司法体制改革地方财政研究Word文档格式.docx
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第一,司法管理体制改革有序推进。
一是确保依法独立公正行使审判权检察权。
经全国人大常委会批准,北京、上海试点设立跨行政区划的法院、检察院,北京、上海、广州设立知识产权法院,最高人民法院在深圳、沈阳设立巡回法庭,均已正式挂牌办公,目前运行良好。
二是完善司法人员分类管理和职业保障制度。
中央全面深化改革领导小组会议审议通过《法官、检察官职务序列改革试点方案》、《法官、检察官工资制度改革试点方案》,为建设专业化、职业化法官、检察官队伍提供了制度保障。
三是健全防止人为干扰司法的制度。
中办、国办印发《关于领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》,中央政法单位出台《关于进一步规范司法人员与当事人、律师、特殊关系人、中介组织接触交往行为的若干规定》、《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究制度》等文件。
四是深化公安改革。
中办、国办印发《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》,推动建立系统完备、科学规范、运行有效的公安工作和公安队伍管理制度体系。
五是深化律师制度改革。
中央全面深化改革领导小组会议审议通过《关于深化律师制度改革的意见》等文件,发挥律师在推动法治建设、依法维护公民和法人合法权益方面的重要作用。
第二,人权司法保障机制建设取得积极成果。
一是全面废止了劳动教养制度。
2013年12月,全国人大常委会通过《关于废止有关劳动教养法律规定的决定》。
二是健全错案防止、纠正、责任追究机制。
中央政法单位出台《关于切实防止冤假错案的规定》等文件,人民法院深入落实罪刑法定、疑罪从无等法律原则。
三是依法保障律师执业权利。
中央政法单位出台《关于依法保障律师执业权利的规定》,细化法律规定,完善救济机制,强化律师依法行使执业权利的制度保障。
四是逐步减少适用死刑罪名。
全国人大常委会今年8月审议通过的刑法修正案(九)取消了伪造货币、集资诈骗等9个犯罪的死刑,并进一步提高了对死缓罪犯执行死刑的条件。
五是规范涉案财物处置的司法程序。
中办、国办印发《关于进一步规范涉案财物处置工作的意见》,中央政法各单位出台了相关规定。
第三,司法权运行机制改革逐步推开。
一是推进司法责任制等改革试点。
按照中央部署,2014年以来,上海等地就完善司法责任制、完善司法人员分类管理、健全司法人员职业保障、推进省以下地方法院检察院人财物统一管理四项改革开展综合试点,中央政法单位印发《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》等文件,《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》、《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》等已经中央全面深化改革领导小组会议审议通过,目前在全国18个省(区、市)开展试点。
二是积极推进司法公开。
各级司法机关积极构建开放、动态、透明的阳光司法机制,审判、检务、警务、狱务公开进程明显加快。
三是拓宽人民群众有序参与司法的渠道。
经全国人大常委会授权,人民陪审员制度已在全国10个省区市50个法院先行试点。
试点以来,全国各级检察机关共组织监督案件2937件。
特别是从2016年初开始,经全国人大常委会和最高人民法院批准,北京等试点地区人民陪审员已从推荐遴选改为从符合条件的居民中随机抽取,更加体现了公平性与广泛性。
四是检察机关开展公益诉讼改革试点。
全国人大常委会授权最高人民检察院在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域,在北京、内蒙古等13个省(区、市)开展提起公益诉讼试点。
五是完善维护司法权威的法律制度。
刑法修正案(九)进一步完善了拒不执行判决、裁定罪和扰乱法庭秩序罪的规定。
第四,执法司法便民利民举措陆续出台。
一是推行立案登记制改革。
最高人民法院发布《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》和有关规定,自2015年5月1日起实施,截至7月31日,全国各级法院共登记立案378万余件,同比增长27.8%,环比增长21.4%,当场登记立案率达90%,“立案难”问题逐步缓解。
二是公安机关在深化交通管理、户籍管理、出入境管理等方面出台了一系列便民利民举措。
中央全面深化改革领导小组会议审议通过《关于加强外国人永久居留服务管理的意见》,推动形成更为科学合理、开放务实的外国人永久居留服务管理工作格局。
三是健全国家司法救助制度,完善法律援助制度。
中央有关部门出台《关于建立完善国家司法救助制度的意见(试行)》,中办、国办印发《关于完善法律援助制度的意见》。
2014年,共有8万余名当事人得到司法救助,近139万人次接受法律援助。
2015年上半年,全国共受理法律援助案件57.4万件,受援人次65.9万。
司法体制改革目标解读
促进社会公平正义,实现依法治国,让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义,就是司法体制改革的目标。
换句话说,就是实现司法公正、高效、权威、简明、周密、便民。
1.司法公正。
司法公正是司法机构的生命和灵魂,是实施依法治国方略的关键和保障,同时追求司法公正是司法工作的永恒主题。
司法不公是群众最痛恨的事情,也是司法体制改革的重点。
作为当前社会普遍关注的热点问题,司法公正不仅是司法行为、过程及其结果的评价标准,是司法体制改革的基本价值取向,而且也是依法治国对司法机关提出的基本要求。
党的十八大之所以明确提出“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权,绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法”,目的就是要维护司法公正。
同样,为了维护司法公正,司法体制需要在领导体制、机构设置、财物经费供应、人员调配流动等方面做出一系列改革创新,减少不良干扰,保证公正执法的方针得以贯彻实施。
3.司法高效。
司法高效就是要有较高的司法效率。
只有公正而没有效率也是不行的,有人说:
迟来的公正是不公正的。
在司法实践中有的司法部门办案拖泥带水,老牛拉破车,相互推委、扯皮,超期办案,超期羁押,效率低下,损伤了群众通过法律追求公正的积极性,司法体制改革就是要在提高司法效率上下功夫。
在这方面,科学合理的体制结构是确保高效的关键。
高效率的司法体制结构,一是应当具有较小的规模,机构数和职员数都应少而精;
二是机构层级应当少,不能有较多的中间环节;
三是机构的工作过程和流程关系应当短而有序。
新的体制结构的确立应与组织法的完善同步。
就是说,通过修改有关的组织法实现体制结构上的效率化。
3.司法简明。
司法简明就是司法机构的设置应责权明晰,干净利落。
建国以来,我国司法机构经过变革和发展,形成了一个庞大的司法体系,机构臃肿,程序烦琐复杂,有些事哪个部门都可以管,但哪个部门都没有责任。
不要说一般群众摸不着头脑,就是一些多年从事司法工作的人员也理不清、搞不顺,对于司法体制中的这种情况应该改革。
有的专家建议:
人民法院实行统一管理体制,打破行政区域限制,建立若干大司法区,布设上诉法院,并根据人口和地域面积设立中级法院,撤消法院内的鉴定机构和研究室等辅助机构,将执行机构划归司法行政机关。
党的十八届四中五中全会要求根据精减、统一、效能的原则进行机构改革,建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系,提高为人民服务的水平。
同理,我国司法机构改革也必须遵循精简、统一、高效的原则,以实现司法资源的合理配置,切实提高司法人员素质和司法效率。
4.司法周密。
所谓周密,就是没有遗漏。
司法体制改革中要注意对那些应有人管而因立法上的纰漏或机构设置中责权不清问题造成的不完善加以改革,不能让群众告诉无门,周密与简明是一对相辅相成的问题。
司法改革已进行多年,法院、检察院、公安机关、司法行政机关各行其是,导致结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制长期无法建立。
三大诉讼法的规定也是各自为政,相关制度和程序不统一,甚至出现空白,执行中相互冲突,漏洞难堵。
当前突出的问题,如民刑交叉的案件作何处理,国有资产流失的案件谁来管辖,由谁起诉,三大诉讼证据规则如何确定,刑事附带民事诉讼的提起和审判,行政违法的刑事责任,错案赔偿,凡此种种,亟须通过统一的修正而加以完善。
这就要求司法体制改革要系统筹划、严密设计、统一安排,形成比较周密的体系。
5.司法便民。
司法便民应是司法体制改革的精神所在。
司法体制是为人民服务的,其改革设计应方便群众告诉,使群众真正享受到法律的保护。
体现在司法体制改革中一是要方便群众理解认识司法机制,二是要方便群众告诉,消除门难进、脸难看、事难办的不合理机制,为群众节约时间、金钱,办实事、求实效。
地方司法体制改革实践
2014年1月,中央确定六个省区及直辖市为司法体制改革第一批试点,2015年又增加了第二批,2016年将全面推开。
从目前情况看,许多试点地区在结合本地实际的基础上大胆创新,体现了自身特点,也积累了不少经验做法。
一、部分地区的改革经验
1.重庆:
内修职业化,外塑公信力。
2015年9月,作为全国第二批司法体制改革试点地区之一,重庆市启动了以司法人员分类管理、完善司法责任制、建立司法人员职业保障和区县法院检察院人财物市级统一管理为主要内容的司法体制改革试点工作。
重庆司改的第一步落在了以员额内法官、检察官遴选为重点的司法人员分类管理上。
员额制改革的“坐标系”直接指向法官、检察官的职业化。
通过“考试+考核+面试”,并经法官、检察官遴选委员会的专业审查,坚持择优选拔,体现了职业化、专业化的选任方向。
入员额的检察官至少都有5年以上一线办案经历、平均办案数量都在千件以上,检察官可以接触各类案件,几乎人人都有办理高科技、高智商犯罪案件的经历。
与此同时,重庆市彻底打破“行政化”的惯性思维,严控两院领导入额“门槛”,明确领导干部入额必须符合“三有两必须”条件,即具有法律专业知识、一线办案经历、独立办案能力,每年必须直接办理一定数量的案件、实行办案质量终身负责制。
改革后入额的院领导必须直接办理一定数量的案件,以普通检察官的身份履行一线业务工作职责。
2.海南:
关键领域“破冰”。
在海南省,法官检察官选任不论资排辈、不迁就照顾、突出专业化。
为体现两个原则,法官、检察官选任在统一考题、标准答案下,对政治和业务素质进行考察,由第三方评卷。
除考试外,还通过由业务庭自评、主管院庭长评分、干警民主推荐、院党组集体打分、任职年限等多项量化综合考核。
此外,海南省检察院开出“权力清单”,厘清了检察委员会、检察长及主任检察官各自的权力界限和责任,确保检察官独立办案。
同时,全省司法界积极推进“去行政化”改革,扫除影响司法公正和司法公信力的体制障碍。
一是检察机关打破“股、科、处”的行政划分,将机构整合为刑事检察局、民事行政检察局、政治监察部等6局1部,避免了因内设机构过多、办案力量分散,加剧案多人少的矛盾。
二是首创“法官会议”和“检察官联席会议”,会议由资深法官、检察官和有经验、能力较强的优秀法官检察官组成,主要是帮助主审法官及合议庭迅速厘清办案思路,找准裁判的切入点,有利于统一案件审理尺度,维护司法公信力。
三是不再开展全省法院集中大接访或院领导定期接访活动,法院领导对当事人反映案件情况的来信不再做出批示,是为“诉访分离”和案件终结制度,使诉讼渠道更加畅通,用法律解决群众“信访不信法”难题。
此外,法院建立案例指导库,统一司法尺度,解决“同案不同判”的问题,为全省法官提供裁判案件的参照系。
3.广东:
统一管理构建司法独立的“防火墙”。
从2016年开始,在全面推行司法责任制的基础上,广东对法院检察院工作人员实行省级统一管理,具体包括市级、县级法院院长、检察院检察长由省级党委组织部管理,法官检察官由省统一组织遴选并按法定程序任免,全省法院检察院系统机构编制统一由省机构编制部门归口管理等改革内容。
法院、检察院财物实行省级统一管理,市、县法院、检察院作为省级政府财政部门一级预算单位,向省级财政部门直接编报预算,预算资金通过国库集中支付系统直接拨付。
4.贵州:
以案定员,偏平化管理。
贵州省的司改通过以案定员、以案定补的“六定”措施,为司法体制改革提供了贵州经验。
“六定”就是以案定员以破解法官检察官员额比例核定难题;
以案定团以破解办案组织构建管理扁平化难题;
以案定员以破解员额选任人岗相适难题;
以案定责以破解司法责任制落实难题;
以案定补以破解司法人员保障难题;
以案定编以破解编制动态管理人员忙闲不均难题。
为强化司法责任制,全省各级法院检察院基本都建立了案件公开审查、听证机制,在公开审查案件时,邀请群众代表进行旁听;
引入外部力量参与检察官执法业绩考评,每季度邀请人大代表、政协委员、特约检察员、人民监督员、律师代表参加案件质量评查,个案评鉴。
二、评价借鉴
重庆、海南、广东和贵州四个地区司法体制改革大胆探索,着力创新,并取得了显著的阶段性成果。
总结起来,其共同性在于都突出了司法责任制的贯彻落实。
应当看到,司法责任制的落实是司法公正的制度性保障,也是我国司法体制改革的最终目的,即促进社会公平正义,实现依法治国。
在这方面,试点地区大刀阔斧,真枪实弹,改革起来毫不含糊,初步走出了部门利益、政绩工程乃至“搞运动”、“重形式”、“走过场”的传统思维套路,体现了重在制度建设、构建长效机制的改革取向,提供了不少有益的启示与借鉴。
1.初步做到了“去行政化”。
比如重庆市严控两院领导入额“门槛”,两院领导办案与普通法官检察官一样接受办案质量终身负责制的约束;
广东省和重庆市各级法官检察官由省统一组织遴选并按法定程序任免,法院、检察院财物实行省级统一管理,通过国库集中支付系统直接拨付,这些改革举措从体制安排上摆脱了司法办案受地方政府干扰的羁绊,较好地实现了司法办案的“去行政化”,进一步树立了法律的严肃性与权威性。
诚然,重庆和广东等地比较富裕,财政收入较高,有实施司法系统财物独立的物质基础,并非一些经济比较落后地区所能仿照,但是司法办案“去行政化”是必然趋势,各地司法系统还需思考探索体制创新,逐步解决司法办案受地方政府干扰问题。
2.通过责任制实现专业化与职业化。
一是试点地区都实行了司法责任制,形成了激励司法职业化、专业化的长效机制。
二是一些试点的做法也促进了法官检察官的职业化、专业化,比如重庆通过“考试+考核+面试”遴选法官的做法及实行办案质量终身负责制,就体现了职业化、专业化的选任方向。
海南省的法官、检察官选任考试由第三方评卷,建立案例指导库等改革举措也凸显了法官检察官职业化与专业化的改革取向。
3.结合实际,大胆创新。
在这方面,贵州、海南等地最为突出。
如贵州司法体制改革“六定”中的“以案定补”、“以案定编”,就是基于贵州是欠发达省份,在财力有限情况下,既要坚定不移地推进司法体制改革,又要着力破解司法人员职业保障难题,自筹资金落实司法人员办案补贴,形成“费随事转、因案测算、以案定补、按劳取酬”的补贴模式;
海南省首创“法官会议”和“检察官联席会议”,也是基于海南缺乏高层次人才、基层办案人员水平较低的实际,通过科学整合司法办案力量,总结办案经验,形成合力,提高办案质量。
我国司法体系还存在哪些问题
尽管司法体制改革已经启动,并取得阶段性成效,但由于体制惯性的存在,现实中困扰司法公正的顽疾还存在,司法体制改革仍然任重道远。
从现阶段看,我国司法体系还存在以下一些问题:
1.“地方化”依然存在。
地方各级人民法院是国家设在地方的法院,代表国家行使司法权,不是“地方的法院”。
然而长期以来,我国司法人员和地方法院、检察院经费按行政区域实行分级管理、分级负担的体制,存在司法权地方化倾向。
司法权地方化倾向的突出危害就是司法独立性难以保障。
在地方党委握有司法人员的实际任免权和地方政府握有司法机关财政权的情况下,司法活动受行政干预的现象比较严重。
一些地方的党政领导随意批条子、打电话,指令司法机关按其意志办事,以权压法;
对于坚持原则,不按其指示办事的司法机关领导和办案人员随意撤换、免职或调离,致使司法机关依法独立行使职权的法律规定常常成为一纸空文。
司法权缺乏独立性还导致实践中的地方保护主义盛行。
一些地方的司法机关及其司法人员成为地方利益的代表,他们凭借司法裁判权,依地域划线,对一方当事人的利益给予超出法律之外的特别保护。
司法地方保护主义严重干扰了全国统一大市场的形成,破坏了法治统一和社会正义的实现。
2.“行政化”还在作怪。
一是由于历史和现实的原因,我国司法体制带有较强的行政色彩,长期将法官、检察官等同于一般公务员管理,没有体现其自身规律和职业特点。
同时,司法责任制缺位,造成司法责任分散、模糊,权责利不统一。
二是法院系统的设置、管理和运作未能很好地体现司法工作自身的规律和特点,而是借用了行政工作方式处理案件、管理审判工作,从而使审判职能的作用受到影响。
这首先表现在法院相互关系的行政化,实践中存在下级法院向上级法院请示汇报的制度,一定程度上架空了审级制度;
其次,在现行司法体制下,法院内部设有审判委员会,另外还有主管院长及庭长对案件的审批制度。
由于审委会成员、主管院长和庭长都属行政角色,他们通常不参与庭审却对案件享有决定权,严重违反了审判的基本规律,使法庭审判和双方的法庭辩论、质证过程流于形式,造成“审者不判、判者不审”的不正常现象,很容易导致司法判决不公;
三是法官人事管理行政化,法官被当做行政官员进行管理,压抑了法官的独立性,也影响了审判活动的公正性。
3.法官职业的准入制度不严。
从整体上看,我国法官队伍专业化程度不高的问题仍然比较突出,司法队伍整体素质亟待提高。
长期以来,由于没有形成严格的职业准入制度,使专业性极强的审判工作成为一种大众化职业,大量未接受过正规法律训练的人纷纷进入法官队伍,其中一些人还被安排在院长、庭长等领导岗位上,从而使法官职业的非专业化现象相当普遍。
有统计表明,截止2013年底,在全国法官中,研究生层次的约占1%-3%,本科层次占35%-50%。
尽管对法官的继续教育在近些年得到了加强,但至今法官队伍中仍有不少人达不到最低学历要求,即便那些达到最低学历要求的法官,大多也是在职学习。
4.司法活动存在随意性,司法权威不足,效率低。
由于现行一些法律存在立法粗疏、可操作性差等缺陷,加之司法人员的素质参差不齐和对司法的不正当干预等因素,使得宪法所规定的国家法制统一原则得不到应有的尊重和一体执行。
一些案件承办人员在对案件事实的认定以及法律适用上,随心所欲,任意取舍,超出了正常的自由裁量权范围,导致诉讼案件裁决结果的不可预见性。
例如,刑事审判中量刑畸轻畸重的问题比较突出;
在民事审判中,有关精神损害赔偿及其数额的确定上存在混乱现象。
另一方面,司法权威不足,效率低下成为一个普遍问题。
在刑事领域,主要表现为公、检、法机关之间的合作与制衡机制不顺畅;
刑事司法系统抗制犯罪效能不尽人意,刑罚的及时性、必定性不能充分体现,以至于出现刑罚量同犯罪量同步增长的局面;
同时刑事诉讼中侵犯公民权利的现象还存在,滥施强制、超期羁押等违法行为屡禁不绝,刑事诉讼中控辩双方的地位不对等,被告人的诉讼权利得不到有效保障。
在民事诉讼领域,一些案件久拖不决,审执脱节,执行困难,法院裁判成为“法律白条”。
在行政诉讼领域,由于观念滞后、配套制度不健全及执法环境不佳等原因,使行政诉讼几乎走入困境,行政诉案件少、撤诉多、审判难、执行差的问题十分突出。
5.司法腐败成为社会公害。
受司法体制缺陷及部分司法人员素质低下等因素的影响,近年来我国司法队伍中发生了比较严重的腐败现象。
司法腐败的表现形式多种多样。
轻者吃请受礼,重者索贿受贿。
司法腐败必然会引发有法不依、办案不公甚至践踏法治的后果。
例如有的司法人员为袒护一方当事人,故意瞒案不报、压案不办,甚至滥用职权,办关系案、人情案、金钱案,徇私舞弊,贪赃枉法。
一些案件因执法不严,裁判不公,人民群众反映强烈。
司法腐败和司法不公不仅会直接损害有关当事人的合法利益,而且会动摇社会大众对法律的信仰和信心,其对中国法治建设的破坏往往是致命性的。
严惩司法腐败已成为实现司法公正的当务之急。
司法体制的国际比较借鉴
历史上,发达国家也存在司法体系缺陷,走过弯路。
即便在今天,一些发达国家司法程序之复杂,制度设计上的相互制肘,导致司法效率依然低下:
1995年日本邪教头目——麻原彰晃——因为在东京地铁释放毒气,谋杀了12名无辜旅客而被判处死刑,但至今21年已过,仍未能执行,足见日本司法体制的奇葩。
可以说,任何体制都不可能完美无缺,在凸显其先进的同时也有不可避免的弱项。
正所谓没有最好的体制,只有最适合的体制。
当然,发达国家法治实践历程较长,经验较多,一些做法也有可资借鉴之处。
比较中西司法体制的差异,在尊重我国国情基础之上,汲取其中有益的做法,抑或能有效推动我国的司法体制改革。
1.“三权分立”VS“议行合一”。
西方国家的司法体制大框是立法、司法、行政“三权分立”,即将司法权与立法权、行政权分列并立,分别由不同的国家机关行使,由此形成独立的司法制度。
如美国的立法机构是国会,司法机构是联邦最高法院,行政机构是联邦政府。
我国的司法体制框架是“议行合一”,即决定和执行国家重大事务的权力由国家权力机关统一行使,全国人民代表大会是国家的最高权力机关,统一行使国家权力。
评价:
“三权分立”的优势在于其相互制约机制抑或能确保司法独立。
缺陷是决策效率低,司法成本过
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