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F205文献标志码:
A文章编号:
1003-949X(2016)-05-0072-03
本文就区域环境治理出现的背景、理论基础与实践路径等进行深入研究.以促进区域环境合作治理的有效开展与我国区域环境的可持续发展。
一、区域环境合作治理的背景考察
区域合作治理的兴起主要基于两方面的实践背景:
一是经济全球化与区域一体化已经成为并行不悖的两大时代潮流;
二是区域公共问题的日益凸显与区域合作的加速推进。
正如我们所见.经济全球化给世界各国在政治、经济、文化、社会和环境等诸多方面带来了深刻的变化.并由此产生了一系列问题;
与此相对应的是.区域一体化则通过重塑国家或地区政府所面对的社会环境.从而给传统的“辖区行政”管理模式带来了巨大的挑战.一种新的制度安排呼之欲出[1]。
而紧随区域一体化演进的同时.一系列区域公共问题的大量出现.导致传统的政府管理模式已然无力应付。
其中.作为当代公共管理面临的首要难题之一.区域环境治理中的矛盾和难题最为集中和复杂。
因此.寻求环境区域合作的新型治理形态.促进区域经济社会与环境协调可持续发展显得尤为重要。
目前.我国区域环境的总体状况很不乐观.跨区域生态破坏与环境污染事件频频发生。
2012年1月.广西龙江河出现重金属镉含量超标.随即污染水体进入下游柳江系统.给沿江居民用水带来严重影响;
2013年3月.黄浦江上海松江段打捞起上万头高度腐败的死猪.水污染事件震惊社会;
2013年12月.中东部地区发生重度雾霾事件.使得京津冀与长三角雾霾成区域连片污染。
与此同时.由于区域政府之间普遍缺乏合作机制以及生态补偿机制.导致我国环境污染转移的现象非常突出[2]。
近年来.各种高污染、高排放企业由东部沿海地区向中西部欠发达省份转移.尽管给当地经济发展带来了一定的利益.但同时也严重影响了当地的环境质量.尤其是这些地区大多属于生态脆弱地区且多位于江河流域的上游.不可避免的加剧了区域性生态破坏与环境污染的可能性。
事实上.生态文明建设为我国区域环境合作治理的开展提供有利契机。
党的十八大报告明确指出.将生态文明建设放在突出地位.融入政治建设、经济建设、文化建设、社会建设的方方面面.努力建设美丽中国.实现中华民族永续发展。
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》.进一步提出紧紧围绕建设美丽中国.深化生态文明体制改革.加快建立生态文明制度.健全国土空间开发、资源节约利用、环境保护的体制机制.推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。
因此.根据生态文明建设的要求.必须将区域环境问题上升到国家战略的高度来进行审视.将区域环境治理摆在与经济发展同样重要的位置.大力推进绿色发展、低碳发展、循环发展.促进区域经济发展与环境治理的有机互动.从而实现区域经济社会与环境的协调可持续发展。
二、区域环境合作治理的理论依据
在区域治理理论中.对于单个地区而言.最重要的是目标便是维护本地区的利益.如经济利益、生态利益、核心利益等。
区域环境合作治理一方面是全球治理理论的兴起和多中心治理理论的重大发展.另一方面是区域公共管理理论与新区域主义理论带来的思考与启示.有其重要的理论依据。
(一)治理理论
治理理论的兴起主要源于西方福利国家开始出现管理问题以及以市场为基础的调节机制频频产生危机。
全球治理委员会对治理做出了如下经典界定:
治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。
治理理论作为一种全新的分析框架.是引领公共管理未来发展的理论流派。
区域环境合作治理是一项典型的公共管理活动.其变革的方向可以从治理理论的几个基本特点得到较好地阐述:
一是治理主体的多元化。
不仅政府.还包括企业、非政府组织以及社会公众等均应该成为区域环境合作治理的主体;
二是主体间责任界限的模糊性。
区域环境合作治理主体间的责任界限具有较强的交叉性和模糊性.应努力保证各治理主体之间权责的统一;
三是主体间权力的互相依赖性和互动性。
区域环境合作治理过程应该是一个互动的过程.需要政府与其他治理主体在这种过程中建立各式各样的合作关系;
四是建立自主自治的网络体系。
在区域环境治理主体之间.通过各自的优势和资源的互补与整合.辅之良好的对话机制以增进相互理解.最终建立一种区域环境的管理联盟。
(二)多中心治理理论
随着治理理论的兴起.以奥斯特罗姆为代表的制度分析学派提出了多中心治理理论。
在奥斯特罗姆看来.可以将大城市管辖单位的多样化理解成一种多中心治理体制.因为这意味着同时存在多个互相独立的决策中心。
[3]将多中心治理应用到现实中的最大价值在于.其打破了传统的以政府为中心的单中心统治模式.构建了基于政府、市场与社会多种主体的多中心治理模式.进而更好地解决社会问题。
事实上.多中心治理理论完全可以用来解释区域环境合作治理。
从一定意义上可以认为.环境治理模式的转换大致经历了三个阶段:
一是以政府为主体的一元治理。
政府是环境治理的唯一主体.主要通过法律条文、行政命令以及相关政策治理环境;
二是政府与市场相结合的二元治理。
主要是采取必要的行政手段以及开始尝试运用市场经济手段治理环境.激发了企业参与的活力.带动了效率的提升;
三是政府、市场以及社会的多中心治理。
从某种意义上讲.它是在前两个阶段的基础上环境治理理念的一种升华.是适应全球化、民主化以及市场化发展趋势的要求.借助于多方力量共同承担责任.倡导依靠全社会的共同行动解决区域环境治理危机。
(三)区域公共管理理论
所谓区域公共管理.是指以区域政府组织与非政府组织为主体的区域公共管理部门.为了解决区域公共问题.实现区域公共利益.而对区域内的公共事务进行现代化治理的活动过程。
[4]区域公共管理是破解区域公共问题的有效手段.对于区域环境合作治理有着重要的理论参考意义。
首先.区域公共管理倡导以问题的“公共性”为价值导向.区域环境合作治理的根本价值追求也在于提供优良的区域公共产品.最大程度实现区域公共利益;
其次.区域公共管理囊括了多元化的治理主体.区域环境合作治理应该尽可能的让区域政府、私营部门以及公民社会等主体参与进来.形成合理的治理结构和治理体系.推动解决区域环境问题;
另外.区域公共管理的主要手段是协调、合作、谈判。
区域环境合作治理覆盖地区广、牵扯单位多.加强互动合作实现区域无缝联合治理.事关治理的成败与绩效;
最后.区域公共管理通过利用科层制、市场机制、合作机制、自组织、网络组织等混合机制.实现对区域公共事务的“多中心”治理.这也是区域环境合作治理中各方主体实现双赢或共赢的必然选择。
(四)新区域主义理论
新区域主义的出现.与全球化背景、后工业化时代以及后现代语境密切相关.是在经济全球化进程中.伴随区域经济发展愈发受到有限资源和地理空间的约束.而产生的一种区域合作理论。
新区域主义作为一种新的治理范式.是治理理论在区域的新发展.它提倡在政府组织、私人部门、非政府组织以及公民社会之间.通过建立协商、合作、网络以及伙伴关系.从而实现对区域公共问题的协同治理。
新区域主义为区域之间开展环境合作治理提供了新的研究视角。
新区域主义尤其强调区域治理中的去中心化及非政府组织参与其中的必要性.区域之间可通过多元化主体联合的制度建设.共同参与环境治理.以解决经济发展面临的环境问题。
通过对传统治理思路的适当转变.改进区域合作与协商的治理策略.以充分调动市场与社会参与的积极性.增进地方政府和非政府组织之间的互动协作[5]。
新区域主义能够有效化解诸如地方政府主导、治理内容不全、治理工具单一、治理绩效低下、缺乏配套制度等区域环境治理难题.进而推进区域环境合作治理的有序开展.促进区域环境保护与经济发展的有机结合.实现区域的可持续发展。
三、区域环境合作治理的实践路径
任何理论均没有固定化的实践路径.而是根据现实的、具体的需要进行适当的选择。
在区域一体化趋势下.区域环境合作治理的实践路径.既不可能是单纯依靠地方政府的合作.也不可能是某种理论的照搬套用.否则容易产生治理的无序与失当。
笔者认为.要想实现区域环境合作治理.关键在于:
(一)以更新治理理念为前提
如何实现各个治理主体理念的更新.事关区域环境合作治理成败的关键。
一是转变地方政府职能.明确其在区域环境治理中的责任定位。
以职能转变带动“复合行政、合作行政、多中心治理”的实现.争取让包括市场、公民以及社会组织在内的多元主体参与到环境治理中来.从而形成多中心治理的结构范式;
二是增强企业意识.承担区域环境治理中的社会责任。
通过向企业管理者和员工传输社会责任、生态环保意识、可持续发展意识理念.增强企业环境保护意识.积极发展循环经济.创办生态型产业.最终塑造出以可持续发展为核心的企业生态文化;
三是提高公众素质.鼓励积极参与区域环境治理。
要建立完善的环境教育机制.综合运用电视、报刊等传播媒介.增强全民的环境责任意识和参与意识。
同时.为公众争取在环境决策方面的参与权与监督权.创造条件鼓励公众对环境保护工作的积极参与和监督.促使区域环境治理的透明化和公开化。
(二)以创新环境政策、建构治理机制为核心
构建区域环境治理的政策体系.有利于解决区域环境治理主体的利益均衡问题.进而化解区域环境治理中存在的诸多体制性和制度性障碍。
一是创新区域环境管理政策.完善区域环境保护规章制度.推进环境管理的科学化、民主化;
二是创新区域环境经济政策.通过引入政府宏观调控与市场竞争机制互相结合的环境资源利益分配机制.积极引导民间资本投资环境保护设施;
三是创新区域环境产业政策.大力发展能够节约资源、保护环境的产业.并严格限制高耗能高污染企业的发展。
与此同时.如何在区域地方政府之间建立横向协调的管理机制也尤为关键。
一是建立区域生态补偿机制.保证区域内各个地方政府能够保持长效的合作机制;
二是建立区域环境突发事件应急协作机制.以提高环境突发事件的防范与应对能力.共同保障区域生态环境安全;
三是建立区域环境合作治理的约束与监督机制.更好的维系区域地方政府间合作的持续性和稳定性。
(三)以完善区域法律、设置合作机构为保障
完备的环境保护法律制度能够促成环境成本内部化.从而带动环境质量的持续改善。
因此.要想化解区域环境问题.实现经济发展与环境保护的双赢目标.必须以完善相关法律制度作为坚实保障。
一是整合区域内现有环境保护法律法规.避免出现立法缺位.减少重复性地方立法.保证区域治理活动的有序进行;
二是建立区域立法协调交流机制.定期交流协调.加强环境立法信息和政策信息的互通和流转;
三是完善区域环境执法联动机制.在环境执法活动中应相互通报.及时的进行沟通协调。
跨界环境治理问题涉及面较广、运作机制复杂.容易造成巨大的区域矛盾.因此.建立超越行政边界的环境合作机构至关重要。
具体而言.可通过建立区域环境治理委员会、区域环境治理联席会议等.讨论区域环境治理的协调与合作.协调解决跨区域的环境污染问题.对区域重大环境问题进行统一研究.组建区域环境保护联合执法小组.进一步强化对区域环境治理工作的监督检查。
参考文献:
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[2]杨妍.孙涛.跨区域环境治理与地方政府合作机制研究[J].中国行政管理.2009.
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66-69.
[3]奥斯特罗姆等.公共服务的制度建构[M].上海三联书店.2000:
11-12.
[4]陈瑞莲.区域公共管理导论[M].北京:
中国社会科学出版社.2006:
1-5.
[5]徐鲲.李晓龙.连片特困地区环境治理路径探析――基于新区域主义的视角[J].贵州社会科学.2014.(7):
143-148.
[6]徐鲲.李晓龙.冉光和.地方政府竞争对环境污染影响效应的实证研究[J].北京理工大学学报:
社会科学版.2016.18
(1):
18-23.
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