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行政权力的主体从以往的认识来讲,一直被理解为是被宪法法律授予行政权力的行政组织机构,通常包括国家行政机关和法律、法规授权的非行政机关的组织。
行政权力的主体从名义上的拥有和实际上的掌握运用来看,可以分为形式主体与实际主体。
形式主体即由宪法、法律授予行政权力的行政组织机构,包括国家行政机关和法律法规授权的非行政机关的组织。
他们对外以其名义上的依法拥有和行使国家行政权力。
然而,任何行政机关实际上都只是一个组织结构形式,从一定意义上讲是一个抽象物,真正填充这个结构形式的实际上是人,即行政机关公务人员。
在实质上行政机关的权力无法由一个“抽象物”来行使运用,而只有行政机关中的“人”才是具有行政权力的主体。
为此,在行政机关这个权力的形式主体之内,还有具体运用行政权力的实际主体,即任职于行政机关中的各种具体公务人员,他们代表行政机关,实际上以行政机关的名义行使着行政权力。
(二)行政权力制约的目的
行政权力制约的目的在于:
约束行政权力运行过程,监控行政权力运行效益,防止和纠正行政权力运行过程中出现的偏误与紊乱,解决代议制民主政治中“少数人行使管理权与多数人的民主权利实现”之间的矛盾,确保政治、社会的稳定。
其功能主要有以下四个方面:
一是对权力正常运行的保障和导向作用。
二是对权力偏离轨道的防范和矫正作用。
三是对权力行使者的惩戒和教育作用。
四是对政治、社会稳定的促进和推动作用。
行政权力制约之所以具有上述功能,是由其内在的本质要求所决定的。
换言之,行政权力制约机制只有符合其内在的本质要求,才能在运行中正常发挥作用,达到预期的目的。
(三)行政权力的实际主体是受制约的重点
从一项行政权力在行政机关中的运行状态来看,行政机关作为权力的形式主体事实上只是静态的,名义上的拥有行政权力,一旦涉及这项权力的实际具体地运用,就必然要落实于该机关中的有关公务人员身上,作为权力实际主体这一要素的行政机关公务人员个人,又是一个复杂的要素,行政机关这种权力的名义主体从抽象意义看,可以是千篇一律的组织结构,但行政机关中的每一个人则各不相同,行政权力实际行使主体的这种特性使他们处于不确定的变化状态。
而对行政权力行使的实际主体加以控制就要复杂的多。
因为权力行驶的实际主体是具有主观能动性的人,这使得对行政权力实际主体的制约将大大不同于对权力本身的制约,主要从分配权力的大小,规定权力运行的程序和方法等来进行的,这些制约都具有不可确定性。
公务员以行政机关代表的身份与行政权力相结合,但他们同时又不能完全解脱另外几种具有个人或群体利益的身份。
这就可能形成一种危险的结果:
利用前一种身份所掌握的行政权力为后几种身份服务。
这也就使得加强和严格对公务员其“人”的控制管理,成为极为重要的制约内容。
二、我国对行政权力主体制约的方式
公务人员作为普通公民有其利益,包括追求更多的财富,更高的社会地位,作为公务员群体也有其群体利益,部门利益。
如充足的经费,更好的办公设施,更多的福利待遇等。
为了国家行政管理的正常运转,国家不能不把行政权力交给公务人员使用,而在社会资源相对短缺,国家公务员具有追求自身利益最大化的情况。
权力有可能被他们用于谋私。
如何解决这个悖论,以回归法律赋予公务人员行使权力的初衷?
按经济学的理论,社会由复数的,独立的行为元件构成的各行为主体为彼此的价值判断对象,行为主体要实现自身利益,唯有与别的主体交易才能实现,然而这种主体间的交易是需要成本的。
(一)建立公务员目标责任机制
公务员目标责任机制制定的核心内容是明确界定公务员的权力义务,具体确定行使行政权力时的责任人。
在行政机关内部要形成一种制度,即承办人员须对自己所承办的具体事项直接负责任。
行政机关无论将来是否会被提起行政复议或行政诉讼,其在事前都要在内部确定每个直接的责任人,以便检查追究;
各行政机关应在内部确定本部门行使行政权力的质量比例,如果某公务员承办的事项其违法超过本部门规定的比例,就要承担不利的后果。
在综合比较上应大大超出其通过滥用权利所得到的利益。
即他们要付出极高的个人利益成本。
这包括公务员个人工资,奖金等物质利益及职务上的任免升降等政治利益在内。
(二)减少行政权力自由运用的空间
行政机关公务人员违法滥用行政权力在自身原因上主要是源于私利,而在可行的条件下则主要是因为个人拥有对权力掌握使用的自由空间或者说有自由裁量的权力。
传统的行政理论在制约自由裁量权时多是从主观角度考虑标准问题,如要求行政权力合理使用具备法律规定的目的,必须有正当的动机应当符合情理,考虑机关的因素而不变不相关的影响等等,这些标准当然对约束自由裁量权起到了重要的作用,但仅有这些还不够,仍存在一些缺陷。
为此,应尽可能固定行政主体行使自由裁量权的客观标准。
同时应当赋予社会和行政相对人以其标准评价行政权力运用是否合理的重大权力,以制约行政自由裁量权的运用空间。
三、我国行政权力制约中存在的主要问题
目前,我国已初步建立了多主体、多层次、全方位的行政权力制约体系,对促进各级政府依法行政和防止权力腐败发挥了积极的作用。
但是,由于种种原因,现行的行政权力制约机制还存在着一些明显的问题,在一定程度上影响着其威力和效能的充分发挥。
纵观近些年来我国反腐败的现状,行政监督机制这一环节的问题日益凸现出来,已经建立起来的一些制度还存在着形式化和实行中难于操作的弊端,所以,正视和解决这些问题是目前我国反腐败工作的当务之急。
那么我国行政监督机制在反腐败方面还存在的突出问题,主要有以下几个方面:
(一)监督制约主体缺乏独立性与权威性
从外部监督上看,我国人大的权力在理论上是最高的,但实际上在某些地方人大都不能行使其最高权力,因为许多地方人大往往依附于当地政府。
从内部监督上看,我国监督机构受双重领导,既受同级行政机关的领导,又受上级业务部门的领导,事实上还受同级政府职能部门的制约。
上级对下级行政监督机关是业务指导关系,没有实质的领导权,而行政监督主体更多的是依赖同级政府,受同级政府部门限制,由于受到这些部门的制约,监督机关很难将监察工作坚持到底,监督机关只会成为聋子的耳朵。
现阶段,我国的行政监察、审计和行政复议机构均存在于行政机关内部。
在领导体制上,这些机构一般都受上级业务部门和同级政府的双重领导。
在干部配备上,专门监督机构的主要负责人,不是由同级行政机关的领导成员兼任,就是由同级党委或行政机关任命。
此外,各级人民法院也在经费等方面程度不同地存在着对行政机关的依赖。
在这种情况下,监督制约主体因缺乏独立性和权威性,难以正常发挥其自己的职能,显得软弱无力。
(二)权力制约方面的法规缺乏可操作性
科学、有效的监督应当是硬性监督,即有明确的监督标准、合理的监督方式、严密的监督程序,以法律法规为依据,并处处受法律法规的保障和约束。
可是,目前我国制约行政权力所需要的法律规范还很不完备,这主要表现在两个方面:
一是缺乏明确的监督标准,难以准确判断和及时纠正行政机关的违法或不当行政行为;
二是缺乏具体的实施细则,在监督制约实践中难以操作。
当前,我国行政监督法规不完善,行政监督方式主要有事前监督、事中监督和事后监督三种,而我国把监督的重点却放在“查错纠偏”工作上即事后监督上,事后监督往往是带有惩罚性的监督。
这种“马后炮”式的监督忽视了事前预防性监督及事中的过程性监督。
行政监督活动是一项经常性、连续性的活动,凡是有行政管理活动,就应伴随着对行政管理活动的监督。
到目前为止,我国行政执法监督尚未法制化,行政执法监督的应有功能尚未充分发挥,导致行政执法监督方式简单,制约无力。
(三)行政权力制约缺乏良好的思想条件
目前,相当多的公民存在着“官贵民贱”、“民不管官”的传统观念,不愿监督和不敢监督各级政府及其工作人员。
一些政府工作人员没有弄清权力的真正来源,在工作中只对上级领导负责,而不愿意接受人民群众的监督。
追溯其根源,主要体现在以下几个方面:
(1)体制转轨容易产生行政权力真空。
我国目前进行的改革开放是一个旧体制和新体制彼消此长的渐进过程。
在这一过程中,必然会出现两种体制都在发挥作用的现象。
(2)体制转轨容易引发行政道德失范。
在体制转轨和从传统社会向现代社会转型的发展过程中,必然伴随着全体公民、包括国家公务员价值观念的巨大转换,这一观念转变过程不可能瞬间完成,而是一个新旧价值观念不断冲突、不断交融又不断扬弃的嬗变过程。
(3)体制转轨容易造成行政权力滥用。
在体制转轨过程中,计划经济体制下的监控制度已经大部分失效,建立在此基础上的行政道德也已不完全适用;
而市场经济体制下的监控制度和行政道德还没有完全建立;
这就为行政权力滥用提供了条件、便利和借口。
(四)行政监督机制整体功能不强
在我国行政监督实践中,各种监督之间的关系目前还没有理顺,行政监督主体往往缺乏协调和密切配合。
外部监督不力,内部纪检和经济部门存在冲突。
虽然各类监督主体都有监督权,但是行政监督中监督的范围不明确,责任不明确,以至于越权行事,滥用权力,互争管辖或互相推诿的情况时有发生,以致出现了办事拖拉、相互推委等不良现象。
这不仅严重影响了监督机构的威信,也弱化了我国监督机制的整体效能。
主要体现在:
(1)政务公开的透明度不高。
在我国现实政治生活中,由于国家机密的范围过宽,很多应当让人民知道的情况没有公开,再加上一些单位和个人以保密为借口限制政务公开,拒绝接受广大人民群众的监督。
这就给人民参与政治监督、制约行政权力造成了一定的困难,严重影响了其威力和效能的充分发挥。
(2)不同的监督制约系统之间职责权限不清。
我国现行的行政权力制约体系,包括政党监督、权力机关监督、行政机关监督、司法机关监督和人民群众的监督等。
主体广泛,本来是件好事,可是,由于职责权限不清,缺乏必要的沟通和协调,出现了一些不该出现的问题。
四、改善我国行政权力制约监督机制的思考
行政权力制约体系是一个复杂的结构,其中,既有专门国家机关的监督制约,又有公民个人或组织的监督制约;
既有来自政府系统内部的同体制约,又有来自政府系统外部的异体制约;
既有事前监督,又有事中监督和事后监督。
要使行政权力制约真正发挥作用,必须整合现有的监督资源,做到分工明确,配置合理,相互衔接,协调有效。
总结我国改革开放以来制约行政权的全部经验,要最大限度地遏制和防止行政权力的滥用与腐败,就必须全面地实行社会主义市场经济,建立遵循正当程序政府和责任政府,就必须坚持依法治国。
针对我国行政监督机制不完善的现状,应从以下几个方面进行思考:
(一)构建“三个建立”
(1)要建立有限权力政府。
我国计划经济体制下的政府是一种新型的全能政府和神话政府。
它实行高度集中统一的行政集权体制;
它对国家的政治事务、经济事务和社会事务实行全面管理;
它的权力很少受到立法的规范、司法的控制和人民的监督。
因此,我们必须摒弃这种全能政府和神话政府模式,代之以建立社会主义的新型有限权力政府模式:
即真正确立人民的权力主体地位和公民的权利主体地位,真正建立法律控制行政权、人大监督行政权、司法审查行政权的权力制约体制,真正形成政府——行业中介组织和社会自治组织——市场和社会的三元社会结构;
从而在权力的源头上最大限度地控制行政权的惟我独尊,切断行政权的无处不在,限制行政权的无所不管,转化行政权的无所不能。
(2)要建立遵循正当程序政府。
我国要健全对行政权的制约机制,同样必须遵循正当程序原则,具体表现为必须遵循以下三个子原则:
一是平等原则:
即公民、法人与行政机关在行政过程中法律地位应当平等,应当建立听证、协商、沟通等保证公民平等参与行政行为的各项制度,并制定统一的行政程序法典。
二是公开原则:
即增加行政行为的公开性和透明度。
阳光是最好的防腐剂。
要制定《公职人员财产申报法》、《政务公开法》、《政府信息公开法》、《舆论监督法》、《公务员公开选拔和任职公示条例》等法律法规,建立政务公开制度。
三是公正原则:
公正原则既是正当程序原则的出发点,又是其归宿。
(3)要建立责任政府。
我国要健全对行政权的制约机制,就必须建立社会主义的新型责任政府。
一是要建立政府首长和组成人员在重大违法失职、滥用职权等情形下引咎辞职的政治责任制度。
二是要健全国家公务员因个人违法失职、滥用职权、贪污腐败必须受到行政处分的行政责任制度。
三是要健全行政机关因违法失职、滥用职权、从事特定的合法行为损害公民、法人合法权益而引起行政行为被撤销、变更、责令重作、损害赔偿或补偿的法律责任制度,以及在此过程中国家公务员因故意或重大过失导致违法侵害发生而对国家的赔偿责任和个人应承担的刑事责任制度。
四是要建立行政机关和国家公务员因轻微违法失职或官僚主义等而向公民、法人赔礼道歉的道义责任制度。
(二)实施“五个制约”
(1)以道德制约权力。
道德制约机制能潜移默化地起作用,效果更持久;
道德制约机制侧重于事先预防,期望将问题解决在可能出现之前,通过增强抵御外部不良诱惑的能力而减少滥用权力的可能性;
道德制约机制以春风化雨般的柔性力量去驯化刚性力量。
通过学习和教育使社会对政府官员的要求内化为道德信念,培养勤政廉政为公共利益服务的意识和品质,使之能自觉以内心道德力量抵制外在不良诱惑,行使好手中权力。
(2)以权利制约权力。
这是建立在承认公民的权利的基础上的。
一是让公民权利作为一种标识,提醒政府不要逾越权力界限。
当政府逾越、滥用权力或有不当行为时促使公民做出积极回应,提起行政诉讼,迫使政府纠正不当行为。
二是完善公民知情权的法律法规建设。
三是完善政务公开制度,在制度与法律上给予保障,对不按规定公开的要有相关的处罚制度。
四是推行“电子政府”,通过网络公开政府信息,办理相关手续。
(3)以权力制约权力。
目前,我国已经建立了一套法定监督机制,其中有人民代表大会及其常务委员会对国家权力机关的监督;
党的纪律检查委员会对党员的监督;
政府系统的监察部门对公务员的监督;
反贪污贿赂局对违反刑法的犯罪分子的监督;
有审计监督;
有司法、检察、审判机关的监督;
还有社会团体监督、民众个体监督、新闻舆论监督等。
但要使监督与制约机制真正发挥作用,必须分清部门职责和界限,做到有法必依,建立预防腐败的新机制。
(4)以公共舆论制约权力。
加强新闻舆论监督,通过对事件的批露、曝光与批评,引发、唤起舆论,使被曝光者不得不面对群众的压力与监督,从而产生积极的效果。
在新闻媒体发达的今天,我们应该广泛利用报纸、广播、电视、网络等各种媒体对权力进行有效、及时的监督,以保证行政领导权力的正确行使。
要继续完善“行政问责制”。
(三)实现“五个结合”
(1)系统内的自我监督与系统间的交互监督相结合。
用系统的观点来考察,行政权力制约体系由两个系统组成:
一个是政府系统内部的自我监督,另一个是系统之间的交互监督。
系统内的自我监督来自政府内部,其最大特点是监督的主体和客体都存在于同一个系统之中,有利于提高行政效率,缺点是监督主体与监督客体存在着或多或少的联系,有时候甚至监督主体受制于监督客体,因而缺乏公正性和权威性。
从上面的比较可以看出,这两种监督系统各有其优点,亦有其不足,必须相互配合,相互补充。
(2)国家监督与社会监督相结合。
国家监督与社会监督是两个既有联系又有区别的监督系统。
二者的主要区别在于:
前者可以依照一定的法定程序,主动地采取或者应公民、组织的请求采取具有法律效力的监督措施。
后者虽然有权对行政机关及其工作人员进行监督,但却不能对其监督对象做出直接产生法律效力的监督行为。
由此可见,以人民群众为主体的社会监督是整个监督制约体系的基础,它可以为国家监督提供有关信息,启动有关国家机关的监督活动;
以专门监督机关为主体的国家监督则是整个监督制约的主干,可以将人民群众的监督落到实处,以实现监督制约的目的。
(3)自上而下的监督与自下而上的监督相结合。
民主的监督是双向的,既有自上而下的下行监督,又有自下而上的上行监督。
从目前我国行政系统内部的监督来看,自上而下的下行监督比较容易实现,也较为有力,而自下而上的上行监督则相对比较薄弱。
在这种情况下,对下基本上做到了“无所不纠”,对上则普遍存在着“弱监”、“虚监”、“失监”甚至“禁监”的现象,致使一些该纠正的问题得不到及时纠正。
只有逐步将自上而下的单向监督模式,转变为自上而下和自下而上相结合的双向监督模式,才能有效地避免或减少决策失误和权力滥用,保证行政权力运行的合法性、合理性。
(4)合法性监督与合理性监督相结合。
在行政管理过程中,法律往往赋予行政机关一定的自由裁量权,这就要求行政机关在行使其行政职权时,必须在合法的前提下选择最佳的行为方案。
目前,我国对行政行为合理性的监督,主要有以下几种途径:
一是国家权力机关听取和审议人民政府的工作报告,审查和批准财政预算、决算,提出质询案,组织关于特定问题的调查等;
二是上级行政机关审查、改变或撤销下级行政机关不适当的行政管理文件和具体行政行为;
三是人民法院在审理行政诉讼案件中变更显失公正的行政处罚行为;
四是公民个人或组织通过信访和舆论工具,对政府的各项工作提出批评和建议等。
(四)完成“四个转变”
(1)由单纯的事后监督,转变为包括事前、事中、事后监督在内的全过程监督。
从行政权力制约的过程来看,权力监督主要由事前监督、事中监督和事后监督这三个相互联系的环节构成。
事前监督是监督主体在行政行为开始之前实施的监督。
这种监督的对象主要是行政机关的抽象行政行为,其目的是为了“防患于未然”。
事中监督是监督主体在行政行为实施过程中对行政机关及其工作人员所进行的监督。
其目的在于及时发现问题,有效地防止违法或不当行政行为的继续存在,保护公民、法人或其他组织的合法权益免受损失或者少受损失。
事后监督是监督主体在行政行为终结之后,对行政机关及其工作人员所进行的监督。
这种监督旨在对业已完成的行政行为进行全面审查,并采取必要的补救措施,使受到违法或不当行政行为损害的合法权益得到恢复和弥补。
(2)由对单一内容和一般性问题的监督,转变为对所有内容和实质性问题的监督。
为了保证行政权力在预定的轨道上运行,必须扩大监督制约的范围,由对单一内容和一般性问题的监督,转变为对所有内容和实质性问题的监督。
在拓宽监督范围的同时,还要在监督的“深度”上下工夫。
这就要求我们,从对一般性问题的监督转变为对实质性问题的监督。
具体来讲,有以下四个方面:
一是加强宪法监督,确保宪法的至上性和权威性;
二是加强人事任免方面的监督,将人大的弹劾权真正落到实处;
三是加强司法监督,使行政机关的抽象行政行为和内部行政行为进入行政诉讼渠道;
四是加强对包括行政决策在内的重大问题的监督,减少决策失误和不必要的损失。
(3)由缺乏监督规范的软性监督,转变为具有明确标准和严密程序的硬性监督。
监督主体的监督权,总是要以一定的客观依据为准绳,并通过一定的方式和程序来实施。
目前,我国的法律往往只笼统地规定了监督主体及其权力,缺乏明确的监督标准和具体的实施细则,难以操作。
在这种情况下,监督者不仅难以准确判断和及时纠正被监督者的违法或不当行为,而且在监督过程中还容易产生盲目性和主观随意性,出现畸轻畸重的不合理现象。
由于受各种人为因素的影响,监督弹性很大,在一定程度上影响了监督制约功能的发挥。
(4)由缺乏协调和联系的“各自为战”,转变为分工负责基础上的“密切配合”。
就行政权力制约的主体来看,主要包括国家权力机关、行政机关、司法机关以及政党、群团组织和公民个人。
从原则上讲,它们之间的分工是明确的,应当各司其职,各负其责。
但在实际运行过程中,由于各监督系统职能交叉重复、责任不清,再加上整个监督制约体系群龙无首,缺乏必要的沟通和协调,难免扯皮推诿,造成有的案件多方插手,而有的案件却又无人过问。
这不仅严重影响了监督机构的威信,也弱化了监督制约机制的整体效能。
五、结束语
综上所述,行政权力的制约,主要是制约行政权力主体的实际主体。
即对“人”的制约。
国家公务人员作为实际行为的例行者,又是普通公民。
我们应当在各部门内部建立目标责任制,固定并公开权利运用的标准,减少权力自由运用的空间。
对行政权力形成有效的制约。
随着民主政治的发展,政府行政监督职能更应该加强,行政权利的运行应接受社会合法有效的监督。
这是发展社会主义民主政治、完善社会主义市场经济体制、反腐倡廉和提高行政效率的需要。
为此,健全依法行使行政权的制约和监督机制是一项重大、复杂而长期的任务,它必将伴随着我国社会主义市场经济体制建立的全过程,必将伴随着依法治国、建设社会主义法治国家的全过程,也必将伴随着我国社会主义现代化建设的全过程。
这就要求我们大力抓住工程建设等重点领域和人、钱、权等关键环节,积极运用科学的程序选好人、用好人,充分发挥市场对资源配置的基础性作用,减少行政权力对微观经济的干预,积极推进执法部门依法行政,切实防范权力滥用。
要多措并举、齐抓共管,处理好惩治与预防腐败的关系,把廉政风险减少到最低限度,在反腐倡廉建设中发挥更大的作用。
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