公共管理学 讲义.docx
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公共管理学讲义
公共管理学
第一章绪论
公共管理概念分析
公共管理是公共管理主体为了解决公共问题,维护与实现公共利益,运用公共权力对公共事务与公共部门施加管理的社会活动。
公共管理的基本特征,就是建构在公共同意基础上的公共管理,以公共权力为制度凭借,以执行社会职能为基础,以公共利益为责任担当,寻求公共利益与个人利益、公平与效率、民主与集中的平衡
与公共管理相关的概念分析
公共管理与公共行政
主体不同行为方式不同目标相同
公共管理与商业管理
追求的价值不同责任不同
提供的服务不同行使的权力不同
公共管理学的研究对象和研究方法
研究对象:
研究公共管理活动规律的学科
学科特性:
交叉学科(在公共行政学的基础上,融会了现代经济学、政治学、政策科学、组织行为学和管理学的相关理论)、学术性与应用性相统一、发展中的学科
研究方法:
定性和定量研究、系统分析、比较分析、案例分析
公共管理学的发展
一、传统的公共行政学
在20世纪30年代至60年代中期,传统的公共行政学范式是建立在以科层制理论和政治——行政二分法的基础上的。
行政二分法的优点:
周期性的政治选举对行政组织稳定性的影响
革除政党分肥弊端
科层制理论又叫官僚制理论,是由马克思韦伯提出的,它是指的一种以权责分明、层级节制、分工协作为特征的组织形式。
政治——行政二分法则是由威尔逊《行政的研究》和古德诺《政治与行政》所提出来的
二、新公共行政学
*产生背景
20世纪60-70年代,资本主义社会的思想危机与行政危机
*价值目标——社会公平、代表性、回应性、社会责任感
*与传统公共行政学的区别
价值取向不同反对政治与行政二分法
改变官僚制组织形式关心机构但是更关注问题
*基本障碍
资本主义价值与民主价值的矛盾继续存在
社会公平的定义
新公共行政模型的执行需要更广泛的制度变化
社会公平:
避免剥夺享受成果的权利(避免贫富差距过大,对穷人实行“兜底”政策)
*贡献
新的价值取向新的行政原则
三、新公共管理
*背景
传统公共行政模式日益凸显内在的理论缺陷
传统公共行政模式在实践中正在遭受日益广泛的抨击。
经济理论的变革对传统公共行政模式提出了严峻的挑战。
知识经济以及由此引发的经济全球化的加速。
理论特征和内容
分权化职能的变化
市场导向顾客导向
结果导向引入私营部门的管理方式
批评
对人性认识的偏颇对市场机能的不当崇拜
混淆了公私管理不恰当的顾客隐喻
四、新公共服务理论
新公共服务理论是对新公共管理理论的扬弃
1、新公共管理理论的缺陷
2、新公共服务理论是对新公共管理理论的扬弃
(1)内容
服务而非掌舵公共利益是目标而非副产品
战略地思考,民主地行动服务于公民而不是顾客
责任并不是单一的重视人而不止是生产率
超越企业家身份,重视公民权和公共服务。
(2)新公共服务对新公共管理的超越主要体现在:
新公共服务呼吁维护公共利益
新公共服务强调尊重公民权利
新公共服务重新定位政府的角色
新公共服务理论的困惑
公民何以理性?
政府何以令人满意?
政府和公民何以达成共同的核心价值?
公共服务是现在还是未来?
四、治理理论
治理的概念
治理指的是官方或者民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序,满足公众需要。
治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动,以最大限度的增进公共利益。
所以,治理是一种公共管理活动和公共管理过程,包括必要的公共权威、管理规则、治理机制和治理方式。
治理与统治的区别:
治理的权威和主体权力运行的方向不一样
管理范围不同权威的基础和性质不同
治理失效
善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。
善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家与公民社会的一种新颖关系,是两者的最佳状态。
善治的基本要素有以下10个:
合法性透明性责任性法治回应有效参与稳定廉洁公正
第二章公共组织
组织与公共组织的概念
组织的定义:
组织是指在一定的社会环境中,人们通过相互交流而形成的具有共同心理意识,并为了实现某一特定目标而按一定方式联合起来的有机整体。
组织的分类:
按组织所满足的利益的区别,可以分为私人组织和公共组织
公共组织就是以管理社会公共事务、协调社会公共利益为目的的组织。
它既包括政府组织,也包括第三部门组织(非政府公共组织NGO)
韦伯的官僚制理论
理论内容
三种权力形式和组织形式
1、传统权力:
由传统惯例或者世袭得来的。
(传统组织)
人们服从的是领导者所占的位置以及位置所携带的权力
人们尊重的是传统文化,实在义务领域里的个人忠诚
领袖人物也受着传统的制约
领导人的作用似乎只是为了维护传统权力形式
——效率低下,不宜作为行政组织的基础
2、超凡权力:
来源于别人的崇拜与追随。
(神秘化的组织)
人们服从的是领导者本身的魅力,不论领导者的职位如何
领导者的魅力来源于其人格特征或者神秘性
权力和组织形式带有感情色彩,是非理性的
内在基础不稳固,常出现“人存政举,人亡政息”的现象
——稳定性差,不宜作为行政组织的基础
3、法定权力:
由理性——法律规定的权力(合理——合法化组织)
权威的基础是组织内部的各种规则,人们对权威的服从是由于有了依法建立的等级体系
被领导者对权威的服从实质上是对组织规则的服从
合理化是指被专门用来作为实现某些既定目标的手段;合法化是指一系列的规则和程序
韦伯认为,只有法定权力才能作为行政组织体系得基础,其最根本的特征在于它提供了慎重的公正。
原因是:
管理的连续性是管理活动必须要有序的进行;以能为本的择人方式提供了理性基础;领导者的权力受到制约。
理想的官僚组织模式——专业化、法规化、等级化、公务化、技术化、职业化、可预见性、非人格化
官僚制就组织形态而言,是以权责分明、层级节制、分工协作为特征的组织形式;
就组织功能而言,是指以完成上级交与的职能或组织设置之初的职责为目的,以服从上级安排而非群众意志为形式的组织;
就组织的权力流向而言,它是一种集权组织,全力集中在上级,甚至集中于某一个领导手中。
官僚制的优势严密性、合理性、稳定性、普遍性
官僚制的弊端
权力集中于上级甚至行政首长导致组织行为的实效。
对规则和理性的推崇,导致组织僵化和人员个性的压抑,从而出现整体的低效
由职能分工而产生的组织构架,使得行政部门之间缺少沟通,进而导致职能范围上的混乱。
行政组织中的官僚的稳定性和缺少竞争的机会影响了行政效率的提高。
官僚制面临的挑战
效率问题用现有的组织形式和现有的制度,怎样保证效率?
官僚主义的问题官僚主义与官僚制的关系怎么样?
如何在适当的官僚制度中消除官僚主义。
回应性的问题在外部与内部环境变动不拘的时候,如何改变组织以及制度以回应社会和群众的要求
权力和责任问题怎样做到使各个机构和部门都根据其权力和责任合理的履行职能
对以韦伯官僚制理论为基础的行政组织低效率的反思
理论设计的不足行政组织不适应日益变化的社会环境
中国现有的行政组织是否是官僚制组织?
中国为何没有形成真正的官僚制?
原因:
缺少法律法规的支持
必要理性,“人格化”制度,世俗化的理性,重视伦理关系,以期实现社会问题“公域”与“私域”
中国行政组织与韦伯官僚制的不同点
中国行政组织
韦伯的官僚制组织
行政人员的生成方式
上级任命,或者由党组织任命
考试选拔
组织运行的背景
严格的等级制过程中自发形成
服务于和适应于资本主义的发展需要
组织中的权力流向
单一的自上而下
自上而下和横向控制(人民的权利)相结合
行政人员与上级的关系
依附性
独立性(理性的关系)职位保障
行政组织存在的目的
维护统治阶级的利益,特别是行政组织自身的利益
维护公共利益
运作方式
随意性强,不按规范运作
严格的理性运作
依据原则
人治色彩严重、职权
法律规范
与政党组织的关系
职能不清,党政职能重叠
职能分明,政党可以把意志转化为法律但不一定可以得到执行
行政职能的边界
职能范围过大,职能边界模糊
职能有明确的边界
中国行政组织改革的思考?
行政组织
行政组织——通常是指行使国家权力、管理公共事务、通过权责分配、层次结构、人员安排所构成的国家行政机构的完整体系,即政府机关
行政组织的结构
*管理层次和管理幅度
管理层次公共组织内部纵向划分的等级数
管理幅度一名上级管理者或一个组织有效管理下级人员或单位、部门的数目
行政组织
行政组织的结构
*行政组织的一般结构形式
直线式b.职能式
c.直线——职能式d.矩阵式
行政组织的结构
*行政组织结构比较
优点
缺点
直线式
信息传递途径单一
基层自主性小,僵化;横向联系少
职能式
拓展了各层管理事务的范围,能适应日益复杂的社会分工和工作的需要
多头领导,政出多门;领导部门缺乏协调
直线—职能式
克服了政出多门,其他部门只能是指导和监督,决策的民主化、科学化
各职能部门横向联系薄弱;没有直接的指挥和命令的权力,致使各职能部门的工作人员经常陷入请示和汇报中
矩阵式
组织成员结构的稳定性和综合优势的发挥。
灵活应变能力强。
突出问题,重大问题的解决能力突出
临时性较强,在行政组织中不能长期存在下去
行政组织结构形式的改革
*扁平化趋势——通过减少行政管理层次,裁减冗余人员,建立一种紧凑、干练得结构
*团队化趋势——组织结构从层级垂直结构转向以“团队”为中心的过程化组织模式。
以总目标为中心,以群体和协作的优势,赢得高效率。
目标明确,界限不明,角色分工,规模适中,以便于交换。
行政组织体制
标准
类型
优点
缺点
根据行政组织中最高决策权所属人数
首长制
权力集中责任明确,指挥灵敏有力减少不必要的摩擦,能迅速完成任务
容易滥用权力,独断专行,压制民主,行政事务处理周密性不够
委员会制
集思广益,处事周全,互相监督牵制,控制营私舞弊现象的产生
责任不明确,争功推过;决策迟缓,协调不力
根据行政组织构成单位的功能和性质
层级制
组织系统业务相通,便于沟通领导;权力集中,有助于统一指挥
上级任务繁杂,顾此失彼;缺乏专业分工,工作弹性小,各层级行政首长易形成专断
职能制
分工明确,工作专业化,有助于行政效率的提高
分工单位无力进行全局协调,责任不明,政出多门
根据行政权力的特点
集权制
政令统一,容易形成一致标准,便于集中力量,发挥优势,统筹兼顾
层级节制过严,下级的行为是被动的,不能因地制宜,及时处理,上级易形成独裁
分权制
因地制宜,适应环境变化处理事务,各层级有自己的权责,积极性高,防止独裁
权力过于分散,上级的目标,意图难以实现,上级反受下级牵制;下级彼此分离,中央无力调控
第三部门
定义
第三部门的特征
非营利性、非政府性、公益性或互益性、官民二重性
作用
有效地分担政府责任,有利于形成自律性社会秩序,促进社会稳定
扩大就业渠道,提供就业机会,推动社会经济发展
提高公共服务的供给效率,满足社会成员对公共产品的多样化需求
培养人们的互助协作精神,增强社会责任感
面临的问题
完善我国第三部门的路径选择
1.正确处理政府与第三部门的关系
(1)政府应该给予第三部门发展所需的大部分资金,并且财政拨款不应干涉第三部门的自身运作。
(2)政府是第三部门的合作者,而非领导者。
2.放松管制,为第三部门的发展创造良好的政策环境
3.建立科学的用人机制
(1)加强对工作人员的教育培训
(2)建立合理的物质机制
(3)形成合理的晋升机制
(4)政府应给第三部门独立的人事任免权
社会团体——基金会
民办非政府组织草根组织单位内部活动
公民社会
公民社会的历史渊源
概念的起源和发展——两千五百年前的希腊
理念的形成——古罗马
剧烈变革——文艺复兴
理念的扩展——20世纪60、70年代
中国公民社会的现状与发展前景
现状:
公民社会组织公民参与公民社会支持性结构公民社会环境
新趋势——公民权利的生长点
①利益引导公民参与
②草根组织的多元发展
③企业家和公众人物等强势公益的凸现
④网络联盟逐渐兴起
⑤各种公民社会支持性组织不断涌现
⑥国际NGO进入中国和中国公民社会走向国际
思考:
中国公民社会形成的难度在哪些方面?
从政府方面来说,它要转换自身的角色,从高度集权走向合理放权、分权,并有责任帮助建设公民自治组织并培养他们的独立自主性。
此外,还有一个难度很大的问题,即政府官员们的思想素质和观念更新问题。
从社会方面来说,公民社会的形成需要一种与之相应的文化作为支撑。
第三章政府的作用
现代市场经济中政府的角色
公共物品的提供者
1、公共物品
定义:
能够同时供许多人享用的物品,而且供给他的成本与享用它的效果不会随着享受它的人
数规模的变化而变化。
特征:
消费的非竞争性和非排他性自然垄断性收费困难
规模效益大,初始投资量大
分类:
纯公共物品和准公共物品
有形的公共物品和无形的公共物品
全国性的公共物品和地方性的公共物品
准公共物品:
1.使用与消费局限在一定地域内,其受益范围有限2.公共的或是可
用的,一个人使用不能排斥他人使用,但在消费上存在竞争
现代市场经济中政府的角色
公共物品的提供者
2.政府是公共物品的提供者
由于公共的消费的非排他性,以价格机制为核心的市场不能使生产和供给达到最优;
靠个人之间的直接交易去解决公共物品的供给问题,由于成本太高而会得不偿失;
私人经济部门可能由于投入多、效益低而不愿意或者无力生产或者提供公共物品;
私人经济部门经营公共物品容易造成垄断,导致成本上升,效率下降,损害消费者的利益;
政府需要资助基础研究、技术发明;
政府通过国家预算开支担负公共物品的生产和供给的主要责任;
现代市场经济中政府的角色
宏观经济的调控者
1.市场失灵导致宏观经济总量失衡,市场机制不能控制经济的周期波动和通货膨胀,必须依靠
政府的财政政策和货币政策来减缓经济周期波动,抑制通货膨胀;
2.市场经济机制不能解决国民经济的长期发展问题,必须通过政府的指导性计划来解决经济的长
期发展问题;
3.市场机制难以调整和优化产业结构,因此,现代市场经济国家的政府干预的一个重要内容是通
过制定和实施产业政策来实现产业结构的调整;
现代市场经济中政府的角色
外部效应的消除者
1.定义:
一个人的效用或是一个企业的生产对另一个人的效用或是另一家企业
的生产造成的原非本意的影响
2.外部效应有正、负之分
3.政府消除外部性的必要性
正负外部性的道德自律、慈善行为都是虚幻的,不能解决根本问题
外部性的内化只能在人数较少、关系较简单的时候才能最优发挥
政府的活动能降低社会成本和企业成本
政府通过某种补贴来推动正外部性的产生
政府通过征税、管制、法律、政策来消除负外部性
现代市场经济中政府的角色
收入及财产的再分配
市场经济能较好的解决效率问题,但是不能解决公平问题
市场经济不可能自动达到社会收入分配方面的公平和协调
市场经济不可能解决全社会范围内某些社会问题
收入分配不公、失业以及养老、医疗卫生等社会问题又会影响效率的提高
市场秩序的维护者
政府建立和健全市场运行所需要的公认的各种法规和制度,并监督其实施,规范市场主体的行为,以保证市场机制的正常运行;
政府制定和实施各种反垄断法和反不正当竞争法,并设立相应的机构,创造和维护竞争的市场结构;
对于转型期的政府来说,政府承担着培育和完善市场体系,加速市场体系发育的职能;
转型期我国政府的作用
强政府与弱政府
大政府或小政府
大众政府与精英政府
经济政府与均衡政府
政府的边界:
政府与市场
政府与市场
1、作为制度安排的政府与市场
制度安排指支配经济单位之间可能合作与竞争方式的一种安排
两种基本制度安排的差异
①从交易对象来看
②从交易方式看
③从交易目标看
市场与政府间的选择并非是一个完善与不完善之间的选择,而是在不完善的程
度和类型之间,在缺陷的程度和类型之间的选择
转型期我国政府行政改革的两难选择
公共政策的"两难抉择"与关于国家作用的悖论
诺斯悖论:
国家的存在时经济增长的关键,然而国家又是人为经济衰退的根源。
亨廷顿悖论:
现代化通过它在政治体制输出方面所造成的变革来加剧腐败。
现代化,特别是处于后期现代化之中国家里的现代化,涉及政府权威扩大和各种各样受制于政府的活动的增加。
......各种法令的增多也就使腐化的可能性增大......所以在一个腐化成风的社会里,采取严厉的反腐化的法令只会增加腐化的机会。
权威悖论:
由现代化领导集团自上而下摧毁旧秩序,并且还得尽力保证这种摧毁不至产生混乱、干扰新秩序的建立,这是一个不容易扮演的角色。
一方面,它得运用权威推行现代化改革,另一方面又得适时的建立一种新控制体系(法制),这就意味着去削弱自己的权威,背弃那些传统权威的旧支持者。
中国政府行政改革"两难抉择"的现实原由
中国政府与经济发展的正负相关关系
--政府的以宏观公共政策导引为基本形式的推动力与市场经济的以利益为基本形式的牵引力之间的良性的交互作用,是促进中国近30多年来经济走高以及社会整体发展进步的主要原因。
东亚模式的启示
--------政府要想尽快赶超发达国家、实现高速增长的发展战略,就必然要制定一套保证高速增长的制度安排,若想行之有效,要求政府高度理性。
当然不可否认,这种政体和相应制度安排下的政府理性和自律是相当脆弱的。
从这个角度而言,"东亚模式"必然也是一种制度模式,"制度模式"的说法只不过更多地强调了成功的制度因素而已,其核心还在于权威政府。
因为,短期内完成这样的制度创新,必须依赖于一个强有力的政府,能够大规模地调动生产资源用于经济增长目标。
因此,"东亚模式"可以表述为一种制度模式,但最根本的是"强政府",或者在某种程度上来说,是理性的集权政府。
政府失败论
政府失败问题的提出
1、现代市场经济是一种混合经济,因此,需要政府发挥作用,只是在不同的国家其作用的发挥程度不同而已。
2、从西方市场经济的理论与实践来看,市场的缺陷以及市场的失灵被认为是政府干预的基本理由
3、政府干预一定程度上弥补了市场的缺陷,纠正了市场失灵。
但政府本身的行为也有其内在局限性,政府同样会失败;市场解决不好的问题,政府也不一定解决得好,而且政府将会给社会带来更大的灾难,造成更大的资源浪费。
4、公共选择是政治上的观点,它从经济学家的工具和方法大量运用于集体或市场决策而产生。
政府失败论
政府失败现象的表现、类型与成因
1、公共政策的失效
主要原因:
公共决策过程本身的复杂性和困难以及现有公共决策体制和方式的缺陷
具体原因
(1)社会实际并不存在作为政府公共政策追求目标的所谓公共利益
(2)即时现实中存在着一些大家利益比较一致的情况,现有的各种公共决策体制和方式(投票规则)
因其各自得缺陷而难以达到最优化或理想的政策
(3)信息不完全、公共决策议程的偏差、投票人的近视效应、沉积成本等对合理决策的制约
(4)政策执行上的障碍政策执行涉及政策、执行机构、目标团体、环境四大因素
2、公共物品供给的低效率
主要因素
(1)公共物品的估价或者评价上的困难
(2)公共机构尤其是政府部门垄断了公共物品的供给,缺乏竞争机制
(3)政府机构以及官员缺乏追求利润的动机
(4)监督机制的缺陷
3、内部性与政府扩张
(1)内部性公共机构尤其是政府部门及其官员追求自身的组织目标或者自身利益而非公共利益或
社会福利的现象
(2)内部性的具体表现政府扩张
①政府作为公共物品的提供者和外部效应的消除者导致扩张
②政府作为收入和财富的再分配者导致扩张
③利益集团的存在导致扩张
④官僚机构的存在导致扩张
帕金森定律a.增加部属法则b.增加工作量法则
⑤财政幻觉导致扩张
4、寻租及腐败
(1)寻租用较低的贿赂成本获得较高的收益或超额利润。
寻租作为一种非生产性活动,并不增加任何新产品或新财富,只不过改变生产要素的产权关系,把更大一部分的社会财富装入私人腰包。
政府的寻租活动就是政府工作人员凭借政府保护而进行的寻求财富转移的活动,其本质在于为自己捞取更大的利益。
(2)寻租产生的条件存在限制市场进入或市场竞争的制度和政策。
往往与政府干预的特权有关
政府失败的纠正与防范
1、改善现有的西方民主政体,发明一种新的政治技术和表达民主的方式
①进行立宪改革
②对政府的财政过程尤其是公共支出加以约束
政府的财政支出包括:
政府投资基础设施建设,资助科研,发展交通和环保
政府消费政府商品采购和劳务支出,包括国防、警察和政府公务消费
转移支付社会保障支出,失业救济金,退伍军人津贴和利息支出
③完善表达民主的方式以及发明新的政治技术
2、主张用市场力量改善政府功能,提高政府效率,以克服市场缺陷及政府失败
①在政府内部重新确定竞争机制
②在高层行政管理者中恢复发挥个人积极性的制度,其作用将与利润在私营部门中的作用相同
③更经常的采用由私营企业承担公用事业的政策,即更多的依赖于市场机制来产生某些公共物品或者公共服务
第四章行政权力腐败与行政权力监督
行政权力概述
权力的基本内涵
1、《辞源》:
权势和威力
2、《布莱尔政治学百科全书》:
权力基本上是指一个行为者或机构影响其他行为者或机构的态度和行为的能力
3、托夫勒:
权力是一种有目的的支配他人的力量,由暴力、财富和知识构成
权力是一个行为者(包括个人或者机构)与其他行为者的支配与服从的关系,包括权力主体、权力客体和客体对主体的服从;
1、行政权力隐含的三个层次的意思
(1)它是一种权力
(2)它是一种国家权力(3)它是一种公共权力
2、概念
(1)行政法意义上的行政权力是指国家行政机关执行国家法律、政策、管理国家内政外交事务的权力。
a.国家管理行政事务的权力
b.指国家行政机关执行法律规范、实施行政管理活动的权力
c.指宪法和行政组织法授予行政主体执行国家法律政策,管理国家内政外交事务的国家权力
行政权力的主体和客体
1、行政权力主体包括国家行政机关、行政机关内部机构及公务员,指拥有并运用行政权力的组织和个人。
2、行政权力客体行政权力作用的对象,虽然在行政法学上并没有具体阐述,但行政权力作用的对象总是存在的,它基本上等同于行政相对人,即所有能被行政权力作用的个人和组织均有可能成为行政权力客体。
行政权力特征
特殊强制性普遍约束性
腐败
1、定义
①国际货币基金组织腐败是滥用公共权力以谋取私人利益;腐败乃是通过关系而有意识的不遵从,以图谋从该行政组织中为个人或相关的个体谋取利益。
②国际透明组织公共部门中官员的行为,无论是从事政治事务的官员,还是行政事务的公务员,他们通过错误的使用公众委托给他们的权力,使他们自己或亲近于他们的人不正当和非法的富裕起来。
③从经济学看腐败是一
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