中国共产党领导下的农村信用社制度变迁研究论文Word格式文档下载.docx
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吴瑕和胡晓宁在《农村合作金融急需政策扶持》一文中认为政府对农村信用社给予政策扶持具有必要性和紧迫性。
蓝益江在其1999年出版的《论信用合作》一书中强调由于农业生产的特殊性,国家必须对承担了支持农业、农村发展任务的农村信用社实行应有的扶持。
在我国农村信用社改革的现状分析上,普遍认为农村信用社已经发展成为农村金融的主力军。
李敏在《我国农村信用社制度变迁与发展:
国际比较、经验与借鉴》中指出农村信用社的各项业务得到快速发展,经营效益也有显著好转。
农村信用社确立起新的管理体系,并且稳步推进产权制度改革。
信用社加大了信贷支农的力度,服务三农的水平不断增强。
由于政府加大了对信用社的扶持,信用社初步化解了历史包袱,资本充足率大大提高,资产质量也获得明显改善。
农村信用社的行业内部管理加强,法人治理机制不断完善,产权制度的改革已经呈现功效。
在农村信用社体制改革趋势问题上,目前国内学者仍然存在很多分歧。
一种观点认为信用社的改革方向是恢复合作金融属性。
比如汪渝、韩克勇《略论我国合作金融的发展》、张凤君《中国农村合作金融发展模式的新思考》、郑良芳《社会主义初级阶段决定必须发展合作金融》;
第二种观点则认为,合作金融商业化是历史的必然。
如尹书通《农村信用社商业化道路冷思考》、贾小玫、张亚娟的《农村信用社改革刍议》;
还有一种观点主张,农村信用社改革应当因地制宜,而不应一刀切。
蔡则祥的《国外合作金融的发展变化及启示》、杜晓山《农村金融体系框架农村信用社改革和小额信贷》。
总的来说,关于农村信用合作社的制度变迁,无论是国内还是国外普遍关注的是农村信用社目前存在的问题及制度创新,而对信用社的制度变迁的过程关注较少;
从经济学角度研究的多,从中共党史的角度研究的少;
研究多以文献性介绍为主,深层的理论探讨较少;
国外对信用合作社的研究也没有形成一个完整、系统的理论框架和研究方法。
在信用社的改革日趋深入的背景下,研究现状表明了结合中国共产党的历史,运用制度变迁的理论,系统完整地研究信用社的制度变迁,并在此基础上探讨信用社制度创新的迫切性和必要性。
(二)相关概念
1.制度变迁理论
制度对人类社会的发展产生极其重要的影响,它规范着社会秩序和人们的行为方式,是人类赖以生存的保障。
不同的学者对制度的含义有着不同的表述。
早期制度经济学家康芒斯认为制度是“集体行动控制个体行动”。
[1]舒尔茨认为制度就是“一种行为规则,这些规则涉及社会、政治及经济行为”。
[2]新制度经济学的代表,著名的学者道格拉斯·
诺斯则认为“制度是一个社会的游戏规则,更规范地说,它们是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约”。
[3]这是目前关于“制度”最一般的定义。
而制度变迁则是一种效率更高的制度取代另一种制度的不断先进的历史过程。
通过研究制度变迁,可以帮助我们更好的理解社会变迁和国家兴衰,因为制度是“理解历史的关键”。
[4]制度对社会发展方式起着决定作用。
“制度建立的基本规则支配着所有公共的和私人的行动,即从个人财产权到社会处理公共物品的方式,以及影响着收入的分配、资源分配的效率和人力资源的发展”。
[5]
制度变迁结果的出现背后既有内部原因也有外部动力。
林毅夫教授则将制度变迁的类型或者原因划分为两种,即诱致性制度变迁和强制性制度变迁。
“诱致性制度变迁指的是现行制度安排的变更或替代,或者是新制度安排的创造,它由个人或一群(个)人,在响应获利机会时自发倡导、组织和实行。
与此相反,强制性制度变迁由政府命令和法律引入和实行”。
[6]
2.合作经济理论的相关概念
1884年8月,英国成立了罗虚戴尔公平先锋社,标志着现代合作社的诞生。
1937年,国际合作联盟根据当时先锋社制定的章程将合作社的精神概括成七点,即入社自由、民主管理、现金交易、股本利息应受限制、按交易额分配盈余、促进社员教育、恪守政治与宗教的中立,这就是后来被人民所广泛接受的“罗虚戴尔”原则。
1995年,国际合作联盟第31届大会认为合作社既是一个实行社员共同所有、在内部进行民主管理的企业体,也是一个在自愿基础上,为满足社员共同的社会、经济、文化需求结成的自治团体。
合作制一般意义上讲就是指通过合作的行为和方式来达到一定目标的一种经济制度。
合作制是合作社生存发展的血液和源泉。
合作社、合作制与合作经济是相互联系、相互统一的。
“有合作,就必然要采取一定的组织形式—合作社;
由各种合作社组织集合而形成一种特殊的社合经济形式—合作经济,成为社会经济结构的重要组成部分;
从法律制度上把这种经济形式加以确认和肯定下来,就形成一种社会经济制度—合作制”。
[7]
3.合作金融理论
1860年在德国成立的雷发巽信用合作社是世界上第一家信用合作社,它的诞生标志着世界合作金融运动的正式开始。
合作金融运动兴起的140多年来,无论是在发达的资本主义国家,还是在新兴的社会主义国家,合作金融都显示出其蓬勃和旺盛的生命力。
一般来说,以国际上公认的合作制的原则为标准,采用金融资产的方式参与经营和合作,并且在一定范围内专门从事金融活动的经济形式,都在合作金融的范畴之内。
史屈克·
兰德认为,“基层合作金融组织可解释为平等地位的一种人的结合,因为要获得资金,以贷给社员作为有益的用途”。
[8]
“在我国,‘合作金融’一词出现于20世纪30年代的合作运动中,但对合作金融现象的系统研究则是从20世纪40年代开始的。
当时研究合作金融的著名学者如薛仙舟、张绍言、陈颖光、李锡勋、张则尧等都对合作金融做了解释”。
[9]
一般来说,要满足以下这些条件才能称得上是真正的合作金融组织。
即要坚持合作制的经营原则,主要的服务对象是入股的社员,以社员的股金为资本基础来开展基本的金融业务。
中国的农村信用社由社员入股组成、实行社员民主管理、主要为社员提供金融服务。
因此,从性质上来看,中国的农村信用合作社也属于农村合作金融组织。
一、中国共产党领导下的农村信用社制度变迁
中国农村信用社制度变迁实质上是各种利益团体相互博弈的过程。
其中,中国共产党及其领导下的政府是农村信用社制度变迁的最主要原因,决定着农村信用社制度变迁的方向和趋势。
中国农村信用社制度的发展变化属于强制性制度变迁。
建国前,在革命根据地建立起来的农村信用社,其主要任务是壮大根据地经济实力,为新民主主义的革命战争服务。
建国初期,为了恢复国民党溃败后留下来的破败的国民经济,推动和发展农业生产,中国共产党决定领导农民群众在各个领域大力开展互助合作运动,农村信用社普遍建立和发展起来。
上世纪50年代开始,中国借鉴当时苏联经济建设的经验,采取以优先发展重工业为核心的赶超战略。
为了摆脱解放初期资金严重短缺的束缚,保证工业化战略的顺利实施,政府将农村信用社纳入公有制的经济体系之中,农村信用社变成国有经济的一部分,一步步丧失自主性、独立性,走上“官办”的道路。
1978年底,十一届三中全会召开,在“解放思想、实事求是”思想的鼓舞和指引下,党和国家决定变革原有的计划经济的体制,将农村信用社办成集体所有制性质的农村合作金融组织。
1996—2003年,国有商业银行开始陆续退出农村市场,农村信用社被不断的赋予支持农业农村发展的政策性职能,逐渐担当起支持农村发展的金融主力军的重任。
但于此同时,农村信用社为了摆脱因历史原因造成的自身经营不善的处境,不断呈现出商业化的经营特征,渐渐背离服务三农的办社宗旨和原则。
2003年后,为满足农村金融需求,继续加大农业投入,促进农业和农村的发展,党和国家决定进一步深化农村信用社制度改革,按照因地制宜的原则对农村信用社进行改革试点,并且提出了供农村信用社进行改革的三种模式,即商业银行、合作银行、完善合作制的模式。
(一)农村信用社尝试阶段(1932-1948年)
新民主主义革命时期,中国处于半殖民地、半封建社会的落后状态,国家内无民主、外无独立。
进行革命战争,推翻三座大山,争取国家的解放和民族的独立成为当时中国共产党领导的革命的首要使命。
这一时期,经济建设要紧紧围绕革命战争这一主要任务展开。
在革命战争与经济建设关系问题上,毛泽东同志认为“革命战争的激烈发展,要求我们动员群众,立即开展经济战线上的运动,进行各项必要的和可能的经济建设事业”。
[10]“建国以前,经济工作是党的‘三大任务之一’,是革命战争不可分离的一部分。
”[11]
从上个世纪20年代以来,中国共产党就十分支持和推动合作社经济在中国农村的发展。
1921年,中国共产党成立,开始领导、发动工人运动和农民运动。
其中,建立各种形式的生产、消费、信用合作社也成为农民运动的一个重要方面。
1926-1927年,在农民运动讲习所期间,毛泽东主持开设“农村合作社概论”这门课程,向农民群众讲解创办合作社重要的现实意义以及合作社的基本宗旨和原则。
1927年,毛泽东同志在《湖南农民运动考察报告》中明确指出“合作社,特别是消费、贩卖、信用三种合作社,确是农民所需要的”。
[12]可见,建立农村信用合作社,发展经济已经成为根据地建设相当重要的任务和内容,这一举措的目的是将落后的农村地区建设成为牢固的战争根据地。
苏维埃临时中央政府成立后,革命根据地不断壮大,同时,国民党反动派也加紧了对苏维埃政权的军事进攻和经济封锁。
中央苏区成为敌人进攻的最主要目标,苏区经济遭受严重破坏。
为冲破国民党反动派的封锁,迅速恢复和发展经济、保障供给、支援革命战争,在党中央和苏维埃政府领导下,苏区开展了合作社运动,积极成立各种生产、消费、粮食和信用合作社。
中央苏区的信用合作社,是在轰轰烈烈的革命战争背景下建立和成长起来的。
成立的初期,并没有统一的经营模式和章程制度。
1932-1933年,为了规范合作社的发展,保证其向着正确的方向前进,苏维埃政府相继出台《合作社暂行组织条例》、《合作社工作纲要》、《发展合作社大纲》等文件,信用合作社开始走上了规范化的轨道。
这些条例和章程规定信用合作社创办的目的是为了避免高利贷剥削,便捷工农兵和农民群众进行经济周转。
合作社的主要成员是工农劳动群众,坚持入社自愿、退社自由的原则,入社的社员享有选举权、被选举权。
信用社的最高权力机构是社员大会,信用社遇到重大事项时要进行社员大会的表决。
信用社实行按股分红,“每期纯利,以50%公积金,10%为合作社管理和经营人员的奖励金,10%为办理社员公共事业,30%照社员所付利息额为标准比例分还社员之借贷者”。
[13]这些条例和章程的颁布之后,中央苏区刚刚建立起来的信用合作社获得了长足发展。
抗日战争时期,各类合作社继续得到重视和发展。
“目前我们在经济上组织群众的最重要形式,就是合作社。
”[14]1939年,中共中央为发展边区合作事业,颁发指导性文件,即《各抗日根据地合作社暂行条例》。
规定了边区信用合作社的主要任务是通过群众经营的方式来改善群众生活,发展根据地经济,调动群众积极性来实现抗战救国的大业。
对社员入股的数额进行了具体的规定,强调民主管理,定期召开社员大会或代表大会,社员集体商讨合作社的重大决策。
合作社组织的兴起对普遍发动群众,发展地方经济,推动抗日战争的顺利进行,发挥了积极作用。
1949年3月5日,中国共产党在河北省西柏坡召开了具有深远意义的七届二中全会。
毛泽东在会上指出:
“必须组织生产的、消费的和信用的合作社,和中央、省、市、县、区的合作社的领导机关”。
[15]这就为建国后继续推动农村信用社发展打下了坚实的理论基础。
1949年9月,中国人民政治协商会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》,也明确了要推动、发展合作事业。
会后,城乡迅速组织起供销、运输、生产、消费、信用合作社。
建国前的农村信用合作社是在党和政府的领导、支持下建立起来的。
党中央制定的有关政策、法令、章程以及提供的大量资金支持,使农村信用合作社如雨后春笋般迅速发展起来。
这一时期的农村信用社普遍坚持了罗虚戴尔原则,强调社员入社自愿,内部实行民主管理,不用下命令的方式强迫信用社贷款。
农村信用社入社社员成分比较单一,大部分是由贫苦农民组成,入社农民变成农村信用社的真正主人,农村信用社是农民自己的合作经济组织和金融机构。
由于中国共产党的大力扶持和帮助,农村信用合作运动在革命根据地获得初步的成功。
在中国共产党和苏维埃政府的支持下,许多根据地也纷纷组织和创办起自己的农村信用社。
农村信用社覆盖的地域不断扩展,业务也逐渐扩大。
农村信用社既为农民发放农业贷款,也为农民发放生活贷款。
农村信用社的股金由最初大部分依靠政府支持逐步发展成大部分由农民自己的积累和筹集。
农村信用社的股本不断充足,经济实力越来越强,逐渐成为革命根据地农村金融体系的重要组成部分。
抗日战争后,边区农村信用社在中国共产党的号召下,积极组织工作人员走街串巷,动员农民群众存储,吸收了大量的社会闲散资金,打击了高利贷的剥削,融通了农村资金,发展了农村经济,改善了人民生活,支持抗战取得了伟大的胜利。
建国前的农村信用社,主要成员是贫雇农和手工业工人,其性质是一种在自愿基础上结成的群众性的资金互助合作组织。
它的建立和发展为中国共产党领导中国人民赢得抗日战争和解放战争的伟大胜利,引导广大农民建立起人民民主共和国,从而走向自由解放的道路,发挥了巨大的作用,为新中国农村金融体系的建立积累了重要的经验,奠定了深厚的群众基础。
(二)农村信用社的普及发展阶段(1949-1957年)
“新中国建立后,人民政府面临的是一个国民党政府留下的千疮百孔的烂摊子,还有帝国主义的经济封锁。
如何使这个被严重破坏了的国民经济能够迅速恢复起来,是人民政府必须首先解决的一个迫切问题”。
[16]建国之初,毛泽东同志就意识到要恢复国民经济,就必须重点发展农业,开展互助合作运动,大力发展合作社经济,引导农村经济走向现代化、集体化,只有这样才能实现由新民主主义过渡到社会主义社会的目标,巩固无产阶级的领导地位。
因此,中国人民在党和政府的引导下,在城乡普遍开展起各种形式的合作社运动,掀起一次农村合作化的高潮。
合作社运动的兴起,农村合作经济的发展对于巩固国家政权、稳定市场秩序和进行社会主义改造起到了至关重要的作用。
这一时期,农村信用社接受各级领导机构的主管,逐步走上规范化的发展轨道,并且在向社会主义过渡中发挥了积极作用。
1.农村信用社试办阶段(1951-1953年)
这一阶段,在国家银行的领导和管理下,各地普遍开展了农村信用社的试点工作。
农村信用社不断培训业务骨干,努力探索创办信用社的经验,为全面推进农村信用社准备必要的条件。
1951年5月,在召开的第一届全国农村金融工作会议上,中国人民银行下发了关于发展农村信用社的三个草案,即《农村信用合作社章程准则(草案)》、《农村信用互助小组公约(草案)》以及《农村信用合作社试行记账办法草案》。
指出农村信用社是不以营利为主要目的的农民自己的资金互助组织;
社员无论股金多与少,入社后都享有表决权;
信用社实行的是民主管理,最高权力机构是社员代表大会,社员大会要定期召开,设立理事会和监事会;
按比例对盈余进行分配。
因此,从上述内容来看,农村信用社在经营宗旨、管理和分配等几个方面都坚持了合作制的基本原则。
会后,农村信用合作社在正确的思想和方针的引导下逐步推广,发展稳步而健康。
为了加强对农村信用社的管理和领导,1951年8月,中国人民银行总行与中华全国合作社联社总社做出《关于农村信用合作工作注意各点的联合指示》,强调农村信用社要接受国家银行的领导。
国家银行要对农村信用社负责,支持其发展,帮助其在农村设立信用部,建立广泛的群众威信,使其真正为农村群众解决生产和生活上的资金不足的问题。
农村信用社信用部建立后,很大程度上支持了农民生活和农业生产,打击了农村地区残余的高利贷势力的嚣张气焰。
在两年试办期间,农村信用社的工作初步打开局面,向全面推广迈出了坚实的一步。
农村信用社机构以及业务、人员也都已经具备一定的规模,其规章制度和管理方式也得到逐步的完善,各项工作都开始走上正轨。
2.农村信用社普遍建立和发展阶段(1954-1957年)
在自愿互利、民办、民管理的前提下,农村信用社经过典型试办、逐步推广,在全国飞速发展起来。
1954年2月,中国人民银行召开座谈会,要求到1957年普遍实现全国农村信用合作化。
会后,新中国农村信用社迎来四年的大发展时期。
虽然这次座谈会也强调农村信用社要逐步走上合作化的道路,但在具体实施过程中,由于受到当时“右倾保守”思想影响,致使原来制定的发展规划和方针发生偏离。
一些地区响应“快马加鞭,火烧屁股”的口号,在设立农村信用社时采取了激进的措施,破坏入社自愿的原则,强迫社员入社,强迫存储,这种强制性的制度安排伤害了农民的入社情绪,激起群众不满,同时也打破了农村信用社健全的制度规章,使农村信用社管理流于形式,资金也出现短缺,由于无法满足农民金融需求,高利贷势力趁机抬头。
面对出现的种种问题,1955年3月人民银行决定对农村信用社实施“坚决停止发展,全力转向巩固”的方针,要求农村信用社通过治理整顿实现民主健全、业务开展、账目清楚、群众拥护、积极贯彻执行国家各项金融政策的基本目标。
“1956年随着撤区变乡,农村信用社从原来的15万多个合并为10.3万个,职工精简为21万人,入股农户近1亿户,吸收农民储蓄存款4.32亿元,发放贷款10亿元,其中生产贷款占42.4%”。
[17]1957年初,主管农村信用社工作的中国农业银行又进一步制定了指导、扶持信用社发展的一系列方针政策。
到1957年年底,农村信用社已经发展成为一个普及全国,并且拥有有相当力量的最重要的农村群众性资金互助组织,农村信用社开始走上全面稳步发展的轨道。
农村信用社在中国共产党的正确领导下发展更为迅速。
中国共产党借鉴解放前创办农村信用社的成功经验,结合中国当时农村经济发展需求来指导新时期农村信用社的发展,在试办时期就取得了的巨大成功。
农村信用社凭借点多、面广,深入农村广大地区的经营优势,配合国家银行的工作,弥补了国家农业贷款不足的缺陷,成为国家银行的得力助手和扶持农业生产的重要资金来源。
农村信用社通过互助合作,组织和调动起大量的农村资金,向农业生产合作组织提供支持,帮助贫苦农民解决了生产和生活困难,摆脱了高利贷的不法盘剥,调动了农民群众加入农村信用社的积极性。
这一时期的农村信用社依然贯彻民主管理的要求。
农村信用社“三会”,即社员代表大会、董事会、监事会制度健全。
农村信用社要在规章制度下运行,自觉接受群众的监督。
但同时,农村信用社要受到人民银行和农业银行的领导与监督,农村信用社的利率规定也要经过国家银行同意方可实施,农村信用社在开展存储和放贷业务时,也要受理国家银行委托的项目和业务。
该阶段农村信用社虽然仍旧坚持民办的原则,但政府在其发展步骤、发展规模及内部管理上过多的进行了干预,这就为农村信用社之后逐步走向官办埋下了一个伏笔。
(三)农村信用社曲折反复阶段(1958-1979年)
随着国家的社会主义改造和第一个五年计划顺利完成,1957年时,中国工农业生产已经有了大幅度的提高。
“进入了全面建设社会主义的历史时期,探索适合中国国情的社会主义建设道路的任务摆到了党的面前”。
[18]因此,毛泽东同志开始追求一种更加高速的经济和社会的发展方式。
“在他看来,经济建设应该搞得更快一些,也能搞的更快一些。
”[19]
于是,在这种“左”的激进思想影响下,1958年5月,中国共产党八大二次会议决定实行“鼓足干劲、力争上游、多快好省地建设社会主义”的总路线。
这次会议之后,全国各地迅速形成一场声势浩大的“大跃进”运动,掀起了全民大炼钢铁以及人民公社化的热潮。
由于违背了经济发展的客观规律,致使刚刚恢复的国民经济遭到破坏。
1960年冬,中共中央和毛泽东本人进行了反思,开始纠正起经济工作中“左”的做法,并对国民经济和建设进行了重新调整。
但在政治上和思想上的“左”倾错误却并没有被消除,反而愈演愈烈,并最终导致了“文化大革命”十年内乱的发生。
文革期间正常的生产秩序、社会秩序被打乱,经济蒙受重大损失,民主法制被肆意破坏和践踏,农村合作金融事业在这时也面临了前所未有的巨大冲击。
这一阶段,在以优先发展重工业为标志的赶超战略影响下,中国农村信用社等合作经济组织沦为国家向计划经济过渡的一种工具,金融机构的基本功能基本上丧失殆尽,信用合作事业因此进入了一个极其动荡和徘徊的历史时期。
在这一时期,农村信用社先后被下放给人民公社、生产大队甚至是贫下中农进行管理,农村信用社丧失了合作社发展应有的独立性,逐步变成国家银行的基层组织,一步步走上“官办”的道路。
在“左”倾错误的影响下,农村信用社组织机构遭受严重挫折和摧残,许多地区的农村信用社几乎到了破产的最边缘。
该阶段是从1958年人民公社的“公有化”运动开始,到1979“行社合并”结束,农村信用社在该阶段踏上了一个极其艰难、曲折的发展道路。
1.农村信用社下放给人民公社阶段(1958-1959年)
1958年12月20日,中共中央和国务院为了继续深化人民公社化运动、大力发展社会主义公有制经济,颁布《关于适应人民公社化的形势改进农村财政贸易管理体制的决定》,文件规定:
“人民公社的信用部,同时是人民银行在当地的营业所。
人民公社信用部必须执行国家关于现金管理的规定。
公社所属各单位多余的现金,必须按照规定存入信用部,信用部多余的现金,必须按照规定存入上级银行,以保证全国现金的统一调剂和调度。
上级人民银行对公社信贷资金的管理,采取差额包干的办法,公社内部农业贷款、工业贷款和商业贷款各用多少,由公社自行掌握使用”。
[20]这实际上是在接受人民银行领导的基础上,进一步将农村信用社下放给人民公社和生产大队共同进行管理,农村信用社的资金和账目变得非常混乱,同时也加大了其“官办”因素,农村信用社丧失了许多经营业务上的自主权。
农村信用社下放后,为了理顺人民公社、农村信用社、人民银行三者之间的关系,理顺信贷和流动资金的管理工作以适应人民公社化运动的发展需要,1958年12月20日,国务院发布《关于人民公社信用部工作中几个问题和国营企业流动资金问题的规定》,明确了必须将农村信用社等信用机构下放到人民公社,变成人民公社的信用部,农村信用社的性质既是人民公社的组成部分,也是人民银行在农村的营业机构;
在人民公社信用部与人民银行的资金往来上,要按照规定计算利息、存贷相抵、差额包干。
于是农村信用社就变成了银行营业所与信用社合一、政治与企业合
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