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目录
一、金融监管的定义…………………………………………………………………1
二、全球金融监管的趋势…………………………………………………………1
(一)金融监管的趋势……………………………………………………………2
(二)英国金融监管制度的改革与创新……………………………………………2
(三)我国金融监管改革与创新……………………………………………………2
三、我国金融监管的现状………………………………………………………………3
四、面对我国金融监管现状的对策………………………………………………4
五、结束语……………………………………………………………………………6
参考文献………………………………………………………………………………7
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一、金融监管的定义
针对金融监管的定义,许多学家提出不同的说法,其中哈威尔·
E·
杰克逊和小爱德华·
L·
西蒙斯提出,金融监管是金融监督和金融管理的总称,金融监督是指金融主管当局对金融机构实施的全面性、经常性的检查和督促,并以此促进金融机构依法稳健地经营和发展。
金融管理是指金融主管当局依法对金融机构及其经营活动实施的领导、组织、协调和控制等一系列的活动。
综观世界各国,凡是实行市场经济体制的国家,无不客观地存在着政府对金融体系的管制。
二、全球金融监管的趋势
(一)金融监管趋势
1、金融监管体制由分业监管向混业监管过渡
近年来国外金融业纷纷实行混业经营,功能型监管思想也得以广泛传播,各国金融监管体制呈现出向部分混业监管或完全混业监管的模式过渡的趋势。
2、金融监管法制日益趋同化
国外金融监管法制呈现出趋同化的发展趋势,即:
各国在监管模式及具体制度上相互影响、相互协调而日趋接近。
就监管风格而言,世界上大致有两种模式:
英国模式和美国模式。
英国模式以行业自律为主,法治监管为辅;
美国模式则以法治监管为主,行业自律为辅
3、金融监管越来越重视金融机构的内部控制制度和同业自律机制
金融机构的内部控制是实施有效金融监管的前提和基础。
外部金融监管如果没有金融机构的内部控制相配合往往事倍功半。
国外银行经营管理层的内控意识很强,国外商业银行一般专门成立独立于其他部门的、仅仅对银行最高权力机构负责的内部审计机构,并建立了健全的内控制度。
近年来,由于巴林银行、大和银行以及住友商社等一系列严重事件的发生都与内控机制的缺陷有直接关系,国际金融集团和金融机构开始重新检讨和审视自己的内控状况,许多国家的监管当局和一些重要的国际性监管组织也开始对银行的内部控制问题给予前所未有的关注。
金融机构同业自律机制作为增强金融业安全的重要手段之一,受到各国普遍重视。
以欧洲大陆国家为代表,比利时、法国、德国、卢森堡、荷兰等国家的银行学会和某些专业信贷机构的行业组织都在不同程度上发挥着监督作用。
各国都比较重视金融业工会组织在金融监管体系中所起的作用。
4、注重风险监管和创新业务的监管。
从监管内容看,国外金融监管的监管重点实现了两个重大转变:
第一、从注重合规性监管向合规性监管和风险监管并重转变。
过去监管当局一直将监管重点放在合规性方面,认为只要制定好市场游戏规则,并确保市场参与者遵照执行,就能实现监管目标。
但合规性监管的市场敏感度较低,不能及时反映银行风险,相应的监管措施也滞后于市场发展,因此,国际银行监管组织及一些国家的监管当局相继推出一系列以风险监管为基础的审慎规则,如巴塞尔银行监管委员会发布的《有效银行监管核心原则》、《利率风险管理原则》等,实现了合规性监管向合规性监管和风险监管并重转变。
第二、从注重传统银行业务监管向传统业务和创新业务监管并重转变。
随着金融市场的不断发展,金融创新产品层出不穷,如金融衍生产品交易、网上银行交易等创新业务,它们在增加收益的同时也增大了风险,且更易扩散,对金融市场的冲击也更加直接和猛烈。
因此,只注重传统银行业务的监管已经不能全面客观地反映整个银行业的风险状况,只有“双管齐下”,传统业务和创新业务的监管并重,才能有效地防范和化解银行业的整体风险。
5、金融监管向国际化方向发展
随着金融国际化的发展,各国金融市场之间的联系也不断增强,各种风险在国家之间转移、扩散不可避免。
金融国际化要求金融监管的国际化。
因此,西方各国致力于国际银行联合监管,如巴塞尔银行监管委员会通过的《巴塞尔协议》统一了国际银行的资本定义与资本率标准。
各种国际性监管组织也纷纷成立并进行合作与交流。
各国对跨国银行的监管趋于统一和规范。
(二)英国金融监管制度的改革与创新
20世纪80年代以后,特别是1988年和1995年英国的“国际贸易与信贷银行”和“巴林银行”破产事件,英国开始考虑适应现代金融发展建立新的监管体系。
1998年,英国政府将英格兰银行、证券投资委员会和其它金融自律组织合并,成立了新的全能金融监管机构——“金融监管局”。
2000年6月,英国通过了《金融市场与服务法案》,从法律上确认了上述金融监管体制改革。
英国成为世界上第一个实行统一金融监管的国家。
英国新的统一金融监管制度的核心主要体现在“金融监管局”的功能上。
“金融监管局”既要为英国的“金融服务法”制定执行的细则,又要监管银行和非银行金融机构的各种金融活动,决定惩罚与处置,是个二级立法及执行机构。
新体制下英国金融监管的几大改革包括:
1、通过风险评估实施企业分类管理。
“金融监管局”为金融投资机构进行风险评估,定出级别,按照不同级别分类,共有A、B、C、D四类,A级代表风险很大、很不稳定的企业,D级代表风险很小、很稳定的企业。
分级是一种激励机制,激励金融投资企业不断改善自己管理风险的能力,而且金融投资企业要向“金融监管局”交管理费,其比例按企业风险级别而定。
对企业实行专人专管或小组专管。
2、促进企业改进风险管理能力。
“金融监管局”不强求企业有统一的管理风险模式,只要求企业有自我管理与监督风险机制,并要求企业能说明这些管理风险机制的运行原则,“金融监管局”有关部门定期核查企业管理风险机制是否有效。
这不仅会影响金融投资企业的业务,还会加大企业开支,因此受监管的机构只有不断改善自己管理风险的能力,才能免受金融监管局的不断审查。
3、严密监督投资机构的反洗钱机制。
“金融监管局”要求被监管的机构都要设立自己的反洗钱机制,设立专门的反洗钱报告员。
新的监管体系建立了一套稳定金融市场和与欧盟金融监管的标准及巴塞尔组织的要求相吻合的制度,加强监管增加市场信心,有利于保持金融市场稳定;
鼓励金融企业开发衡量资本充足率标准并研究出管理运营风险机制,作为制度创新把工业化标准应用于体系管理与监督,使企业更容易规范海外投资和改善投资标准并改进投资机构运营透明度。
新的金融监管体系统一了个人和企业结算,对个人投资也实行监管。
监管投资改变了过去监管规则,把责任明确到经理个人,使金融机构经理层责任更大。
在新的金融监管法律框架下,加强了对外国金融机构监管力度。
新的监管制度鼓励外国投资机构不断改善自己管理风险的能力,降低被监管成本。
在市场纪律方面,对违反监管法律的负责人、经理人员曝光,实施社会约束,使之无法在金融界找工作,起到以一儆百的作用。
(三)我国金融监管改革与创新
我国金融监管体制的建设大体分为两阶段:
第一阶段是1998年以前由中国人民银行统一实施金融监管。
第二阶段是从1998年开始,对证券业和保险业的监管从中国人民银行统一监管中分离出来,分别由中国证券监管管理委员会和中国保险监管管理委员会负责,形成了由中国人民银行、证监会和保监会三家分业监管的格局。
2003年中国银行监管管理委员会正式组建,接管了中国人民银行的银行监管职能,由此我国正式确立了分业经营、分业监管、三会分工的金融监管体制。
我国现行金融监管体制的基本特征是分业监管。
按照金融监管的分工,银监会主要负责商业银行、政策性银行、外资银行、农村合作银行(信用社)、信托投资公司、财务公司、租赁公司、金融资产管理公司的监管。
而证监会和保监会则分别负责证券、期货、基金和保险业的监管。
银监会成立后,中国人民银行着重加强制定和执行货币政策的职能,负责金融体系的支付安全,发挥中央银行在宏观调控和防范与化解金融风险中的作用。
三、我国金融监管的现状
就目前而言,我国金融市场还很不健全,金融监管也存在诸多缺陷
(一)监管目标不够明确,与货币政策目标相混
在市场经济发达国家,金融监管目标与中央银行货币政策目标是不同的。
货币政策目标是宏观目标,借助货币政策工具调节货币供应量,以保持币值稳定。
而金融监管的目标较为具体,突出强调保护存款人利益和维护金融体系的安全与稳定。
我国金融监管不仅要保障金融秩序的安全、保护存款人和公众的利益、维护金融机构公平有效竞争,还要保证国家货币政策的顺利实施、宏观调控措施的有效实行。
因此,我国金融监管目标具有综合性和多重性,主要是通过对各类金融机构及其业务进行监管,来正确贯彻落实国家金融政策。
中央银行无法保证货币政策的独立性,也没能在金融监管中明确分工,实际上弱化了金融监管目标,降低了金融监管效率。
(二)金融监管独立性不够
巴塞尔委员会《有效银行监管的核心原则》规定:
促进有效银行监管,必须具备稳健且可持续的宏观经济政策,完善的公共金融基础设施,有效的市场约束,高效率解决银行问题的程序以及提供适当的系统性保护机制等基本条件。
更为重要的是,在一个有效的银行监管体系下,参与银行监管的各个机构要有明确的责任和目标,并应享有操作上的自主权和充分的资源。
我国银监会作为国务院下属机构,在业务操作、制定和执行政策、履行职责时,较多地服从政府甚至财政部的指令。
银监会分支机构在实际监管中很难不受地方政府的制约,当监管机构的监管行为触动地方政府的利益时,地方政府往往对监管机构施加压力,从而弱化了监管作用。
(三)多头的监管重复监管,阻碍金融业发展。
在金融活动多元化的环境下,对于某监管对象出现的监管体系机构众多,权限相互重叠、监管标准不一致时很多国家金融监管体制中,共同存在的问题。
多头监管常常会发生“谁都管”或“谁都不管”的现状。
甚至由于监管领域界限不清和责任不明,还会出现监管部门为获取更多的监管对象,存在放松监管要求。
以金融监管机构的美国银行监管为例,由于银行业的监管分散在5个联邦机构中,每个联邦机构都有管理权,但同时没有一个机构拥有足够的法律授权来负责金融市场和金融体系的整体风险。
美国金融监管机构既有联邦的,也有州一级的,针对不同的业务领域,设立了不同的监管机构。
以花旗银行为例,它不但要受到货币监理署、联邦储备银行、联邦存款保险机构、储蓄机构监管署以及证券交易委员会的监管,还要受到50个州的地方监管者的监管。
这些机构之间存在着交叉和重复监管的现象。
没有任何单一金融监管机构拥有监控市场系统性风险所必备的信息与权威,现有金融监管部门之间在应对威胁金融市场稳定的重大问题时缺乏必要的协调机制。
由于监管目标和监管文化的不同,各监管机构在金融机构新设标准、信息报送格式和程序、内部风险控制制度、资本充足率标准、高级管理人员资格审查、金融机构兼并收购等各个方面几乎都存在不同的规定。
大型金融集团每年仅在年报的准备和报送上就得花费至少2个月的时间。
金融机构还常常因同一件事、在同一个部门(或子公司)不停地接受不同监管机构的现场检查。
近年来,一直有业界人士抱怨,金融监管体系不仅机构太多,而且权限互有重叠,在全球金融市场密切相连的情势下,这种过度监管会影响金融业顺畅发展。
(四)金融监管协调机制对监管主体行为约束力不强
“一行三会”召开部际联席会议时,可以根据各自履行职责的需要进行沟通与协商,但这种沟通与协商是平等的、自愿的,没有任何强制约束力。
现有的各监管机构都为正部级单位,当监管主体之间出现潜在冲突时,某些部门便会采取一些有利于本部门而有损于其他部门利益的行动,具体表现为不同监管主体争夺监管对象和监管权力。
由于金融监管协调机制对监管主体行为约束力不强,联席会议达成的协议可能最终成为一纸空文。
(五)金融监管措施不力
从金融监管手段看,我国金融监管长期依赖自上而下的行政管理,金融监管以计划、行政命令和适当的经济处罚方式进行。
基本金融法律与实际工作的要求相差甚远,没有具体的实施细则,监管难以做到有法可依和违法必究。
从金融监管方式来看,我国的金融监管主要是外部监管。
由于自我约束、自我管理机制不健全,自我监管能力极低,金融同业工会等行业自律性组织在我国也极为少见,会计师事务所、审计师事务所等社会监督机构对金融机构的监督和检查非常少。
从金融监管内容来看,我国金融监管中的风险监管几乎是空白,监管部门将主要精力放在机构审批和业务审批上,对金融机构日常营运监管较少,金融监管和稽核也忙于完成上级任务,作用有限。
从金融监管标准来看,对银行等金融机构的检查和评级以及风险管理没有一套统一的具体量化标准,监管行为随意性强。
(六)金融监管协调机制缺乏匹配的专业人才
当前金融业务繁多,金融交叉业务逐渐放开,金融创新速度快,“金融期货之父”梅拉梅德曾表示,只有监管部门的相互协作,才能有效监管金融衍生品市场。
但是,目前金融监管部门普遍缺乏专业人才,有些监管人员知识结构已经老化,其专业监管能力面临挑战;
很多监管人员(尤其是基层监管人员)缺乏跨业监管必备的知识和能力,难以胜任混业经营下的金融监管工作,监管部门之间的工作沟通交流也有一定障碍。
缺乏匹配的专业人才支撑,金融监管协调机制运作举步维艰。
(七)监管客体存在的问题
目前我国金融机构虽颁布了许多自律制度,但这些自律制度只是许多项内部管理制度的简单相加和汇总,没有形成一种环环紧扣、相互监督的体系。
建立健全各种自律制度固然重要,而制度制定和执行中体现相互制约的原则更不容忽视。
有些基层金融机构自律制度不少、落实的不多。
机构自律与业务发展的关系不理顺导致金融机构的自律控制让位于发展需要,有的甚至违反国家或金融监管当局颁布的法律法规。
自律机制落实缺乏刚性,必然使金融风险增加。
例如,实际工作中由于种种客观原因和主观因素,使得有法不依,有法难依。
四、面对我国金融监管现状的对策
(一)由人民银行牵头建立金融稳定协调机制,协调银监会、证监会、保监会的监管工作,使其监管向功能型发展。
人民银行要成立“金融协调委员会”,通过立法使金融监管联席会议法制化。
“金融协调委员会”可以对三个原有的监管机构进行整合,其联席会议的主要职责是研究银行、证券、保险监管中的重大问题,定期磋商,及时交流监管信息,界定业务交叉中的监管职责,解决分业监管中政策协调和配合问题。
(二)完善金融监管机制,不断提高专业化监管水平。
进一步完善金融监管的法律体系,使金融监管有法可依,同时通过废除、修改、补充和制定等手段,及时对现有的金融监管法律、法规和规章等进行清理和重建。
。
在明确监管目标的基础上,必须着力更新监管的手段和方式,要在强化风险监管这一核心前提下,努力实现监管方式和手段的五个转变:
实现从合规监管为主向合规监管和风险监管相结合的转变;
实现从分割式监管向金融机构法人整体风险监管的转变;
实现从一次性监管向持续性监管的转变;
实现监管重心从具体业务监管向法人治理结构和内控有效性监管的转变;
实现监管方式从定性监管为主向定性监管和定量监管相结合的转变,以提高风险监管的水平。
同时针对我国的金融机构市场机制不健全,要以法律形式明确具体程序措施的接管,明确金融机构解散原因,保障债权人的合法权益。
建立金融风险的监管、预警、处置机制,为防范系统性金融风险,维护经济金融安全,必须建立对金融风险的早期识别、预警和处置机制。
(三)建立必要的资金、业务防火墙
国际应禁止或限制资金在金融集团内部的任意流动,确保银行业、证券公司、保险公司保持一定性的独一,同时加强他们的统一治理。
对于金融集团自有资金的使用范围加以明确规定。
对银行系统向金融集团成员机构的贷款和其他信贷延期业务,必须有严格的数量限制,防止银行因买卖不良资产照成承担不应有的风险,对金融集团内部资金交易数量也要加以限制,防止不当资金的走私转移。
(四)完善金融监管主体自身建设
我国目前金融业法定监管主体有中国人民银行、银监会、保监会、证监会。
为适应后WTO时期的监管需要,应加强监管主体自身建设。
一是改进现有法定监管主题的权责制度,塑造具有独立性和自主执法权的监管主体,防止地方政府及其他部门的干预。
二是为弥补法定监管主体的局限性,应补充监管主体,建立金融同业工会,借助同业自律补救现有法定监管的不力,以同业公会充实法定监管主体和完善监管,制约和防范法定监管主体权力的滥用。
(五)强调外部监管与内部控制的结合,尤其应重视内部控制的作用。
有效的金融监管必须注重外在约束和自我约束的有机统一,即在对金融机构进行外部监管控制同时,强化其内部风险控制制度,提高自我监控水平。
因此,我国在强化国家金融监管的同时,还要注意建立完善我国金融机构内部控制机制,形成一套完整、有效的内控自律管理体系。
只有金融机构内部形成良好、严格的内控机制,外部的金融监管才能发挥效能,这既是金融监管最基本的约束机制,也是国家实行金融监管的基础。
巴塞尔银行监管委员会经过大量的调查和研究,发现很多金融机构的问题出在内部控制上。
因此,监管机构要促进和督察金融机构完善内部控制,只有将外部监管和内部控制结合起来,才能保证金融机构稳健的运行。
如果脱离了严密的内部控制机制,再完善的外部监管也会成为便的缺乏基础,无法发挥效用。
(六)加强国际金融机构监管合作与协调
在经济全球化、金融一体化的形势下,金融业务不再局限于某一国家或地区的范围,按照新资本协议要求,监管当局必须在强化合规性监管的同时重视安全性监管,逐步强化对商业银行的资本充足率约束,首先我国应主动适应金融监管的国际化趋势,加强监管的国际合作与协调,参照和依据《有效银行监管的核心原则》和《新巴塞尔资本协议》,实现对跨国金融机构的有效监管。
其次我国应与其他国家金融当局签订双边谅解备忘录,在信息提供、相互磋商、技术合作等方面展开合作。
同时,还要发挥各类国际组织和区域性组织在协调国际金融监管方面的作用,建立统一监管的标准和体系,避免监管缺位。
针对国有商业银行资本充足率偏低的问题,要制定相关政策,使得资本充足率尽快达到巴塞尔资本协议的要求。
最后,要强化监管当局对银行安全性监管的独立性和权威性,有着处罚的自主权。
(七)培养复合型监管人才,为金融监管协调机制提供人才支持。
随着金融业发展,金融交叉业务和金融创新产品越来越多,这对金融监管人员提出了更高要求。
为有效开展监管工作交流与合作,金融监管人员不仅要掌握本监管领域的法律法规、政策以及相关金融业务知识,也需要熟悉其他金融监管领域的相关事项。
金融监管机构要重视复合型监管人才的培养,除了从国外引进金融监管人才、加强监管业务培训和员工自学等途径,还可借助金融监管协调机制,建立监管人员工作交流机制,互派工作人员到各个监管机构学习与实践监管,为金融监管协调机制提供人才支持。
(八)金融监管协调机制应从服务金融市场、服务监管对象和服务投资者角度出发。
实践中,我国金融监管协调机制尤其是基层监管协调机制主要是为金融监管机构了解和掌握金融监管信息服务提供一个平台,各金融监管机构可通过这个平台互通其他监管机构所掌握的监管信息,从而达到信息共享的目的。
但是,建立金融监管协调机制仅仅为金融监管机构服务是不够的,行政监管是为了更好地服务市场。
笔者认为,金融监管协调机制要解决的不仅仅是监管方之间的问题,也要解决监管方和被监管方的问题,更要着眼于解决被监管方的问题。
建立金融监管协调机制不仅是为监管机构服务,也要服务于金融市场、服务于监管对象和服务于投资者。
当金融监管机构协调过程中产生争执时,也要从服务市场、服务监管对象和服务投资者的角度出发。
同时,金融监管协调机制要求每个监管机构出台的监管政策要有全局观念,维护统一市场,保护投资者共享五大市场的权利,提高市场效率。
五、结束语
从金融全球化,资本自由流动的开发是每个国家参与经济全球化必走的一步,没有对资本流动性有着一定程度的监管,与一定程度的放松对策,也就谈不上资本的自由流动,更加不能成为地参与经济全球化的决策者。
以及我国金融监管的现状趋势来看,我们应该总结汲取其他国家在金融发展对外开放的经验教训,把金融监管与资本开发相结合,加强完善本国的金融监管制度,注重金融监管的有效性。
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12、金融时报,2009-09-08
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