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政府向社会组织购买服务的经验
政府向社会组织购买服务的经验
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会组织在协调社区利益、缓解社会矛盾、扩大群众参与、推进基层民主、满足多样化需求、促进专业化服务,以及塑造社区文化、提升公民道德素养的热情与活力。
五里桥社会组织服务中心成立后,为了使各项工作纳入规范化、制度化和科学化的轨道,保障各社会组织的健康有序发展,首先建立健全各项职责制度:
一是建立社区联席会议制度。
由社区委员会牵头,各社会组织共同参与,定期召开会议,就社区社会组织发展中的重点问题进行分析、研究、协调。
二是筹建中心党组织。
在社会组织服务中心建立一个联合党支部,加强社会组织党建工作。
三是建立受理服务轮值制度。
服务中心前台受理窗口除设立一名专职人员外,由各社会组织轮流派人值守,吸引各社会组织共同参与中心的管理服务。
四是建立重大活动报告制度,掌握各社会组织发展动态。
五是建立定期培训制度。
通过讲座、实地考察等学习形式对社会组织负责人及其工作人员进行培训,提高其专业素质和业务水平。
六是建立监管制度,对社会组织的管理、项目招标、资金审批等基础性的管理进行引导和规范运作。
七是建立激励评估制度,通过专业化的第三方评估体系,制定具有可操作性的评估标准及程序,对社会组织运行情况进行评估,并采取相应的表彰和惩戒措施。
八是建立专项资金支撑制度。
街道建立社会组织服务发展专项资金,其预算纳入街道发展预算,为社会组织管理发展提供经济支撑,保障各组织日常工作活动的正常开展。
通过这些制度的建立和实施,五里桥街道努力提髙社会组织承接政府部分职能的能力。
完善向社会组织购买服务的流程
〈0确定购买项目。
街道向社会组织购买的服务主要在公共管理与服务领域,确定进入实施的项目,已从社区服务的供给导向政策向需求导向政策转变,主要形成四种机制:
一是通过社区代表大会等定期或不定期的集中征询机制,对上一年或上半年服务项目进行回顾,增补完善,以契合公民需求;二是通过推行基层调研机制,深入掌握需求信息和项目开发条件,辅以一定的调研资源支持,调动街道相关科室和居委会积极性,拓展服务项目的深度和广度;三是通过专家评估机制,对拟开发服务项目的合理性、合法性、专业性及相关实施细则进行论证评定,以保证购买服务的科学与有效;四是通过试行运转机制,在限定范围内,以较小的投入推进部分可行性较高的服务项目,检测其短期内实际效果,在此基础上最终确定是否立项。
〔2〉明确购买方式。
购买公共服务,本质上是一种财政性资金的转移支付方式,街道在购买服务时采取项目委托、契约管理、费随事转的方式,实现了运作的市场化和社会化。
主要有两种类型,一是专项购买。
由街道将政府所需购买的公共服务事项及具体要求向全社会公布,
①社区委员会是卢湾区五里桥街道设置的社区共治自治平台,由街道党工委书记任社区委员会主任,分管民政社团工作的街道副主任任副主任,其他成员来自社区各个方面,包括党代表、人大代表、政协委员、社区单位、"两新"组织、居委会、残障人士等,共30名。
社区委员会下设决策监督、民意反馈、绩效评估、促进和谐、政风评议等5个专业委员会。
以公开招标、定向购买等方式确定服务供应方。
服务供应方确定后,由街道与服务供应方签订正式合同,合同期限原则上不超过五年。
如街道将社区社会组织的日常管理、党建工作等职能委托给社会组织服务中心等。
二是一揽子购买。
由社会组织将所能提供的服务项目合并汇总,以年度预算的方式向街道申报,经审定后签订购买合同。
如社区文体团队联合会承接社区各项文体事业的管理运作,包括社区文化活动中心、社区艺术节等多个项目。
〔3〉明确服务供应方资质和能力。
对供应服务的社会组织,从资质、能力上严格把关。
规定应当具备以下条件:
一是独立承担法律责任的能力;二是提供公共服务所必需的设备和专业技术能力:
三是健全的财务会计制度;四是参与政府购买服务项目前无重大违法违纪行为,社会信誉良好;五是供应的服务具有非排他性、非竞争性,体现出公共服务的公益特质。
〔4〉强化项目监督评估。
街道将向社会组织购买服务的费用全部纳入预算管理,在保证基本运转支出的前提下,实行严格的预算执行制度。
引人第三方评估机制,由社区委员会绩效
评估专委会、相关职能部门会同财务部门,必要时邀请相关管理部门或专家,制定详细的评估标准,对社会组织提供的服务质量、成果进行总体计量考核。
评估规范制度化,项目单项评估、季度财务评估、年终合同评估相结合,根据评估结果确定奖励办法和下一阶段实施意见。
3^确定向社会组织购买服务的主要类型
〈1〉为老服务。
针对社区老龄化程度日益提高的现状,五里桥街道从日常服务和特色活动两方面入手,向居家养老服务中心和老年协会两个社会组织购买服务。
居家养老服务中心作为专业化的社会服务团队,目前已承接3个老年人日间照料站的社会化运作,保洁服务社、助老服务社、夕阳红老人护理服务社3个服务组织的运作,90岁以上老人营养早餐等多个为老服务项目。
每年年初在相关民政部门指导下,居家养老服务中心根据年度计划,制作详细预算方案,特别对新增项目采取重点论证。
居家养老服务中心下设社会组织和服务机构接受双重指导和监督。
力道老年协会成立于2004年,采取会员制,目前巳招收个人会员200余人,企事业团体会员单位13家,以"低龄老人为高龄老人服务"为组织理念,侧重于组织社区老人集体性活动,以"一刊六团一册"为平台("一刊"^《五里晚霞报》,"六团"-一五里晚霞艺术团、采访团、劳模团、合唱团、医联团、科技团,"一册"^《助老手册》〉,年初提出预算,年底通过社会化途径对经费的使用予以评估,对承接政府每一项工作的效果给予确认,作为下年继续承接政府项目的依据。
这两个社会组织的项目运作经费大部分来自于政府购买支付。
〔2〉文化服务。
针对近年来群众精神文化生活日益丰富的现状,为全面提升社区文体事业品质,街道从2006年起培育建立了全巿首个正式注册的联合性社区文体社团组织~~五里桥街道文体团队联合会,经过2年的培育发展,基于五里桥街道文体团队联合会社会性、基础性、专业性优势,2008年五里桥街道正式与文体团队联合会签约,投人基础设施建设及相关托管费用,委托文体团队联合会承接管理以五里桥社区文化活动中心为主的社区各类文体事业的运作管理。
具体托管范围包括:
一是五里桥社区文化活动中心日常维护、运作、管理;二是辖区内的各类向社区开放的文体资源设施及其他各类文体设施日常维护、运作、管理;三是社区各类文体团队及文体指导员队伍的培育、建设、指导;四是上级部门组织安排的各类文体赛事、展示、交流、接待的承接及社区各类大型文体活动的组织。
为了保证托管工作在政府指导下正常有序地开展,文体社团联合会建立了由政府、专业机构、社区群众三方监督的评估机制,从居民群众满意度、资源开放效果、完成委托项目情况、资金资产管理维护情况等方面进行综合评估。
同时引进审计等专业机构,对文体社团联合会的经费使用情况进行审核,以形成最终的评估结果。
这一份多方参与下达成的评估结果,是社区~20~资源开放共享托管续签和奖励标准的依据。
在长效机制上,还设立托管工作社会评估小组,定期对日常托管工作进行监督评估,小组组成成员由街道职能科室、各居民区宣教干部、基层团队负责人代表、居民代表组成。
监督评估涉及三方面内容:
一是满意度评估〈对社区居民、各基层团队对于托管工作的满意率进行定期抽查,收集各方意见〉;二是使用率评估〈对各类文体设施开放情况进行定期检査,听取居民使用意见及开放学校校方管理意见〉;三是运行效果评估〈对团队培育、文化体育活动组织情况及产生的社会效果进行评估〕。
评估小组定期对收集评估信息进行汇总并报街道、文体团队联合会作为考核及整改依据。
评估工作经费由街道专项资金支付。
慈善服务。
2003年五里桥街道成立首个社区层面承接慈善性帮困工作的社会组织一一爱心共助会,整合社区单位和社区志愿者等社会资源,从街道、社会各企事业单位以及个人中募集物资来源,主要服务于本街道内一些政策覆盖不了的,或是经过政策救助仍然生活困难的弱者群体,尤其倾向于社区内的"三不靠"困难人员(靠不到政府救助政策、靠不到单位、靠不到亲属〉,以体现出民间慈善的特色。
经过六年的运转,目前共助会会员单位已发展到70余家,累计募集资金300余万元,用于各类帮困救助258万元,先后有5901户困难家庭受益,初步显现出在社会化帮困工作中的独特作用。
爱心共助会成立之初,由会员大会制订了《章程》,并根据实际情况,建立了资金募集、使用和监管制度。
资金管理按照会计工作要求,做好登记造册,入专门帐户,专款专用。
目前,暂由街道民政科进行帐户管理,今后将逐步过渡到请专业机构代理记帐。
根据理事会通过的年度帮困计划合理使用资金,对计划外的帮困个案,根据帮困金额大小,分别报请会长,副会长和理事会同意,并由会长签字认可,相关单据及时入帐。
资金使用情况,由办公室每季度向会长报告一次,每半年向理事会成员通报一次。
年终由理事会请专业审计部门对资金使用及管理情况进行审计。
建立帮困救助实施细则,明确活动形式以项目化推进为基础;明确帮困对象以11三不靠"困难人员、政府帮困后仍需救助人员为主;明确帮困途径有一次性现金补助、结对、提供就业岗位、提供助学助医帮助、出资买服务等方式;明确申请、审批程序。
从总体管理模式上看,爱心共助会采用"135模式",具体如下:
"一个支撑":
政府相关多个部门及街道,提供一定的补充帮困资金,作为爱心共助会的基础来源,体现政府对社会化帮困组织的支持。
"三权分离":
内部管理实行项目决策,救助落实和资金监督三分开,按照社团法人规则运行,依法审计监督财务运行状况。
"五种渠道":
通过专人管理的爱心专线、爱心箱、爱心窗口、爱心读者和爱心论坛,接受社会各界捐赠。
〈4〉购买管理服务。
党的十七大明确提出,要扩大基层群众自治范围,完善民主管理制度,作为基层社区,五里桥街道开始逐步将社区管理的部分职能转移给社会组织,采用购买服务的方式,促进基层民主建设。
2007年在卢湾区社工协会五里分会基础上,街道成立了社工协会,负责社工队伍的管理、培训等工作。
目前社工协会共有会员170余名,比2002年增长31.57。
。
五里桥街道社工协会工作模式为三级网络:
会长一一理事一一联络员,社工协会理事既分工负责业务条块,又进行属地管理,起到协调沟通作用。
五里桥街道社工协会的主要职能有9项:
一是探索新的社区管理和服务运行机制,提高社区管理和服务水平。
二是发展本街道从事社区社会工作的个人自愿入会。
三是组织会员进行国家专业资质的考核和评定,建立会员激励机制。
四是对会员进行相关的社区工作理论、业务知识和政策、法规知识的培训,提高会员的业务素质和执业水平。
五是维护会员合法权益,协调和沟通会员与政府、社区各类组织之间的关系,发挥桥梁作用。
六是指导下属各社会工作者办公室工作和指导帮助会员开展社区社会性、公益性、事务性管理和服务。
七是对社区情况进行调査研究,反映社情民意,为政府决策提供参考。
八是对会员进行思想道德教育,制定职业道德和执业纪律规范,建立会员自律机制。
九是指导本会所属的分支机构和实体机构开展曰常工作。
每年年终组织社工、社区委员会、街道相关科室对项目活动的开展情况进行评估,并出具意见书,确定下一年度工作立项。
1向社会组织购买服务的初步成效
0〉推进政府自身职能转变。
使政府从很多可由民间非政府力量承担的事务中逐步解脱出来,集中力量行使自己必要的职能;使政府逐步压缩机构,精简人员,降低行政成本,提高工作效率,真正形成小政府、大社会的合理格局。
如街道将上级部门组织安排的各类文体赛事、展示、交流的承接及社区各类大型文体活动的组织四大类项目内容全权委托文体团队联合会
承接。
仅2008年,文体团队联合会承接上级比赛、展示、演出8次,承办大型活动8次,接待中外来宾20余次,极大地缓解了政府相关部门的压力。
序号
活动项目
场次
活动人次
-增长率〖场次或人数)
2007
2008
2007
2008
1
月月演
15场
16场
1750
1936
2
"戏迷剧场"天天演
297场
298场
31670
32716
3
"黄金萨克斯"舞会
5场
6场
420
850
4
讲座
48场
58场
3660
5560
5
会议
132次
172次
9230
10320
30^
6
展览
7次
35次
6200
27160
400^
7
接待、参观
10次
16次
550
900
60^
8
培训
50次
77次
600
3840
54^
9
会场租借
208次
310次
16580
21700
49^
10
乒乓房
365天
365天
8351
8840
6^
11
健身房
365天
365天
9685
11354
17^
12
东方信息苑
365天
365天
35800
50860
42^
13
老年办班
36个班
46个班
1168
10872
28^
14
其他班级
暑期班、晚托班、拉丁舞、二胡班
4866
5948
22^
表1五里桥社区文化活动中心2007—2008年各项活动统计表
培育社会组织更好更快地发展。
加快推进以改善民生为重点的社会建设,需要更大程度地依托社会组织,广泛动员社会力量,整合社会资源,扩大公共服务。
而社会组织必须在承担社会责任和社会服务的实践中才能成熟。
政府向社会组织购买服务,将使社会组织获得更重要的地位和更广阔的发展空间,也对社会组织建设与管理提出了更高更新的要求。
自社区文化活动中心交由文体团队联合会托管以来,中心活动有明显提高(见表1〉。
推动资源高效整合利用。
通过向社会组织购买服务,可以有效地将行政资源和社会
资源结合起来并充分利用,造福社区居民。
例如,由老年协会承办的2008年重阳节金婚老人庆典活动,他们联合了爱心共助会、社工协会、企业家联谊会共同举办,把活动搞得有声有色,精彩纷呈,如请社区企业家这一天把自己的车开来载上老人,组成车队巡游新天地、太平湖,社工协会为老人留下金婚纪念照,爱心共助会为老人赠送唐装、羊毛围巾,老年协会送葫芦,文体团队联合会送条幅字画……呈现出全社会关爱老人的浓郁氛围。
2009年2月,由社区爱心共助会、企业家联谊会和商会共同举办的"春暖五里"一社区百家企业送岗位的大型活动,在他们的积极筹措发动下,共有82家社区企业参与,提供月薪2500左右的就业岗位498个,到场咨询报名登记的有1500多人,当场签约51人,意向签约153人,此举开创了社会组织参与促进就业的先例。
政府向社会组织购买服务,实现了资源互动共享和服务效益最大化,满足社区居民日益增长的生活需求。
三、对进一步完善政府向社会组织购买服务机制的思考与建议
1.对进一步完善政府向社会组织购买服务机制的思考
公共事业契约化管理的理念问题。
在传统模式下,公共事业主要是由政府直接承担,不仅要投人大量的人力、物力、财力,还导致政府职能越位与缺位并存,机构重复建设,造成财政资金的低效率和浪费。
要真正转变这种局面,首先在理念上要祛除"政府包办"的影响。
一是政府及相关部门要主动转变观念,对于那些可以由社会组织承担的项目要放手放心地让他们去运作;对于那些还没有社会组织可以承担的项目,要尝试培育新的社会组织来承担;对于传统上没有由社会组织承担的项目,要积极论证其合理性,注重其关联性,争取使社会组织服务利用率最大化。
二是社会组织自身要积极应对,通过拓展服务功能、增强公信力等,提升自身公共服务水平,同时大力寻求社会资源共享,不等不靠,消除依赖性,以扎实圆满的项目成效赢得社会与政府的信任。
购买服务的范围问题。
公共服务事业种类繁多、性质各异,要明确政府必须直接提供和可以购买提供的服务项目。
日本地方自治制度的一个基本原则是,凡是直接与居民日常生活相关的行政工作都尽可能由居民身边的地方公共团体来处置。
这也是公共管理与服务领域发展的趋势。
目前来说,首先政府不能以"卸包袱"的心态来分配项目,要从社会组织自身特点与公共服务要求的匹配度考虑,让服务提供者发挥长处,以更好地满足服务享有者的需求。
同时政府的公共管理与服务重心要转移到制定发展规划、确定服务标准、加强监督管理、了解群众需求上来,将公共产品的生产交由社会组织来负责。
支撑条件的配套问题。
一是资金〈财力)配套。
目前社会组织提供服务的经费支撑大部分来自政府直接购买,要在培育发展思想的指导下,通过规范的财政支持方式,逐步形成制度化的购买运作体制,消除社会组织"有了上顿没下顿"的顾虑。
二是社会组织资源配套。
既要保证社会组织的资质和能力,又要保持一定数量的提供者资源,以形成一定范围内的有序竞争,逐步形成充分竞争的选择机制。
三是评估专家配套。
在项目公开招标、实施、完结的全部过程中,都需要专家参与指导与监督,以专业意见约束项目生产者的行为。
四是法律体制配套。
作为市场契约管理的必要条件,规范的法律细则是市场得以良性运转的基础,目前政府向
^23~
社会组织购买服务多依据的是地方政府管理意见和条例,这些意见和条例尚需要进一步完善,以形成操作性和可行性较强的法律准绳。
1.对进一步完善政府向社会组织购买服务机制的建议
〔0政府层面。
一是明确政府角色和职责。
政府的主要角色是"购买者"、"监管者"和"制度供给者",其职责是制定好的方针政策、规则和标准;执行法律法规,监管社会组织生产高质量的公共服务,履行社会责任;进行制度创新、制度供给和制度实施,营造一个有利的整体环境,促进购买服务的顺利实施。
简单而言,其职责就是决定公共服务项目应由谁去做,为谁去做,做到什么程度或何种水平,怎样付费等等。
而在购买服务中将涉及成本核算、合同招标、合同制定、成效评估等一系列专业性环节,政府相关人员在谈判技巧、监管能力、评估水平等方面必须进行一定的培训与强化。
二是加大配套条件提供力度。
一是舆论环境配套,政府购买服务作为新生事物,要争取社会的认同和知晓,必须多加宣传,为下一步全面推开铺平道路。
二是制度配套,理顺政府向社会组织购买服务的流程及社会服务设计者、生产者、享有者、评估者之间的关系;协调配套政策,避免因政策冲突导致购买行为成效降低;进一步制定有关新的法律和法规,并根据实施情况和效果适时进行调整、修改和补充;进一步严密化相关财政拨款制度、预算制度、税收制度(非营利组织的减免税收政策),项目的招投标明细规则、项目的评估制度和监控制度等。
三是财力配套。
设置政府购买服务的公共财政专项资金帐户,以全部纳入预算的方式划拨资金。
政府购买服务的专项资金必须专款专用。
三是重点完善项目选择和项目评估机制。
购买服务并非是灵丹妙药,公共服务购买也存在一定的风险,通过购买服务的方式并非一定能够达到有效提供公共服务的目的。
因此,对于政府购买服务来说,程序十分重要,特别是项目选择和项目评估的环节尤为重要。
目前,在项目选择上,大多数情况下是由政府部门自己决定,往往出现项目脱离居民需求的现象。
在选择服务提供方上,很多情况下政府部门也很无奈,没有更多的社会组织供其选择,导致确定购买的项目在实施的过程中难以保证服务的质量。
而在项目评估方面,缺乏有效的评估监督机制,也缺乏统一的标准。
对于社会组织提供服务项目的质量,目前主要由政府部门来衡量。
美国
有专门评估非政府组织或非营利组织的民间机构~~00X111011011八^6^31;011〖简称00八),由
00八制定标准,对申请的非政府组织或非营利组织进行评估,并将结果提供给政府部门参考。
我国现在社会组织发展的外部环境还不够完善,还没有这样的评估机构,导致政府部门在购买服务的过程中面临实际困难。
另外,评估监督不仅仅是对社会组织服务质量的评估和监督,同时也包括对政府部门的监督,政府部门要承担自身的责任。
因此,要保证服务的质量,必须完善购买服务的程序,重点是完善服务项目的选择和评估机制。
〔2〉社会组织层面。
一是增强专业化水平,提升承接服务的能力。
由于我国社会组织的发展还处于初始阶段,提供服务的社会组织专业化水准还不够,有些社会组织的人员多是由社区的下岗、失业和困难人员组成,缺乏服务理念和专业经验。
因此,社会组织要注重学习和培训,不断加强专业化水平,提升承接服务的能力,赢得政府的信任,从而能够获得服务项目。
二是增强社会影响力,提升社会资源筹集能力。
政府之所以要向社会组织购买服务,一个重要的因素是希望发挥社会组织的作用,将行政资源和社会资源结合起来,取得更多的公共服务的效益。
因此,社会组织除了能够获得行政资源外,还要有获取社会资源的能力。
社会组织可以通过多种方式,立足社区,扩大影响力,赢得社区居民和单位的支持。
三是增强社会公信力,提升内部管理能力。
在我国社会组织发展的过程中,由于少数社会组织把主要精力集中在盈利方面,甚至一些社会组织出现了欺诈或腐败现象,导致民众对社会组织的信任度普遍不高,这对社会组织的发展是极其不利的。
因此,社会组织要加强自身管理,完善内部治理结构,努力增强公信力,获取民众的信任。
〈3〉政府与社会组织的关系层面。
一是政府要让渡空间给社会组织。
一方面,政府认识到社会组织发展的重要性,大力培育社会组织,从资金、场地、政策等方面支持社会组织的发展。
但另一方面,政府部门及其工作人员不能把社会组织作为自己的一个工作部门来看待,要有意识地给予社会组织发展的空间,不介入社会组织内部的具体事务,比如社会组织员工的招聘、薪酬的安排和经费的分配等等。
社会组织的舞台有了,才能更好的发挥作用。
二是社会组织要保持相对的独立性。
社会组织从政府部门获取资金不代表要依附于政府,如果社会组织把自己简单地定位为完成政府部门交办的任务,过于依赖行政资源开展工作,结果就会变成政府部门的附属机构,这样将不利于社会组织的长远发展,也不利于公共服务项目的实施。
社会组织要在政府的支持下保持一定的独立性,坚持社会组织的价值理念和专业化要求,注重提供公共服务的品质。
参考文献
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