓重,冠以公共利益之需对公民的财产性利益予以限制或剥夺,显示出我国政府在征地补偿关系中的主导地位和补偿标准确定的单方性。
(三)行政补偿立法依据不一统一、条款不细化
缺少统一的《行政补偿法》,具体法律法规较杂乱、未成体系。
近几年来,我国的行政补偿立法工作取得了一些较大发展,目前已经有几十部单行的法律法规对行政补偿问题作出了规定。
但仍有许多领域的行政补偿问题至今仍缺少法律规定,导致许多无法可依的现实问题。
没有统一的《行政补偿法》导致行政补偿的定义、补偿范围及标准等缺乏统一规定,使实践中出现了侵害程度相同而给予的补偿不同,或侵害程度不同却给予了相同的补偿,显得相当混乱。
政策调整的倾向明显,造成了补偿计算标准的不稳定性以及补偿方式的差异性,补偿的随意性和不公正性问题很严重,引起了一系列行政补偿纠纷。
在涉及行政补偿的立法内容方面,包括以下几方面:
第一,土地征用土地收回的补偿;
第二,公用征收的补偿;
第三,公用征调的补偿;
第四,行政活动调整的补偿;
第五,因公益受到特别牺牲的补偿;
第六,因保护国家或公共财产所致损失的补偿。
这些内容散见于许多单行法律法规中,但规定大都过于简单。
另一重要缺陷在于缺乏程序立法,如关于行政补偿的期限、步骤等程序性方面的问题规定严重缺乏,使得上述实体性的单行行政补偿法规在具体操作中困难重重。
(四)行政补偿程序的设置失衡
行政补偿作为一种行政行为,也应遵守行政行为实施的基本程序,但是行政补偿又有其特殊性,因此需要对其程序进行规范。
财产征收或征用或对财产限制实施之前或之后,行政主体应主动与权利受损人就补偿范围、标准、方式、期限、计算方法等问题充分协商,尽量达成双方都能接受的补偿协议。
协议不能达成,行政主体可依法及时裁决或决定,保证行政工作的进展,权利受损人若对该裁决或决定不服,应允许向司法机关寻求救济。
我国有关行政补偿程序性的规定更为缺乏。
四、行政补偿制度在实践层面存在的问题
(一)行政征收和征用程序本身存在缺陷
行政征收这一行为本身就存在一定的缺陷,这一行为是由行政主体自行决定和执行,没有一个监督部门进行监督,所以其既有决定权又有执行权,这样在其下达文件的时候往往就会忽视公平、公正的原则,片面强调行政主体的自我利益。
鉴于没有相关部门对其进行指导监督,所以行政主体在形式权力的时候就充分体现了自身的随意性,忽略长远目标,只重视眼前利益,出现权力滥用,公众不满的现象。
如果这一现象长期存在,长期由行政主体同时行使决定权与执行权,那么行政补偿就难以落实,难以让民众满意。
(二)程序操作的随意性强
由于行政补偿在我们国家没有一定的标准,行政补偿存在一定的漏洞,并且没有一个统一的原则,再加上行政主体的作风有些家长式的风范,所以在不同的地方行政补偿往往是不同的,可以简单理解为一个地区一个标准。
没有相关部门的监督,这种情况下的补偿随意性很大,在某些情况下最重要的补偿工作往往是最不被认真对待的,往往是草草赶紧了事。
由于个人能力有限,不可能对政府部门做出过激的事情,就算自身权利受到伤害的时候,大部门人的选择是闭口不言,但是从此以往越来越多的民众受到不公平的对待,当达到一定程度后,势必导致很严重的后果。
由于对行政补偿方面的规定和处理方式不当,常常造成比较严重的后果。
在征收、征用过程中,对于财产是属于各个利益还是公共利益这一界定通常是行政补偿的一个标准,但是在实际工作中这个标准是很难明确清楚的。
在我们国家,如果想收取部分土地来进行公共设施方面的建,,那么这一工程通常是以收回土地使用权或者进行拆迁赔偿这些手段来完成的。
但是出现了一些某些部门打着建立公共设施的幌子对民众的个人财产进行征用,但是实画上并没有建立公共设施,或者说没有完全建立公共设施,这样民众的利益就受到的侵犯。
而且在拆迁补偿不过程中如果操作不当很容易引起群体性事件,这种事情的发生必然对这一地区造成比较严重的影响,而且由于群众素质不同,还会造成一定的伤亡事件。
长此以往对政府的信用也会造成影响,公民在这种事情中思想不断觉悟,认识不断深入,逐渐意识到政府的做法存在缺陷。
这样民众就会采取评论、走访甚至上访的方式来宣泄自己内心的不满,久而久之必然影响政府的威信。
(三)程序设计缺乏公正合理性
一个程序要想公平工作必须保证裁决者的地位处于一个中立的位置,但是在我们国家将行政主体任命为行政补偿的决定者和执行者,他们是行政补偿的裁决者,集二者的权力于一身。
这样的做法本身就违背了公平公正的原则,没有合理有效的部门对其进行监督。
当行政主体对自身进行裁决的时候,很少有人能够做其公正公平性。
而且当行政主体处理行政征收补偿工作的时候,如果出现个人利益和集体利益的冲突,我国的解决方式不同于西方的协商制度,而往往采取强制征用。
我们国家宪法中认为私人财产有一定的社会义务,当政府为了实现更大的集体利益需要对其征用的时候,公民有义务支持政府的工作。
如果这一过程中存在争议,这时候司法机关会根据相关法律法规对其作出相应的裁决,这也就说明存在争议的时候往往采取强制征收的方式来进行,而解决争议的方法也就是强征。
我国在征收、征用程序中缺乏严格的监督制度,行政主体在裁决过程中具有很强的随意性,这样违反了公平公正的原则,直接导致了政府和民众之间出现矛盾。
五、进一步宣判我国的行政补偿制度的相关建议
随着我国法治化进程的不断推进,行政补偿制度成为现代法治国家建设中的重要内容,行政补偿作为一种保护因行政行为而利益受到损害的公民、法人或其他组织的合法利益的重要制度,对于维护社会公正,促进经济发展等都有着非常重要的意义。
以下浅谈几点完善建议。
(一)明确公共利益的范围,树立正确的公共利益与个人利益平衡观
鉴于社会生活中公共利益被泛化、被假冒甚至被滥用的现实,由立法机关而不是行政机关对其范围作出一个确定的界定是必要的。
如有学者提出下列事项应该属于公共利益的范围:
维护世界的和平与安全;
维护国家的主权、独立、和平、安全和公共秩序;
保护生态环境,保护与利用自然资源和文化资源;
建立与维护社会经济秩序和经济安全;
建设与维护城乡公共设施;
维护社会公共道德;
保障社会弱者利益;
促进人类文明发展事业;
其他应属于“公共利益”范畴的事项。
同时认为,下列事项不属于公共利益的范围:
政府官员个人的利益;
地方政府的利益;
企业的利益;
行政机关小团体的利益。
在行政征收补偿关系中,“征收”体现出公共利益对于个人利益的限制,“补偿”则体现出对个人利益特别牺牲的弥补。
如果在这个过程中,偏重“征收”则会带来私有财产权受威胁的不安全性,偏重“补偿”则不利于公共利益指导下公民福祉的实现。
从中我们可以看出处理好公共利益与个人利益的平衡是建立与完善行政补偿标准制度中的重要一环。
公民基本权利的保障与公共利益的维护在根本上是一致的,两者的关系是共生共荣,公共利益并不排斥或阻碍由公民基本权利衍生的个人利益,个人利益也不能绝对自由而有碍公共利益的实现。
如果从前我们视二者为对立的立场,如今就要转变观念,保护二者的并存互益。
那么保障公民基本权利的国家措施必然合乎公共利益的要求。
当代社会国家与公民不仅关注私权保护,又渴求国家与社会的良性运作,实现长治久安,此时便引出对于适用“完全补偿”还是“适当补偿”原则的探讨。
对公平正义的追求是人类永无止境的向往,把握好公共利益与个人利益之间的平衡才是当代社会公平正义内涵之体现。
(二)确立公平合理的行政补偿基本原则
1、行政补偿基本原则应当体现和保障基本人权。
人权最基本的内容是生存权,生存权最重要的体现和保障是公民的人身权和财产权。
现实生活中,公民的人身权、财产权既可能因政府的违法行为而遭受侵犯,也可能因政府的合法行为而遭受损失。
一个国家,如果只对政府违法行为造成的损害予以赔偿,而不对其合法行为导致的损失予以补偿,那么其对人权的保障便不完整。
现代法治国家一般都建立了比较健全的行政补偿制度,对因公权力合法行使而遭受特别损失的公民予以补偿,从而有效保护公民的合法权益,实现保障人权的根本任务。
2、行政补偿基本原则应当体现社会公平。
在行政补偿过程中,始终存在公共利益和私人利益的矛盾,偏重公共利益的保护,则会损害私人利益,偏重私人利益的保护,则与当今社会共同利益更加紧密的趋势相背。
法律的基本功能是对社会利益的调整和平衡,法律制度公平与否,决定于公共利益和私人利益平衡与否。
行政补偿基本原则也要求对复杂的利益冲突寻找和发现适当的组织和程序模式并进行法律规范,在公共利益与私人利益中寻求平衡点,这个平衡点就是公平补偿,即最终的补偿应该符合社会公平正义观念。
当个人为了社会公众而牺牲自身为法律所保护的利益,社会理应给予公平的回报和补偿。
2、行政补偿基本原则应当维护社会秩序。
秩序意指在自然进程和社会进程中都存在着某种程度的一致性、连续性和确定性。
对秩序的追求,是法律价值的表现,虽然法律对自然界关系无能为力,但却能够对行政权力的专断、权利的恣意滥用予以制约,确保秩序的安定。
行政补偿基本原则的确立需要适应经济社会发展趋势,应当充分保障公民的合法权益,确保公权力在法治的轨道内有序运行。
在世界范围内,行政补偿基本原则大致的发展轨迹是从完全补偿,即对公民财产权的全面保护、到适当补偿等不完全补偿,即防止个人所有权滥用而阻碍公共利益的实现,给予受损权利人适量补偿,受制于国家或地区的经济发展状况、再到如今大多数国家将公平补偿作为行政补偿基本原则,即平衡公共利益与个人利益之结果。
由此行政补偿基本原则的历史发展是完全补偿的理想与现实社会经济制约在竞争与斗争中摸索出平衡点,诞生适应社会经济发展现状的补偿原则。
我国在制定行政补偿标准的基本原则时应当根据我国社会经济发展现状,确定出适应性、包容性更强的公平补偿标准。
此处的公平补偿则是将相对人的受损利益与公共利益放在同等重要的位置上。
即有了前文所述公共利益与个人利益的平衡,才有现在公平补偿原则的选择,公平补偿原则才能日益成为行政补偿标准原则领域。
(三)确立公平统一的补偿范围和标准
行政补偿的范围在行政补偿制度中具有重要作用,它的范围大小既直接关系到公民权利受保护的程度,还体现出国家法治化的发展程度,因此我们必须明确我国行政补偿的具体范围,让公民的合法权益能够得到更加清晰有效的保护。
而我国行政补偿的现实情况是补偿范围极其狭窄,且不同的法律法规之间缺乏统一性,而我国行政补偿主要补偿财产权所受到的损失,对人身权受到的损失补偿的保障力度不大,并且很少补偿行政相对人财产权和人身权之外的其他损失。
并且我国的行政补偿制度只补偿合法的具体行政行为所造成的直接损失,对其他原因造成的损失往往也存在着得不到有效补偿的问题。
通过对我国行政补偿制度的现状进行分析。
我国的行政补偿范围应当涵盖以下几方面的内容:
1、对因行政权直接致害行为的补偿,主要包括对公用征收、征用的补偿,国家采取戒严、制止骚扰等采取其他紧急措施损失的补偿。
2、对行政权附随效果损失的补偿。
这种补偿应当不限于直接的经济损失,也可以对间接的可预期的损失予以必要补偿。
比如对经营性房屋征收补偿就应该考虑其一定时期的的经营收益损失问题。
3、明确确立对人身权的损害补偿。
人身权是指与公民的人身密不可分的基本权利,包括生命权、健康权等一系列与公民切身利益息息相关的权利,对人身权的全面保护能够体现出国家对公民的重视程度,是国家法治进步的重要体现。
在此类补偿中,可以借鉴国外的先进经验,如对合法的限制人身自由造成损失的补偿等,逐步增强对人身权补偿的法律规定,形成普遍保护的观念。
4、对财产限制造成特别牺牲的补偿。
对财产的征收会对个人带来直接经济上的损失,而对财产的限制同样会给个人损失,对于这种损失也应当被纳入行政补偿的范畴。
我国在财产限制方面规定也在逐渐增多,比如对限制公民自由处置私人拥有文物,染病流行期间为防止蔓延对相关单位采取的停止营业的命令等都必须对其限制行为给予必要的经济补偿,但是我们对此类限制行为进行补偿时要有严格的补偿依据和具体的补偿标准,就是要明确对财产限制补偿的具体规定,真正使公民损失的补偿落到实处。
5、对于国家危险责任引起的公民损害行为也应当进行补偿。
主要是对一些从事高度危险性领域(如放射性物品的生产、运输和储存)的工作致损的补偿。
6、对于国家变更指令性计划、变更行政合同给行政相对人造成特别损失的,也应当通过法律条款明确具体的纳入到行政补偿的范围。
目前,我国的行政补偿标准存在着补偿标准低、随意性大和主观性强的缺点,大部门法律补偿条款对补偿的标准没有做出明确的规定,都是比较抽象和概括性的,在实践中很难把握。
而对于一些相对明确的规定,又存在这补偿标准过低的问题,根本不能有效弥补受害人的损失。
行政补偿的标准不明确、不合理的话,不但不能有效规范政府权力,而且对公民财产权的保护也是相当不利的。
因此我国要建立完善的行政补偿制度就必须对行政补偿的标准进行合理明确的规定,避免仅仅将行政补偿的标准问题直接归结为补偿金额的计算问题,并最终依靠行政机关计算或者法院裁定来确定。
行政补偿的计算不仅是个事实问题,而且还是法律问题,国家只有制定相关的法律制度,行政补偿才便于遵循。
对于财产损失,应当以行政补偿的原则为基础,在不同类型单行法律法规中有针对性的对行政补偿的标准加以明确,也可以根据补偿对象的不同而有所不同,但必须确定具体的计算标准和最低补偿额度,切实保障相对人的补偿权益。
(四)规范完善行政补偿程序
“正当程序是权利的重要保障。
”程序正义是保障实体正义、实现法治不可或缺的构成要件,程序具有独立的价值。
完善行政补偿程序具有重要的法律意义,它能够保护权益受害人运用程序权利去对抗公权力主体和补偿义务主体违法或者滥用权力,避免行政主体出现违法和不公正补偿现象,从而推动行政补偿的规范化、制度化建设,促进补偿结果的公正和合理。
我们应当加紧行政补偿程序相关规定的制定,要立足我国的实际情况,在现阶段国家补偿法制定尚不成熟的时期,我们应该考虑在修改行政诉讼法的有关内容和国家赔偿法时,对行政补偿的程序作出规定,通过各种单行的补偿立法有针对性的对补偿程序加以具体规定,从而使被补偿主体能够依照法定补偿程序对自身合法权益进行有效维护,真正实现用程序正义来保障实体正义、实现法治。
在我国的行政补偿程序的构建中,应当建立一个能体现程序公正的完备的价值评估体系。
行政补偿纠纷的纠纷不断,其主要还是表现在对损失物的价值认定存在争议。
因此该评估体系的建立将会对完善我国的行政补偿制度
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