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1973年8月。
中国召开了第一次全国环境保护工作会议,通过了“全面规划,合理布局,综合利用,化害为利,依靠群众,大家动手,保护环境,造福人民”的32字环境保护方针。
接着中央和各地陆续成立了环境保护机构,1974年10月正式成立了国务院环境保护领导小组。
1978年,国务院环保领导小组《环境保护工作汇报要点》指出了环境保护是社会主义建设的重要组成部分。
i979年9月,《中华人民共和国环境法(试行)》颁布,标志着我国环境保护开始走向法制化轨道。
1983年,“保护环境”被确定为中国的一项基本国策,并提出“经济建设、城乡建设、环境建设同步规划、同步发展,实现经济效益、社会效益和环境效益相统一”的战略方针。
1989年,中国出台了以环境影响评价制度、“三同时”制度、征收排污费制度、排污许可证制度、污染集中控制制度、限期治理制度、环境保护目标责任制度、城市环境综合整治定量考核制度等八项环境管理制度,提出要努力开拓中国特色的环境保护道路。
1992年,里约热内卢联合国环境和发展大会后不久,中国就提出了包括实行可持续发展战略在内的环境与发展的十大对策。
1996年,中国提出了“九五”期间全国主要污染物排放总量控制计划和中国跨世纪绿色工程规划。
2002年,党的十六大则明确提出把改善环境作为全面建设小康社会的目标之一,将环境保护提高到“国家发展战略”的高度,并于2003年制定了“新世纪中国环境保护战略”。
2005年10月中共十六屑五中全会提出建设资源节约型社会和环境友好型社会的目标。
2007年党的十七大以后,环境治理在国民经济发展中的作用更加明显,已经成为落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要内容,成为转变经济发展方式的重要手段和强大动力。
总的来看,中国的环境治理理念伴随着改革和发展的实践,逐渐变得清晰明确,环境的重要性不断得到认识和发展,面向未来,基于可持续发展的环境治理理念已经成为中国经济社会发展的重要指导方针。
(二)环境治理成效显著增强。
为加强环境保护,改善环境质量,中国采取了一系列环境治理措施,小断加大环境治理工作力度,紧紧围绕确定的主要污染物排放总量控制目标,把防治污染作为重中之重,加快结构调整,淘汰了一批高消耗、高污染的生产企业,加大了淮河、海河、辽河、太湖、巢湖、滇池、松花江等重点流域污染治理力度,使得环境污染和生态破坏加剧的趋势减缓,城乡环境质量不断改善。
截至2009年底,二氧化硫排放量为2214.4万吨,炯尘排放量为847.2万吨,工业粉尘排放量为523.6万吨,全国化学需氧量和二氧化硫排放量与20(05年相比分别下降9.66%和13.14%,二氧化硫减排已超过“十一五”目标,化学需氧量减排也接近“十一无”目标”。
同时,根据第七次全国森林资源清查(2004~2008年)结果,全国森林面积*****.22万公顷,森林覆盖率20.36%,活立木总蓄积149.13亿立方米.森林蓄积137.21亿立方米。
乔木林平均每公顷蓄积量85.88立方米。
林木年均净生长量5.72亿立方米,年均采伐消耗量为3.79亿立方米。
与第六次全国森林资源清查(1999~2003年)相比,森林面积净增2054.30万公顷,人均森林面积增加0.013公顷,森林覆盖率增长了2.15个百分点,有林地中公襦林面积比例上升了15.64个百允点。
(三)环境治理法律、法规逐步完善。
中国在环境治理的实践巾已经制定和实施了一系列关于防治环境污染、保护自然的法律法规,形成了一个以《巾华人民共和国宪法》为基础,以《中华人民共和国环境保护法》为主体,以环境保护专门法、与环境保护相关的资源法、环境保护行政法规、环境保护行政规章、环境保护地方性法规为主要内容的,相对完整的环境法制框架体系。
自新巾国成立以来,全国人民代表大会及其常务委员会制定了环境保护法律9部、自然资源保护法律15部。
自1996年以来,国家制定或修订了包括水污染防治、海洋环境保护、大气污染防治、环境噪声污染防治、固体废物污染环境防治、放射性污染防治等环境保护法律,以及水、清洁生产、可再生能源、农业、草原和畜牧等与环境保护火系密切的法律;
国务院制定或修订了《建设项目环境保护管理条例》、《水污染防治法实施细则》等50余项行政法规;
发布了《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》、《关于加快发展循环经济的若干意见》等法规性文件。
同时,国务院有关部门、地方人民代表大会和地方人民政府依照职权,为实施国家环境保护法律和行政法规,还制定和颁布了大量的规章和地方法规。
此外,中国还积极参与国际环境法律合作,已参加《生物多样性公约》、《联合国防治荒漠化公约》等50余项涉及环境保护的国际条约.并先后与美国、日本等42个国家签署双边环境保护合作协议或谅解备忘录。
(四)环境治理机构不断健全。
中国环境治理机构建设始于20世纪70年代,经历了从无到有、从虚到实、从附属到独立、从低规格到高规格的曲折历
程。
1973年,中国开始成立了国家级的环境治理机构——国务院环境保护领导小组办公室(简称国环办)。
1982年,经过第一次机构改革,成立了归属时为城乡建设环境保护部的环境保护局。
1984年,环境保护局更名国家环保局,仍然在建设部管理范围内。
1988年,国务院进行机构改革,国家环境保护局从城乡建设环境保护部中正式独立出来,成为国务院直属机构(副部级)。
1998年国家环境保护局升格为国家环境保护总局(正部级)。
但由于国家环境保护总局只是国务院的直属单位,而不是国务院的组成部门,尽管在行政级别上是正部级单位,但在制定政策的权限以及参与高层决策等方面,与国务院组成部门的部委还有着很大区别。
2008年,环境保护部被批准设立,成为国务院的组成部门,使得环境保护部门的重要性得到极大提升。
同时,国务院所属的综合部门、资源管理部门和工业部门中也都设立环境保护机构,负责相应的环境与资源保护工作,也在一定程度上强化了环保机构建设。
这些相关的部门主要包括国家发展和改革委员会(内设资源节约和环境保护司)、工业与信息化部(内设节能与综合利用司)、同家海洋局(内设环境保护司)等。
而在地方层次上,一些省、市人民代表大会也相应设立了环境与资源保护机构。
省、市、县人民政府也相继设立了环境保护行政主管部门,对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。
各级地方政府的综合部门、资源管理部门和工业部门也设立了环境保护机构,负责相应地方的环境治理工作。
二、中国环境治理面临的主要挑战
中国重视经济发展中的环境治理问题,积极制定和完善环境政策,加强环境政策实施力度,在环境治理方面取得了很好的效果。
但我们也应该清醒地认识到,目前中国环境形势仍然相当严峻,新的环境问题伴随经济规模扩大和经济增长步伐的加快也在不断凸现,中国在环境治理领域仍然存在一些不足,中国环境治理在体制和机制方面还存在着许多亟待解决的问题,面临着一系列挑战,与经济可持续发展的要求仍存在差距。
(一)环境治理能力有待提升。
尽管近年来国家环境治理能力不断强化,着力解决了一批影响群众健康和经济可持续发展的突出环境问题,但在实践中,与其他强势经济部门相比,中国环境保护部门在政府组成机构中的地位往往缺乏独立性,环境保护工作缺乏强有力的机制和手段,各种环境破坏行为,特别是以服务地方经济发展为旗号的环境破坏行为往往难以受到有效的责任追究。
同时,环境治理在发展决策过程中被“边缘化”现象在一些地方和部门仍然没有改变,不少地区和环保部门把环境保护与经济发展对立起来,对环境治理持消极态度和行为的现象仍然存在,一些地方政府出于政绩和增加本地财政收入的自利考虑。
往往对一些企业违反环境法律的行为给予默许和支持,某些经济综合部门和地方政府在经济规划、产业项目立项和实施中,往往违反环境政策相关规定,或者仅仅是象征性、形式性地做表面工作,搞运动式的环境治理、边治理边污染,给国家环境政策的执行带来严重负面影响。
(二)环境治理机制尚需完善。
中国在环境治理机制上,比较注重政府管制的作用,可称之为强政府,环境政策中的各种具体措施,特别是各项环境管理制度,大部分是由政府部门直接操作,并作为一种行政行为而通过政府体制进行实施,在一些重点环境治理工程和项目上,往往采取“会战式”、“运动式”的污染治理或控制行动,其方式也主要以动用行政系统的力量为主,使得国家的环境治理行为具有很浓厚的政府色彩,而特别缺乏来自民间的公众参与。
同时,广大社会公众作为环境治理的重要主体也没有得到切实的重视,公众参与环境治理缺乏必要的制度保障,在国家环保法律中关于公众参与环境治理只有原则性规范,在操作程序和权益保障方面缺少具体的规定,面临着诸多条件与机会的限制,直接导致公众参与环境治理的程度与效率不高,参与的渠道、途径不多、不畅,且以末端参与为主,多属于事发后举报、受害者举报的参与模式。
在现有机制下,环境治理主体具有不完整性,环境治理行为往往需要消耗较多的财政资源,而不能够撬动更广泛的社会资源和力量,急需要通过组织创新,优化环境治理结构,推动公众和各方非行政力量积极参与,从行政性治理转变成为多元共治,突破环境治理困境,为经济社会健康发展提供足够承载力的良好环境。
(三)环境治理法律体系仍需健全。
中国的环境法律体系建设已经有了长足的发展,但是,中国的环境立法和环境法制环境还远不能满足环境治理的现实要求,制约着环境治理和经济社会可持续发展的步伐。
第一,环境立法的漏洞较多。
环境法律之间存在冲突,整体配合性差,不同国家机关、不同部门制订的法律法规有的出于各自部门利益而存在狭隘的部门利益倾向,且由于是不同部门所制定,法律法规的调整对象互相交叉重叠,使得实施起来不明确,执法部门执行起来有法难依,严重影响了环保执法力度,损失了经济效率。
第二,目前的环境保护法规政策体系主要是政府直管为主的管理体系,侧重于污染物排放达标等治污方面,总体上属于“先污染、后治理”的末端治理性质,相应法律法规也是针对环境后果而设的环境法规,手段主要采取收费、罚款、限期整改等事后惩罚措施,这种体系虽然有一定公平性,但其效果主要在治标而不治本,不能从根本上改善环境质量,经济和环境效益都较低,不利于经济可持续发展,也不利于环境的根本改善。
第三,环境保护法律规范滞后,操作性不强。
中国环境资源立法中有相当部分已不能适应市场经济和经济全球化的需要,这就要求环境保护法规应减少调整手段的计划经济色彩,加强资源的有偿利用和环境保护的力度,规范和完善环境立法、执法与司法,要把可持续发展新理念、新情况及时贯彻到环境法律法规中去,使经济和社会可持续发展和资源可持续利用在法律上得到及时有效的保证。
(四)环境治理手段还需强化。
近年来,中国环境治理中引入了更多的环境经济政策工具和手段,但依然存在不少问题。
第一,目前采用的政府直控型环境政策和命令一控制型环境政策工具不适应环境治理新形势。
中国环境政策体系属于政府直控型,在环境政策工具的选择上,也多使用命令一控制环境政策工具,在目前地方政府和企业追求利润的冲动前提下,直接管制政策由于不能以最小的成本实现环境改善,在具体实施过程中遇到极大阻力。
第二。
排污费用标准太低,不足以刺激企业主动减少排污。
环境经济政策未能体现价值规律,环境资源的价格与其实际价值之间存在较大的偏差,排污收费大大低于治理运行成本和污染损失费用,加之收费标准不随经济高速发展和通货膨胀率的上升进行调整或调整滞后,客观上也导致许多企业宁愿交纳排污费也不愿实施治理措施。
第三,环境经济政策缺乏系统性,在制定环境政策或采用环境政策工具时,总是在环境管理系统内部考虑,很少从政府的宏观调控职能转换以及与其他政
策相协调等角度制定大环境政策,还没有形成有利于实施可持续发展战略的环境经济政策体系。
三、推动中国环境治理的主要思路
实现经济社会可持续发展需要实施积极而有效的环境治理。
在这方面,国内外大量的环境治理实践为我们提供了有益的经验,对于我们不断完善环境治理措施,减少环境污染,减少环境问题,促进经济可持续发展具有十分重要的借鉴意义,为中国环境治理工作开展提供了有价值的思路。
(一)加强环境治理领域的法制完善。
20世纪60年代末开始,环境问题引起公众的普遍强烈不满,发达国家居民开展了世界规模的抗议环境破坏的运动。
在这种国际舆论背景下,1972年联合国人类环境大会通过了《人类环境宣言》,强调保护环境、保护资源的迫切性,也认同发展经济的重要性。
大多数发达工业化国家开始大力治理环境污染,严格规制企业的污染行为,并出台了大量的法律法规,制定了一系列环境标准。
1970年,日本对“公害对策基本法”进行了全面修改,明确了生活环境的优先地位,并相继制定了与公害相关的14项法律,特别是在1973年制定了世界上第一部“公害健康损害补偿法”,特别对于涉及到大气污染的健康损害,明确规定应向企业征收税金,有效地抑制了环境恶化趋势。
美国则在1969年依据其国家环境政策法精神,规定公共事业必须进行环境影响评价以实现预防环境污染和破坏的目的。
而瑞典则为了保证环保法律的执行,在全国5个区域设立了环保法庭,同时还设立了国家环保最高法庭,专门审理环保案件。
在这方面,中国应加快完善环境法律体系,把环境治理法制建设的重点放在提高执法能力、强化环境执法方面,进一步加强环境领域各类专门法律法规的制定和完善工作,加强对影响经济社会可持续发展的水、大气、土壤以及重金属污染等突出的环境问题的执法监管力度,同时积极参与国际环境法律合作,努力构建体系完善、执行顺畅、开放性的环境治理法制环境。
(二)充分运用市场化治理工具。
环境法律法规具有强制性,是发达国家治理环境的基本手段。
但强制性的手段也具有成本高、不利于激励企业进行技术创新等缺点。
因此,发达国家越来越重视通过征收环境税、财政补贴等经济手段来解决环境问题,以降低治理成本和激励企业持续进行技术创新,达到提高环境治理的效率和灵活性的目的。
例如,美国在20世纪60、70年代的环境治理中,多采用命令型环境政策工具,虽然收到的环境治理效果明显,但付出的直接和间接环境治理成本是巨大的,在一定程度上甚至抑制了经济增长,引起了工业企业界的不满。
80年代末以后,美国政府改进环境政策,开始制定和实施基于市场的环境政策,多采用市场化的环境政策工具,不但使环境污染得到更加有效的治理和控制,而且还有效地促进了经济的持续增长,取得了环境治理和经济发展双赢的效果。
而世界上环境治理比较成功的瑞典早在1991年就推出了碳排放税,随后,环保相关的税收在瑞典总税收中所占比重迅速上升,碳排放税不仅可以有效减少二氧化碳排放,而且使得能源使用效率有了很大提高。
就我国而言,也应借鉴发达国家的经验,注重利用经济手段来开展环境治理,进一步完善环境税收体系,完善鼓励节能环保的财税体系,研究制定有利于环境保护的产业政策,深化绿色税收、绿色证券、绿色采购、绿色贸易等环境经济政策,完善实施包括资源税、排污收费、环境补偿费、超标罚款、排污权交易、治理设施保证金、对节能产品补贴等治理措施,运用市场工具强化环境治理的成效。
(三)推动绿色经济发展。
绿色经济的核心思想是在保护环境的同时实现经济的增长,发展绿色经济是促进环境治理的有效措施。
例如,丹麦卡伦堡生态工业园就是按照生态学的原理,通过企业间的物质集成、能量集成和信息集成,形成产业间的代谢和共生耦合关系,使一家企业的废气、废水、废渣、废热成为另一家企业的原料和能源,所有企业通过彼此利用“废物”而获益,不仅减少了废物产生量和处理的费用,还产生了很好的经济效益,形成经济发展和环境保护的良性循环。
日本则由于土地狭小、资源有限,特别注重资源的再利用,着力构筑废物回收系统,废物拆解、利用系统以及无害化处理系统,不仅带来了资源的高效利用,产生了积极的生态效应,且为社会提供了大量的就业机会。
中国应积极借鉴国际成功经验。
走绿色发展道路,以生态经济、循环经济、低碳经济为重点,改造传统产业,发展生物能、太阳能、地热能、风能等可再生能源,壮大电子技术、生物、航空航天、新材料、海洋等战略性新兴产业,推进绿色产业体系建设,促进经济增长与环境保护协调发展。
(四)提升环境治理科技水平。
发达国家的经验表明,重视科技进步,加快环保技术和产品的研发,积极发展环保产业,是治理环境,实现可持续发展的重要途径。
美国大约有700个联邦实验室,每年花费近206亿美元,对专门的环境问题进行研究。
同时,根据环境问题研究的进展,对机构及经费也不断地进行调整。
此外,美国还有大量的民间环境科研机构,几乎所有大学都设立了环境研究机构。
日本则在20世纪70年代以后,积极促进环境保护技术的研究开发和技术引进,推动了环境保护技术的不断提高和广泛应用,在较短的时间内,不仅降低了工业污染程度,而且发展了低成本、高效益的新型污染治理技术,有力地推动了环境治理科技水平的提升。
未来,中国应提高科技引领和支撑环境保护的能力,以基础理论和技术创新为支撑,大力发展新型制造技术、新材料技术、新能源技术、生物技术、清洁生产技术、污染治理技术、环境监测技术等,开发和推广节约、替代、循环利用和减少污染的先进实用技术,开发环保技术、引进先进设备、提高资源利用率,推动节能环保技术消化、吸收和再创新,促进环境治理水平和质量的全面提升。
(五)完善环境治理公众参与机制。
有效的环境治理必须完善治理机制,鼓励和支持公众参与。
当今世界,环境执法体制比较健全的国家都强调公众权利的保护,环境立法、执法环节在发挥政府作用的同时,也特别注重对社会公众意见的吸纳和利益诉求,注重社会各界在环境治理过程中的参与,并通过制度建设保障公众的有效参与。
以美国为例,美国在《清洁空气法》、《清洁水法》、《应急计划和社区知情权法》等环境立法中就做出了政府报告环境资源信息披露的规定,在《1980年综合环境反应补偿与责任法》、《有毒物质控制法》、《资源保护与恢复法》等法律中做出了企业报告环境信息的规定,规定中明确了公众的知情权,建立了环境信息对公众公开的法律制度。
而一些发达国家则确立了环境领域的公民诉讼制度。
如澳大利亚新南威尔士州的《环境计划与评价法》(1979年)和《环境犯罪和惩罚法》(1989年)将诉讼权赋予公民,规定对于违反法律的行为,任何人不管自身权利是否受到侵害,都可以向法院提起诉讼。
从这个角度看,中国应充分借鉴国外环境治理机制方面的经验,充分动员国家和社会资源,加大环保教育和传宣力度,普及环境科学知识和环保理念,增强公众保护环境的意识和责任感,并进一步建立和完善环保领域公众参与的相关法律制度,完善环境治理机制,确保公众在环境治理中的直接参与,鼓励和支持非政府组织、民间学术机构和团体与政府一起形成合力,共同开展环境治理工作。
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