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行政生态学是以生态学理论和方法研究行政管理与其周围环境的一门科学。
它主要研究各个国家的社会文化和历史传统等因素对公共行政的影响以及公共行政对该国社会变迁与发展的影响。
里格斯运用“结构功能分析法”和物理学上“光谱分析”的概念,提出三种行政生态模式:
(1)与农业社会相适应的是融合型行政模式
在农业社会中社会结构是混沌不分的,如同折射前的自然光是一道白光一样。
它以农业为经济基础,没有明确、细致的社会分工,与之相适应,行政行为与其他行为,如政治行为、立法行为、司法行为、战争行为等是混杂一起的,没有专业化的行政机构,因而行政效率低下。
其权力来自君主,官吏来自特殊阶层,实行世卿世禄制度;
政府与民众沟通很少,官僚职位重于政府政策,行政风范带有浓厚的亲属主义色彩。
(2)与工业社会相适应的是衍射型行政模式
白光经过棱柱体的折射后,衍射为红橙黄绿青蓝紫七色光,这如同现代工业化社会,整个社会有着明确的、细致的分工,故政府职能也是明确的,有着分工极细的行政机构,执行着不同的行政职能,讲求行政效率与科学性。
民众与政府沟通较多,有影响政府决策的渠道;
行政风范体现平等主义、成就取向。
(3)与过渡社会相适应的是棱柱型行政模式
里格斯将介于农业社会和现代化工业社会之间的社会形态成为过渡社会。
由于其过渡性,故既保持着传统社会的一些特征,又具有现代社会的一些因素。
在行政方面,行政行为已经渐渐与其他社会行为区分开来,但还未完全分化;
专业化的机构已经建立起来,但还不能正常运作,功能有限;
行政过程仍受着各种传统势力的制约等等,因而行政效率低下。
这种情形,如同光进入棱柱中的折射过程,所以可以称为“棱柱型”模式。
3、具体的经济体制影响行政系统的功能配置和运行模式
(1)、自然经济体制对行政系统的影响
自然经济体制建立在小生产基础上,经济活动基本上由生产者或经济单位单独决策与组织,产品主要不是为了交换,而是满足自身需要。
经济资源配置由习惯经验支配,无需政府进行干预与协调管理。
政府的经济功能主要限于全局性的农田水利、交通道路建设等方面。
这就决定了当时行政系统的政治功能、社会治安功能较为突出;
而经济功能、社会服务功能微弱,负责经济、社会事务的部门少而小;
行使功能的手段比较简单,主要是通过行政手段进行管理。
(2)、市场经济体制对行政系统的影响
市场经济体制建立在社会化大生产的基础上,经济资源主要通过市场进行配置。
市场经济,生产什么,生产多少,由供求关系决定,价格信号引导生产要素的投入和转移,追求提高运行效率和降低交易成本。
但市场也有失灵之处,需要政府的积极干预加以弥补。
政府对经济的干预仅限于宏观领域,而对微观经济如企业的生产经营活动等,则不加干涉。
政府运用各种经济杠杆、经济法规与必要的行政手段,引导、调节和规范经济活动,以调控宏观经济;
保证市场经济的有序运行,限制垄断,促进公平竞争;
提供公共产品;
保障公正的收入分配;
等等。
(3)、计划经济体制对行政系统的影响
计划经济体制从20世纪初开始在一些发展中国家、主要是社会主义国家进行了实践,它建立在公有制的基础上,政府行政系统对社会经济活动实行全面、直接的指令管理,设置大量经济管理部门。
在计划经济体制中,行政系统功能配置和运行模式体现出直接而广泛、命令强制以及企业被动适应等特征。
第三章行政职能
1、行政管理职责与行政管理功能[课外资料]
行政管理职责:
即行政组织的职责在横向上拓展的广度,它表明行政职能涉及对象的界限以及行政作用影响的领域;
行政管理功能:
即行政作用的纵向深度,它表明行政组织在其职责范围内的哪些层次发挥作用,以及在不同层次发挥作用的强弱程度。
2、行政管理的基本职能之一:
社会职能
社会职能是指政府为社会提供各种服务和搞好社会保障,诸如环境保护、卫生医疗、城市规划、旅游娱乐,以及建立健全养老保险制度、待业保险制度等。
3、西方国家行政职能的演变
(1)前资本主义时期的行政职能
政治统治职能极端强化;
社会管理职能相对微弱,这是由奴隶社会和封建社会条件下的自然经济及其经济基础所决定。
奴隶制社会:
强化政治统治职能,采用残暴的统治方式维护奴隶主阶级政权,经济职能和社会管理职能弱化。
封建制社会:
注重政治统治职能,稍微加强经济管理职能,适当承担微弱的社会管理职能,进行某些社会公共事业建设
(2)自由资本主义时期的行政职能
亚当·
斯密-守夜人政府:
以理性“经济人”假定为基础,极力推崇市场机制这只“看不见的手”,反对政府干预经济生活,认为最好的政府就是廉价的政府。
自由资本主义时期政府采用自由主义管理方法,以维护和保障资产阶级的自由、平等、民主权力为目的,通过政治统治职能对新生的资产阶级政权的巩固和发展起“守夜人”作用,奉行管得越少的政府越好,主要依靠市场机制来调节和引导社会经济和其他社会事业的发展。
(3)垄断资本主义时期的行政职能
垄断资本主义时期,资本主义固有矛盾日益尖锐,自由主义统治方式不适应时代要求。
美国、世界经济危机-凯恩斯主义-政府积极干预-罗斯福新政。
垄断资本主义时期,强化了政府的政治统治职能,行政权力扩大,专政镇压职能加强,民主职能削弱;
在经济领域,强调政府对社会经济的调节和干预,垄断代替了自由竞争,垄断资本和国家政权紧密结合,政府的经济管理和社会管理职能加强。
(4)当代资本主义的行政职能
市场失灵+政府失灵;
政府选择性干预市场失灵。
当代西方行政职能发展趋势:
(A)行政职能逐渐扩大(瓦格纳法则);
(B)政治职能中的暴力职能相对减弱,而保持社会稳定的调节职能相对增强;
(C)政府的宏观调控、综合协调职能的强化与行政职能的社会化同步进行。
4、瓦格纳法则
行政职能逐渐扩大
5、行政职能转变是机构改革的重要前提和基础
改革开放后历次政府机构改革:
1982-1988-1993-1998-2003-2008。
行政职能是政府机构设置和机构改革的重要依据。
过去常把机构改革仅看成是机构的撤销、合并、调整等,由于没有转变职能,政府还是在管那些管不好、管不了、不该管的事情,使得精简下来的人员又重新回到政府机关,撤并了的机构又重新恢复,冲抵了改革的成效。
我国行政职能重心的转变
1956年后,在长达20多年时间里,一直是重政治统治职能,轻社会管理职能;
重阶级斗争,轻经济建设。
1978年底,明确提出把党和国家的工作重心转移到经济建设上来。
6、我国行政职能转变的重点
(1)由以行政手段为主,转向以经济手段为主,经济、法律手段与必要的行政手段相结合
经济手段,是指政府按照客观经济规律的要求,运用价格、财政、税收、收费、信贷、工资、利润、产业等经济杠杆,来组织、调节和影响经济活动,实现经济管理的任务。
经济手段具有间接性、诱导性、利益性;
有助于增强企业的自主性;
重视法的作用,推进依法行政;
加速国民经济市场化进程
(2)由微观直接管理为主,转向以宏观、间接管理为主
微观管理转向宏观管理:
将本属于企业、而被政府占有的权力,完全归还给企业,强化企业的经营自主权,使之摆脱政府附属物的地位,走上自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的道路;
政府把宏观管起来,管住管好,弱化直接干预企业的微观管理职能,强化行政系统的宏观管理职能,精简和弱化专业经济部门,强化监督和宏观调控部门。
政府由企业管理者、经营者和所有者,变为企业指导者、监督者和服务者。
由直接管理转向间接管理:
综合运用经济、法律、行政手段,政府调节市场,市场引导企业。
(3)由重视计划、排斥市场,转向把计划和市场相结合
高度集中的计划经济体制:
计划经济等于社会主义,市场经济等于资本主义,计划与市场对立,阻碍生产力的发展。
邓小平:
计划-市场。
社会主义市场经济体制:
计划和市场都是资源配置手段;
计划与市场紧密结合,市场对资源配置起基础性作用。
第四章行政组织
1、社会组织
社会组织,没有国家权力属性,是自愿组成,为实现共同意愿、按照章程开展活动的非营利性社会组织。
(社会组织是联结政府与社会、政府与民众之间的桥梁和纽带,在社会管理和社会建设中发挥“调节器”、“缓冲器”的作用。
)
2、非正式组织
非正式组织是正式组织内的若干成员由于生活接触、感情交流、情趣相近等产生的交互行为和共同意识,并由此形成自然的人际关系。
这种关系既无法定地位,也缺乏固定形式和特定目的,对正式组织的目标达成会发生促进、限制或阻碍作用。
3、派出机关与派出机构[课外资料]
派出机关,是指一级政府授权委派的代表机构。
如省人民政府下设的地区行政公署;
县人民政府下设的区公所等。
派出机关的主要职能:
是承上启下进行管理,既督促检查辖区贯彻执行上级行政机关的指示、决议和决定的情况,也向委派机关报告辖区内行政机关的情况、意见和建议。
派出机关示意图:
4、行政组织的纵向结构、横向结构以及各自的优缺点
纵向结构:
行政组织的纵向结构又称为直线式结构,是纵向分工形成的行政组织的层级制。
特点是上级直接领导下级,行政指挥和命令按照垂直方向自上而下地传达和贯彻。
优点:
它具有事权集中、权责明确、指挥统一、便于控制。
缺点是组织内没有专业化的管理分工,各级行政首长管理过多,责重事繁,容易顾此失彼。
横向结构:
行政组织的横向结构又称为职能式结构,是横向分工形成的行政组织的职能制,即同级行政机关和每级行政机关内部各组成部门之间的组合方式。
特点:
各级行政领导人都设有由其直接管理的职能机构。
分工精细,能减轻行政首长的负担,有利于专业化。
缺点:
事权分散,容易出现扯皮和推诿的现象。
5、西方行政组织理论的演变
(1)古典行政组织理论
科学管理组织理论(泰勒):
主张对组织成员的生活机能和工作行为进行分解与合成,建立一套标准化的规范化的工作方式,最大限度地提高组织效率。
行政管理组织理论(法约尔、古立克):
组织建设的14项原则;
管理7职能论。
科层组织理论(韦伯):
主张依法管理、权责一致、分层定级、专业分工、竞考录用人员、以职定薪等。
共同特点:
从制度规范的角度研究行政组织,提出了一些具有规范性的组织建设原则。
但仅侧重对组织内部的静态研究,忽视了社会环境对组织的影响和组织的动态变化及组织成员的社会需求等。
(2)新古典组织理论
人际关系组织理论(梅奥):
必须注重组织成员行为、动机的研究,用民主方式进行管理,激励成员的积极性。
组织平衡理论(巴纳德):
重视正式组织与非正式组织、个体与群体的平衡,认为组织是人群间相互影响关系所组成的系统,组织只有在对有贡献的成员提供满足,确保其贡献与满足平衡时,才能抵消成员对组织的离心力,从而提高组织效率。
决策过程组织理论(西蒙):
决策贯穿管理的全过程,管理就是决策,组织是由作为决策者的个人所组成的系统,组织的功能在于提供一个有利于作出合理决策的组织结构。
以组织中人的问题为中心,从动态的角度研究人的行为对于组织的影响及其相互关系。
但局限于人和组织行为的研究,只注重社会科学实证的研究方法,忽视组织结构、法规及环境的作用等。
(3)现代组织理论
系统分析组织理论(卡斯特、罗森茨韦克):
认为行政组织是一个“结构的社会技术系统”,又是一个有机的开放性系统,它在与社会环境的互相作用中建立和维护自身的工作流程,从而保持组织功能与社会环境的动态平衡。
权变组织理论(劳伦斯、洛西):
组织必须随机应变,没有统一的、一成不变的组织模式,不能把某种在特定环境中有效的组织模式和方法生搬硬套。
组织设计理论(品乔特、巴拉密):
组织设计是比结构更为重要的程序,终极的组织应当规划成持续适应型和不断演进型的,而没有一个永久固定的模式。
重视从社会整体联系、环境影响、发展变化等方面研究行政组织,为此项研究提供了新的理论方法。
但运用现代科学方法研究复杂的行政组织,还处于不成熟的阶段,有待进一步探索。
6、行政组织编制管理(“母管理”)
(1)定义:
行政组织编制管理,是指按照法律规定的制度和程序,对行政组织的职能范围、机构设置和人员配备等进行管理。
它包括职能管理、机构管理、人员编制管理三方面。
(2)行政组织编制管理的意义
①建立精干、高效的行政组织体系的重要前提;
②防止官僚主义,密切政府与群众关系的重要手段;
③有助于节省国家财政开支。
(3)行政组织编制管理的原则
①精简原则:
精简机构,减少层次;
精简人员,合理定编定员。
②统一原则:
统一领导,严格按照统一规定、制度、程序进行。
统一职能目标,明确划分职责权限,保证同类行政事务由同一行政机构负责,防治机构重叠,政出多门。
机构设置统一完整。
③编制立法原则:
对各级政府、各个部门的机构设置、人员配备和审批手续及违反编制纪律的惩治办法等作出明确规定,使编制管理有法可依。
(4)行政组织编制管理的方法
①行政方法:
依靠行政组织的权力,按照组织系统对编制进行直接管理;
如制定编制方案、核定编制总额、编制审批、编制监督等。
②经济方法:
按照物质利益原则,运用经济手段,对编制进行调控;
如编制预算管理、编制与工资基金相结合等。
③法律方法:
运用法律规范,对机构设置和人员编制进行调控;
如编制立法。
7、大部门体制[课外资料]
大部制即为大部门体制。
按照业内专家的提法,为推进政府事务综合管理与协调,按政府综合管理职能合并政府部门,组成超级大部的政府组织体制。
特点是扩大一个部所管理的业务范围,把多种内容有联系的事务交由一个部管辖,从而最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理,从而提高行政效率,降低行政成本。
大部制改革的缘由:
①一件事最好由专人专管,否则,政出多门,多头共管,职责不清。
例如:
在一些地方,一条河有几个部门管
②行政职能的错位和交叉,不仅造成了部门之间扯皮现象多,行政效能低下,过多经济资源被行政机构自身消耗掉;
更重要的是,它无法履行宏观经济管理、市场监管、社会管理等职能,无法向民众提供合格的公共服务和社会保障等。
因此,必须对现有政府机构进行有效整合,改变政府机构繁多、职能交叉的现象,通过减少机构数量,降低各部门协调困难,使政府运作更有效率,更符合市场经济的宏观管理和公共服务的角色定位。
第五章行政领导
1、领导与管理[课外资料]
(1)领导与管理的联系:
①领导是从管理中分化出来的。
②领导和管理在社会活动的实践以及社会科学的理论方面,都具有较强的相容性和交叉性。
(2)领导与管理的区别:
第一,领导具有战略性。
领导侧重于重大方针的决策和对人、事的统御,强调通过与下属的沟通和激励实现组织目标;
管理则侧重于政策的执行,强调下属的服从和组织控制实现组织目标。
领导追求组织乃至社会的整体效益;
管理则着眼于某项具体效益。
第二,领导具有超脱性。
领导重在决策,管理重在执行。
工作重点的不同,使领导不需要处理具体、琐碎的具体事务,主要从根本上、宏观上把握组织活动。
管理则必须投身于人、事、财、物、信息、时间等具体问题的调控与配置,通过事无巨细的工作实现管理目标。
2、集体领导与个人分工负责制的关系
集体领导:
集体决策、共同负责的制度,即对重大问题,由领导集团全体成员讨论,按照少数服从多数的原则,做出决策和决定,一经决定,必须共同遵守。
个人分工负责制:
是行政领导集团内各成员为执行集体领导的意志而密切配合,各司其职,各尽其责。
集体领导与个人分工负责制的辩证关系:
①集体领导是个人分工负责的前提,个人分工负责是集体领导的基础。
②集体领导的决策是个人分工负责的目标、方向,个人分工负责是集体领导意志实现的途径。
3、行政首长负责制
行政首长负责制是相对于委员会制而言的,是民主集中制和集体领导与个人分工负责制相结合制度的一种具体形式。
它是指重大事务在集体讨论的基础上由行政首长定夺,具体的日常行政事务由行政首长决定,行政首长独立承担行政责任的一种行政领导制度。
4、管理方格理论[课外资料]
管理方格图理论由学者布莱克(RobertBlake)和穆顿(TareS.Mouton)首先提出来的。
他俩设计一个管理方格图,横坐标表示领导者对工作的关心程度,纵坐标表示领导者对人的关心程度。
横坐标和纵坐标都划分为9个尺度。
纵横交叉形成一个有81格的管理图,表示81种不同的领导方式。
从图中可以找出五种典型的领导方式:
1.1型管理方式亦称为贫乏型管理方式(impoverishedmanagement)。
领导者既不关心人,也不关心工作,对组织运行放任自流,无所事事,无所作为,放弃领导应有的责任。
1.9型管理方式亦称为俱乐部型管理方式(countryclubmanagement)。
领导者不关心工作,主要关心人,组织内员工们都轻松地工作,友好地相处,但是组织目标实现却十分困难。
9.1型管理方式亦称为任务型管理方式(taskmanagement)。
领导者十分关心工作,关心组织目标的实现,制定严格的规章制度和奖惩制度来保证任务的完成,而对员工的关心不够,组织内工作气氛不佳,员工的积极性不高。
9.9型管理方式亦称为团队型管理方式(teammanagement)。
领导者既十分关心人,也十分关心工作,善于把组织集体的目标和个人目标之间有机地结合起来,工作效率高而且工作环境好,这是最有效的一种管理方式。
5.5型管理方式亦称为中庸之道型管理方式(middle-of-the-roadmanagement)。
这种领导方式既不过于偏重人的关心,也不过于偏重工作任务。
领导者能维持足够的工作效率和士气,但是创新不够。
5、行政领导艺术
行政领导艺术的含义:
是行政领导者领导方法的个性化、艺术化,是行政领导者在工作中结合普遍经验和个人体会而形成的,它属于行政领导方法中创造性、随机性、权变性较强的部分。
几种主要的领导艺术:
①授权艺术②用人艺术③处事艺术④运时艺术
6、领导者素质
(1)行政领导者素质的含义:
①是指构成领导者的各种内在要素,即使领导者之所以成为领导者的生理、心理、文化、思想、政治、道德等因素,以及由这些因素综合而形成的本质性能力,亦即领导能力;
②指这些要素、能力的现实状态,即发展程度或实际水平。
也就是说,领导者素质同时又是一个发展的动态概念,用以描述和揭示现实领导者的实际状态、水平和差距。
领导者素质与先天遗传的生理、心理特点有关,受它们的影响与制约,但主要是后天社会实践中自身努力的结果。
(2)行政领导者素质的重要性:
公共行政运作和发展的活力归根结底取决于领导者的素质。
(3)行政领导者素质的特点:
时代性、层次性
7、行政领导者个人的素质结构
(1)政治素质
要有坚定正确的政治方向。
要有全心全意为人民服务的思想境界。
要有廉洁奉公的政治道德。
(2)知识素质
既要具有较宽的知识面,懂得和运用马克思主义基本理论、一般基础科学文化知识、社会主义市场经济理论知识、现代科学技术知识和法律知识;
同时也要具有从事本职工作所必需的业务知识和现代领导与管理知识,成为掌握业务知识和领导知识的“双内行”。
(3)能力素质
创新能力:
洞察力、预见力、决断力、推动力、应变力。
综合能力:
信息获取能力、知识综合能力、利益整合能力、组织协调能力。
(4)心理素质:
敢于决断的气质;
竞争开放型的性格;
坚忍不拨的意志。
第九章政策过程与政策分析方法
1、政策过程的五个阶段
(1)政策议程建立
政策问题的确认:
政策所要解决的问题是那些带有普遍性和共性的社会问题或公共问题。
建立议程的途径:
外在发动型(常由政府以外的社会团体或公众提出);
政治动员型(常由最高领导集团或政治领袖提出);
内在发动型(常由某一政府部门或某一层级的政府首先提出)。
(2)政策方案形成
制订方案时必须遵守的原则:
信息性原则;
系统性原则;
预见性原则;
灵活性原则;
可行性原则。
理解政策问题、搜集信息是政策方案形成的基本阶段,通过这个过程,起码有两个好处(1、参与讨论和咨询的各方会从各自的角度和利益出发,主动承担制定方案的成本,从而降低政府的信息和时间成本;
2、公开讨论政策问题以及解决方案能让公众,包括政策对象更好地理解问题和相关的解决办法,有利于意见的收集和政策宣传、执行。
)但这也有可能造成两种困境(1、由于多元社会的高度发展,利益代表者不计其数,如果利益过于分散,那他们之间的博弈过程会非常复杂,难以形成获得普遍同意的政策方案;
2、由于政策参与者的积极性被高度地调动起来,政策问题的利益关系会比较清晰,因此,如最终决策不能协调成功,利益受损者的行动将可能被激化,造成不稳定。
)
(3)政策决定
政策合法化:
政治正当性(实质层面与心理层面);
政策合法化程序(一是行政机关的政策合法化;
二是立法机关的政策合法化)。
政策合法化包括的内容:
决策者及其权力的合法化;
政策决策程序的合法化;
政策内容的合法化;
政策内容法律化。
(4)政策执行
政策执行的主体及其对象:
各级政府行政部门;
立法与司法机构;
中介组织;
社区组织。
影响政策执行的因素:
政策决定因素;
政策资源因素;
政策环境因素。
(5)政策评估
政策评估的主体:
内部评估者;
外部评估者。
政策评估的类型:
正式评估与非正式评估(从评估组织的活动形式上划分);
内部评估与外部评估(依据评估机
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