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.④
118
这种论断,严格说来是不准确的.因为《临时
约法》主要依据的蓝本是法兰西《第三共和国宪
法》,而非《美利坚合众国宪法》.关于这一点,中
国同盟会本部的通告说得很明白:
"
民国约法,采
法国制.参议院为最高之机关,而国务院为责任
之主体.总统所发之法律,命令及一切公文,皆须
国务员副署.总统虽有任免文武官吏之权,而主
张此项权利,必待国务院之副署,始能发生效力.
其实权握于国务员之手.盖总统之地位至巩固,
至尊严,除非常事件外,对于参议院不负责任.惟
国务员则常立于被指斥,弹劾之地位,约法既予以
重大之责任,则其所以监督之者,不可不严也."
⑤
国民党籍的参议员,参议院议长吴景濂说:
约法
之精神,取美国制抑取法国制,经过讨论磋商,为
时甚久.于约法上纯采法国制度,三权分立."
⑥
进步党的政论家吴贯因具体分析说:
约法》五十六条,其关涉于大总统之地位及权限
者:
第四章全章,第三章第十九条第十一项,第二
十二条,第二十三条,第五章第四十条,第四十四
条,第四十五条,第六章第四十八条及第七章第五
十三条,共二十一条之多.统就其全体观之,则几
浙江社会科学2011年第11期
无一不仿自法制.其不同者,惟第三十条及第四
十四条耳."
∞
由此,我们可以肯定,《临时约法》关于政体的
设计是以法兰西《第三共和国宪法》为主要蓝本制
订的.
二,《临时约法》对《第三共和国
宪法》进行了改造
《临时约法》虽然是以法兰西《第三共和国宪
法》为蓝本制订的,但同时也根据当时的特殊需要
对《第三共和国宪法》进行了必要的改造,因此两
者之间不能完全划等号.
麦梦华在一篇文章中对两者进行了比较分
析:
我国《临时约法》采用法国内阁制,他El定宪,
此制殆未必能易也.法国行用内阁政治,其总统
固不负责任,然一千八百七十五年之宪法所赋与
总统之特权固自不少,若大赦之权,若统率海陆军
之权,若提出法案,发布法案之权,若提议改定宪
法之权,若任命文武官吏之权,若解散下院之权,
若召集临时议会之权,若会议期中停止议会之权,
若交还议定法案求下院再议之权,皆明确规定于
宪法之中.我虽采用法制,然约法所定总统之权,
视法制则远有不逮,其荦荦大者,约有数端:
(一)
法总统得上院之同意,有解散议会之权,我则并此
而无之;
(二)法总统有召集议会之权,而我之参议
院得自行集会闭会;
(三)法总统有任命官吏之权,
而我则任命阁员须得参议院之同意;
(四)法总统
有交还议案法案求下院再议之权,我则无此规
定."
⑧
具体说来,《临时约法》与法兰西《第三共和国
宪法》不同,而备受舆论攻击的主要有以下几点:
第一,关于总统任命国务员是否须得参议院
同意.法国《关于政权组织的法律》第六条规定
总统任命全体文武官员"
.⑨而《临时约法》第三
十四条则规定"
临时大总统任免文武官员,但任命
国务员及外交大使,公使须得参议院之同意"
.这
里有两点区别,一是按照《临时约法》,临时大总统
任命国务员及外交大使,公使须得参议院之同意,
而法兰西《第三共和国宪法》,总统可以任命文武
官员不必经国会同意;
二是法国总统有任命文武
官员之权,而无免职权,而中国的临时大总统则拥
有免官权.
第二,总统解散国会权问题.法国《关于政权
组织的法律》第五条规定:
共和国总统征得参议
院同意后,得解散法定任期尚未届满的众议院."
同时,法国国会两院也可以向政府提出质询,甚至
以不信任投票推翻政府.行政与立法之间有相互
制衡的手段.而《临时约法》则回避了总统解散国
会的问题,但同时规定临时参议院对总统,内阁有
质问,弹劾等权力.这样一来,国会处于绝对安全
的地位,而内阁则处于被监督弹劾的地位,地位极
不巩固.《临时约法》所规定的责任内阁制与法国
的责任内阁制有很大不同,行政与立法之间缺乏
相互制衡的关系,这就给人留下了非议的把柄.
卧羲说:
自《临时约法》无规定解散议会之明文,
时颇激动海内士夫之抗议."
⑩还有论者指出:
今IEI之约法,内阁无解散议会之权,则内阁之解
散,将如棋奕,忽而组织,忽而解散,忽而信任,忽
而弹劾."
@
第三,国会参与外交权的范围有别.在国会
参与外交的权力问题上,法兰西《第三共和国宪
法》规定"
总统得修订或批准条约,如与国家保安
及利益无碍,必立即布告议会"
.但"
和约,商约,
关于国家财政之约,关于法兰西人民之在外国者,
所有人权,财产权之约,均非两议会所可决者不为
定.国土非有法律规定不得割弃,不得交换,不得
增并."
这与《临时约法》关于临时大总统宣战,媾
和及缔结条约都必须经参议院同意的规定有范围
广狭之别.
第四,总统与内阁关系不明确.法国《关于政
权组织的法律》第六条明确规定:
各部部长关于
政府的一般政策对两院负连带责任,关于他们个
人行为,则负个别责任."
而《临时约法》第三十条
则规定"
临时大总统代表临时政府,总揽政务,公
布法律"
.第四十四条规定"
国务员辅佐临时大总
统负其责任"
.对于这两条,人们的理解常常产生
歧义.有人认为《临时约法》第四十四条"
文义暗
昧,难于索解."
⑩还有一些人理解为,根据第四十
四条,"
则内阁只是临时大总统的辅佐,而非独立
行使职权,所谓'
负其责任'
殊属不明,对大总统负
责任乎?
对议会负责任乎?
《临时约法》赋予参议院的权力超过了法兰西
第三共和国的国会,因而激起外界的强烈批评.
甚至连国民党人也批评说:
今本党宪法纲领乃谓
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张学继:
取国会政府主义,欲使国会之势力侵入政府之范
围,是不特误认手段为目的,且将以手段破坏目的
矣.故我以为中国之国会,当使其为立法机关,与
相对的监督机关,而监督之权则限于议决预算及
弹劾政府之违法.至于国务员之任命宜委之总
统,预算案之编制宜委之内阁,不容国会之侵及行
政之范围.所谓国会政府主义,则实恶劣之主义,
万不可不取消者也."
进步党的政论家吴贯因指出:
盖法国之政
治,实国会政治也.……法国之弊,在使政府从属
于国会,缘是酝出种种之弊害,而中国今日岂惟仿
法制而已,且视法国而变本加厉焉."
统一党通告指责说:
《临时约法》……乃考其
内容,非美非法,国务员须求参议院同意,实为万
国宪法所未有.将信任总统耶?
何为予以总揽政
务之虚名,而复加以层层絷耶?
将不信任总统耶?
何必拥此傀儡之守府,加于全国之上?
譬诸人身
五官百骸,不听命于头脑,以致手足乱劝,口齿争
噬,非狂即髌.个人且然,况在一国?
总统者,固
全国之公仆也.一家之仆,不为主人所信,虽欲尽
其任务,顾可得乎?
今既认其人为全国信仰之人,
而畀以总统之任矣,乃既束缚之,又驰骤之,使无
用其聪明材力,稍有失败,则指摘随之,狐埋狐骨,
朝三暮四,循是不已,何以自存?
三,《临时约法》为何选择以
《第三共和国宪法》为蓝本?
我们知道,《中华民国临时政府组织大纲》是
以美利坚合众国联邦宪法为蓝本,实行美国式的
总统制.⑩而到了《临时约法》,弃美制而取法制,
以法兰西《第三共和国宪法》为蓝本.这个取舍之
间,主要有以下两点原因:
第一,"
的政治需要.
以孙中山为首的革命党人抛头颅,洒热血,前
赴后继,奋斗近二十年,在推翻清王朝,创建中华
民国后,却不得不将革命的果实奉送给代表大地
主,大买办阶级的政治代表,这是一个无论如何都
难以接受的严酷现实.更何况袁世凯权诈多奸,
政治品格低下.因此,革命党人都认定袁世凯"
以
其跋扈贪恣断,断乎无实行共和的思想"
.⑩在袁
世凯窃取临时大总统成为定局的前提下,对付这
样一个人,革命党人剩下的最后手段就是通过制
12O
定一部法律,把袁世凯摆到一个空头元首的宝座
上去,以便由革命党人来组织责任内阁,行使行政
权力,以限制袁世凯继续作恶.这是当时革命党
人惟一的也是最后的选择.
应当说,"
因人立法"
"
是当时革命
领袖们的普遍主张.以孙中山来说,他的这种意识
就十分强烈.在他出任临时大总统前夕,曾这样反
驳宋教仁等人的内阁制主张:
内阁制平时不使元
首当政治之冲,故以总理对国会负责,断非此非常
时代所宜.吾人不能对于惟一置信推举之人,而复
设防制之法度.余亦不肯徇诸人之意见,自居于神
圣赘疣,以误革命之大计."
@而在交卸临时大总统
职务后,孙中山却这样称赞内阁制:
至于政府之组
织,有总统制度,有内阁制度之分.法国则内阁制
度,美国则总统制度.内阁制度为内阁负完全责
任.内阁若有不善之行为,人民可以推倒之,另行
组织内阁.总统制度为为总统担负责任,不但有皇
帝性质,其权力且在英,德诸立宪国皇帝之上.美
国之所以采取总统制度,此因其政体有联邦性质,
故不得不集权于总统,以谋行政统一,现就中国情
形论之,以内阁制度为佳.我国国民莫不主张政党
内阁,视其议员为何党之多数,以定国民之信用."
④
在孙中山看来,如果由他做总统最好实行总统制,
因为他是革命领袖;
如果由袁世凯做总统,最好采
用内阁制度,因为袁是枭雄.
不仅孙中山有此想法,宋教仁,王宠惠等同盟
会高级干部也都有这样的意图.李书城说:
曾在
日本,欧美学过法政的同志如宋教仁,王宠惠等,
主张用约法限制总统的权力.当参议院选举袁世
凯为大总统后,随即修改约法,把总统制改为责任
内阁制,以为这样就可以限制袁世凯的行动
了."
@当胡汉民主张地方分权以牵制袁世凯时,
宋教仁还以绝对肯定的口吻对他说:
君不过怀疑
袁氏耳!
改总统制为内阁制,则总统政治上之权
力至微,虽有野心者,亦不得不就范,无须以各省
监制之."
《临时约法》最受非议的地方,便是规定议会
对国务员可以同意于先,亦可弹劾于后,总统无解
散国会权.这个规定,从法理上讲,明显违背了责
任内阁制的常理.《临时约法》之所以这样规定,
自有其苦衷.同盟会籍的国会议员王葆真解释
说:
《中华民国临时约法》规定议会对国务员可以
同意于先,亦可弹劾于后,总统无解散权,正是针
对当时国内封建军阀与贪官污吏的强大势力,防
止独裁专制祸民祸国的发生."
@显然,《临时约
法》"
的倾向是十分明显的.
第二,受法国及世界宪政史的启示.
关于这一点,以前学术界很少有人提及,其实
这也是《临时约法》采用法国责任内阁制的一个不
可忽视的因素.对此,国民党的机关报《民立报》
曾经进行过如下的阐述:
吾国所以舍总统制而行
内阁制者,则以数千年来专制之政治阴驱潜率,蒂
固根深,已种毒于人心而莫由拔,今一旦覆专制,
立共和,毅然决然采用内阁制,盖所以防专制之复
生,立法命意至为深远.法人初行民政,亦群相额
手日:
专制之恶魔去矣,世人可食自由之福也!
无
何拿破仑一世出,而共和颠覆;
无何拿破仑三世
出,而帝政再兴.则以当时总统之权过大,故由共
和而变帝政,再由帝政而变王政,全国縻乱,几绵
亘百年之久,而始底定也.法人之采用英制,不知
几经波折,几经阅历,而始有完善之内阁制焉.今
吾国之政制师效法人,盖以吾国专制之流毒已数
千年,实与法国国情大相吻合.立法者防目前之
流弊,立久远之宏观,毅然决然采用法制,是立法
之心理,亦即吾国多数人民之心理,此真深契乎国
情者也."
鲍明钤的文章也指出:
我国《临时约法》之制
定也,闻当时主张者,以为中国革命情形与法国相
同,将来建设亦与法国莫不相同,彼时视世界各国
之政制,能适宜于中国行之而不谬者,未有法国若
也!
故《临时约法》即无形具法国内阁制之刍形.
迩后谈宪法,论政制者,即以采法制为依归."
@究
竟应该实行美国式的总统制,还是法国式的责任
内阁制?
这是民国初年争论不休的一个话题,各
种论证文章连篇累牍,不计其数.大体上以袁世
凯为首的北洋派及其同盟者(如进步党)都主张实
行美国式的总统制,隆大总统之权;
而国民党及其
同盟者则主张责任内阁制,置总统于虚位元首的
地位.这里撇开具体的人事因素不谈,从当时世
界宪政史的经验来看,中国无论是实行总统制,还
是责任内阁制,都面临着一个无法破解的两难问
题.以实行总统制的国家来说,只有美国的总统
制一直稳定连续地实行,但美国是一个联邦制国
家,与实行单一制的中国无可比性.而其他实行
总统制的国家,如中南美洲的墨西哥等国家大都
走了一条总统专制独裁与暴力革命循环的道路.
所以,反对在中国实行总统制的政论家们指出:
中国为单一之国家,只能行一统政治,而不能行
联邦政治.此无论何党派,率皆同此主张.则行
总统制之结果,非北美合众国之比,而中南美诸国
之比也."
而另一方面,实行责任内阁制的国家,除了君
主立宪的英国保持了政局的长期稳定外,其他实
行责任内阁制的国家由于政府处于议会控制之
下,大都形成了内阁频繁更迭,政局极端不稳定的
局面.以法国为例,法兰西第三共和国从1879至
1940年的51年间,前后有i00届内阁,平均每届
内阁的任期只有6个月.这种过度频繁的政府更
迭使得政治家们无法,也没有兴趣来设计执行一
个长期乃至中期的政策,大家都抱着一种看守政
府的心态.◎法国内阁频繁更迭的结果便是,拿破
仑时代威震欧洲的世界强国到了法兰西第三共和
国时代,已经沦为国力不振的弱国.第二次世界
大战爆发时,法国不堪一击,于1940年全盘溃败
于德国法西斯的铁蹄之下.因此,反对在中国实
行责任内阁制的也是振振有辞.何况民国初年的
中国,面临着帝国主义瓜分的空前压力,革命党人
出身的章太炎曾经这样严厉攻击国会对政府的牵
制:
政府之无能力,在参议院之筑室道谋,议在锥
刀破文拆字.……以至政务停顿,人才淹滞,名日
议员,实为奸府.时不待人,转瞬他族入主.当是
时,议员已各鸟兽散矣,尚能为国民负责任耶?
追
念前清之亡,既由立宪;
俯察后来之祸,亦在共和.
迩来南北智士,佥谓改定约法,尚待来年,急在燃
眉,岂可坐俟!
大总统总揽政务,责任攸归,当此
危急存亡之秋,国土之保全为重,民权之发达为
轻.国之不存,议员焉托?
宜请大总统暂以便宜
行事,勿容拘牵约法,以待危亡."
@毋庸讳言,当
时有同样认识的显然不止章太炎一人.
总之,无论采取总统制,还是责任内阁制,对
于新生的中华民国来说都是一个两难的问题,也
是一个不可能有最好答案的问题.历史的局限性
始终是无法超越的.
注释:
①参见罗华庆《清未"
预备立宪"
模仿日本明治宪政
121
《中华民国临时约法》与法兰西《第三共和国宪法的比较研究
论》,中国社会科学院近代史研究所科研处编:
《走向近代
世界的中国》,成都出版社1992年版.
②法兰西《第三共和国宪法》是由三个宪法法律文件
组成的,即1875年2月24日通过的《关于参议院组织的
法律》,18'
76年2月25El通过的《关于政权组织的法律》
和1875年7月16日通过的《关于政权机关间关系的法
案》.因为它不是一个完整的宪法,故我国学者指出,法
兰西第三共和国宪法"
为一种畸形的宪法"
不是普通的
成文宪法.参见钱端升《法国的政府》(节选),载《钱端升
学术论着自选集》,北京师范学院出版社1991年版,第9O
~
91页.
③李新主编:
《中华民国史》(第一编下册),中华书局
1982年版,第437页.
④刘景泉:
《北京民国政府议会政治研究》,天津教育
出版社2006年版,第147页.
⑤朱宗震,杨光辉编:
《民初政争与二次革命》(上编),
上海人民出版社1983年版,第54页.
⑥吴叔班记录,张树勇整理:
《吴景濂自述年谱》(上),
见中国社会科学院近代史研究所编着《近代史资料》第
1O6号,中国社会科学出版社2003年版.
⑦《大总统之地位及权限》,《庸言》第l卷第2号.
⑧《麦梦华对于总统权限之主张》,栽《宪法新闻》第3
期(1913年4月27日).笔者必须指出的是,麦梦华所说
的第四点:
法总统有交还议案法案求下院再议之权,我
则无此规定."
这是不正确,因为《临时约法》第三十三条
也同样规定了总统有交还议案法案求下院再议之权.
⑨《第三共和国宪法》(选录),见《外国法制史资料选
编》下册,北京大学出版社1983年版.以下所引《第三共
和国宪法》条文均见该书,不再一一注明.
⑩卧羲:
《三说解散权》,载《震旦》第3期(1913年4
月).
⑩《内阁与党争》,载《时事新报》1913年1月7日.
⑥《内阁制度论》,载《民国汇报》第1卷第1~3期
(1913年).
⑩耿云志等着:
《西方民主在近代中国》,中国青年出
版社2003年版,第251页.
⑩《关于总统及国会问题之意见》,载《宪法新闻》第7
期(1913年5月13日).
⑥《政府与国会之权限》,载《庸言》第1卷第2号
(1912年12月16日).
⑩曾业英:
《统一党第一次报告》,见《近代史资料》第
85号,中国社会科学出版社1994年版,第15页.
⑥参见耿云志等着《西方民主在近代中国》,中国青
年出版社2003年版,第224~225页.
⑩转引自沈云龙《徐世昌评传》,台湾传记文学出版
社1979年版,第184页.
⑩胡汉民:
《自传》,见《近代史资料》第45号,中国社
会科学出版社1981年版,第55页.
⑩《孙中山全集》第3卷,中华书局1984年版,第44
页.
⑨李书城:
《辛亥前后黄克强先生的革命活动》,见《辛
亥革命回忆录》第l集,文史资料出版社1981年版,第
2O1~202页.
③胡汉民:
《自传》,见《近代史资料》第45号,第63
⑧王葆真:
《民国初年国会斗争的回忆》,见全国政协
文史资料委员会编《文史资料选辑》第82辑,第139页.
⑧《论内阁制二》,载《民立报》19l3年1月10日.
⑤《新宪法之缺点》,载《法政学报》第3卷第1O期
(1924年1O月).
④《宪法问题之商榷》,载《庸言》第l卷第ll期.
⑤参见许振洲编着《法国议会》,华夏出版社2002年
版,第21~22页.
⑧《章炳麟为请大总统便宜行事致黎元洪电》,见朱
宗震,杨光辉编《民初政争与二次革命》(上编),上海人民
出版社1983年版,第71页.
责任编辑刘洋(见习)
(上接第97页)⑧许树柏:
《层次分析法原理》,天
津:
天津大学出版社1988年版.
⑨CarstenHomburg.ImprovingActivity—Based
CostingHeuristicsbyHigh一-levelCostDrivers[J].Euro
peanJournalofOperationsResearch,2004(7):
332—343.
⑩孙家乐,蒋德鹏:
《层次分析法中一致判断矩阵的
122
构造方法》,《东南大学学报》l991(3),第69~75页.
⑧施晓榴:
《基于AHP法企业绩效评估风险的识别
与评价》,《陕西农业科学》2O11
(2),第167~17O页.
⑥王启栋,段敏生,翟光明:
《模糊综合评价疾病治疗
质量》,《中国卫生统计~2000(5),第300页.
责任编辑徐东涛(见习)
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