政府与公民社会的伙伴关系上海普陀区社区民间组织管理体制改革“长寿模式”案例分析.doc
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政府与公民社会的伙伴关系——上海普陀区社区民间组织管理体制改革“长寿模式”案例分析
政府与公民社会的伙伴关系*
——上海普陀区社区民间组织管理体制改革“长寿模式”案例分析
周红云
(中央编译局比较政治与经济研究中心,北京100032)
[摘 要]上海普陀区通过建立民间组织服务中心这一载体,在政府与社会之间建立起沟通的桥梁,民间组织服务中心既与政府有着密切的合作伙伴关系,但又不是“二政府”,它的创立为政府与公民社会的良性互动提供了一种机制,为政府职能转变,推动小政府、大社会的改革提供了思路。
“长寿模式”展示了公民对公共事务管理的实质性参与,以民间组织服务中心为载体来实现政府与公民社会之间的合作与伙伴关系,昭示了参与、合作之于管理和控制的价值,昭示了治理对于管理的超越。
[关键词] 长寿模式 政府 公民社会 伙伴关系
[中图分类号]D035;C915[文献标识码]A
公民社会是相对独立于政治国家的民间公共领域,其基础和主体是各种各样的民间组织,它是国家或者政府系统以及市场或企业系统之外的所有民间组织或民间关系的总和,是官方政治领域和市场经济领域之外的民间公共领域(俞可平,2005)。
根据这个定义,公民社会是介于政府与企业之间的“第三部门”,因此,如何处理政府、公民社会与市场之间的关系,或者说政府、公民社会与市场之间处于什么样的一种状态更加有利于社会的发展,就成为一个必须探讨的问题。
2008年,上海普陀区长寿路街道办事处在街道层面组建民间组织服务中心,进行社区民间组织管理体制改革的做法获得了第四届(2007-2008)“中国地方政府创新奖”两年一度的十名优胜奖之一。
本文以作者两次到长寿实地调研为基础,试图从这个具体案例出发来探讨政府与公民社会之间的伙伴关系。
一、 案例介绍:
长寿模式
民间组织是一把双刃剑,引导培育得好,能为和谐社会建设发挥巨大作用,管理得不好,则容易发展成为影响社会稳定的有害力量。
面对民间组织不断涌现、群众团队层出不穷、社区治理迫切需要的发展趋势,为探索民间组织自我管理、自我服务、自我教育的新途径,2002年8月,上海市普陀区长寿路街道办事处创建了全国第一家社区民间组织服务中心(非营利的民办非企业单位),以民间组织服务中心为平台,通过为民间组织提供服务和扶持的方式,探索出“管理寓于服务、服务渗透管理”的社区民间组织管理新体制。
2003年,上海市民政局发文倡导在上海市推行这一做法,目前全市已经建立59个民间组织服务中心。
社区民间组织服务中心将“服务、协调、管理、预警”功能融为一体,主要做法是:
通过民间组织服务中心搭建服务平台,积极为民间组织提供各种服务,帮助民间组织解决实际困难;发挥“孵化器”作用,引导、扶持、培育社区慈善超市等服务性、公益性、慈善类民间组织,满足社区需求、救助社区弱势群体;对群众团队实行备案登记,探索群众团队长效管理机制;建立社区民间组织预警网络,及时反馈信息,协助政府管理部门开展工作;承接政府转移职能,开办民办非企业单位、家庭收养调查评估工作;建立社区义工服务总站,规范义工管理,服务社区居民。
该项目的创新之处体现在以下几个方面:
(1)以民间组织服务中心为载体,为街道辖区内规模较小、不具备社团注册登记条件的群众团队进行登记备案,实现了社团登记管理体制的创新。
街道辖区内存在大量不具备社团注册登记条件的群众团队,如何对这些既没有登记注册但又在开展活动的民间组织进行有效管理是政府面临的一个难题。
长寿街道通过民间组织服务中心设立群众团队服务部,对辖区内所有不具备社团注册登记条件的群众团队进行登记备案,建立一套现代化的“群众活动团队信息管理系统”,并与市社团管理局联网,不仅解决了社区内大量群众团队备案登记的问题,而且通过备案登记,实现了对那些处于“三不清”状况(活动人员不清、活动内容不清、活动场地不清)的群众团队的动态管理。
(2)通过民间组织服务中心实施民间组织枢纽式管理与服务,实现了社区民间组织管理体制的创新。
对于已登记注册的合法民间组织,目前存在“业务部门无力管、登记机关无法管、社区街道无权管”的“三不管”现象。
如何实现民间组织的有效管理和发挥民间组织参与社会建设的作用,是民间组织管理面临的重要问题。
长寿街道以民间组织服务中心为平台,扶持、培育并服务于辖区内民间组织,指导和引导民间组织承接政府职能,整合民间组织资源参与社区建设和管理,服务社区居民,使民间组织成为社会管理体系的有机组成部分,构建起“街道推动、‘中心’运作、各方参与,百姓受益”的善治新格局。
(3)将党支部建在民间组织上,解决了民间组织的党建问题。
民间组织党的建设是发挥党在民间组织中的领导作用的重要途径。
长寿路街道率先以“民间组织服务中心”为平台设立党总支,党总支负责挂靠民间组织的党员关系并实行党员动态管理和建设工作,走出了一条将支部建在民间组织上的新途径,解决了民间组织党员过党员生活难的问题,确保了党对民间组织的绝对领导。
长寿街道建立的民间组织服务中心被人们称为“为NGO服务的NGO”,这在全国是首创。
长寿街道以民间组织服务中心为平台,推动社区民间组织管理体制的改革举措,被人们称为“长寿模式”,它具有如下几个特点:
第一,将服务渗透管理,将管理寓于服务中。
“随着社会的发展,人们生活水平的提高,民主意识的增强,将会有更多的民间组织参与社会管理,并在社区中参与社会公共产品和服务。
这就带来谁为这些民间组织服务的问题?
”[1]因此,长寿街道首先转变观念,为民间组织提供服务,将管理寓于服务,解决民间组织的管理与服务问题。
从政府管理的角度来看,街道通过民间组织服务中心为民间组织提供服务,及时掌握民间组织动态,寓监督管理于服务之中,实现了民间组织的有效管理;从民间组织自身的角度来看,“以民管民”的做法在一定程度上实现了民间组织的自我管理、自我教育和自我服务。
第二,转变政府职能与培育民间组织相辅相成。
长寿改革实现了政府与民间社会的合作治理,降低了政府社会管理成本、提高了政府公共服务的效率。
过去政府大多利用体制内公共力量进行社会管理,管理成本高,却收效甚微。
长寿街道通过向“民间组织服务中心”和各类公益性民间组织购买服务的方式,将大量原来由政府承担的公共服务职能转移给民间组织,既弥补了政府在公共服务方面的不足,又扶持了民间组织的发展。
第三,培育民间组织与社区建设、服务社区居民相联系。
街道是最基层的政府,街道所承担的大量政府职能具有贴近和直接服务于百姓的特点。
长寿街道通过民间组织服务中心引导、扶持和培育民间组织也仅仅围绕满足社区居民需要,服务社区居民,并促进社区自我管理和自我服务的社区建设过程。
在长寿,民间组织的发展和管理与社区建设逐步形成良性互动格局,社区民间组织在服务社区居民、参与社区建设过程中得到发展壮大,街道政府在二者之间建立的桥梁纽带作用,例如,民间组织服务中心培育、管理的长寿社区慈善超市对社区弱势群体积极开展助困、助学、助医等慈善救助,以慈善超市为平台所完成的救助功能远远超出政府传统社会救助模式的效果,既整合了社会资源、培育了社会互助精神,又帮助政府树立了重视民生、改善民生的良好形象。
第四,党的建设与民间组织管理相联系。
民间组织人员流动性大、民间组织生存的不稳定性以及民间组织的条块管理关系和多头管理等都给民间组织党建带来极大困难。
民间组织中的党员无法管理,无法发挥党员作用,是民间组织党建存在的一个大问题。
长寿街道通过民间组织服务中心党总支这样一个政府管理部门和民间组织之间的有效载体,探索“枢纽式管理”方式,实现民间组织党建全覆盖,同时发挥民间组织党支部及信息员的作用,把监督预警工作融于党建之中,确保党对民间组织的有效领导。
二、一种机制:
政府与公民社会的伙伴关系
民间组织服务中心既与政府有着密切的合作伙伴关系,但又不是“二政府”,它的创立架起了沟通政府与社会之间的桥梁,为政府与公民社会的良性互动提供了一种机制和载体,为政府职能转变,推动小政府、大社会的改革提供了思路。
具体来说,这一机制在以下两个层面上展开:
(一)民间组织服务中心与政府的关系
正如前面提到的,民间组织服务中心是长寿街道以购买服务的方式主导成立的。
民间组织服务中心的办公场地、主要工作人员的工资、日常办公经费都由街道政府财政出资,甚至民间组织服务中心主任也是在成立之初由街道物色的,自中心成立到现在,中心主任一直未变。
虽然民间组织服务中心登记注册为民办非企业单位的民间组织性质,但是,如果按照学术界对NGO组织的民间性、独立性和自治性等标准来判断,民间组织服务中心很难被称作严格意义上的NGO。
由于民间组织服务中心是政府主动成立的一个民间组织,必然与政府有着极为紧密的联系。
更为重要的是,民间组织服务中心所具有的服务民间组织的功能、人力资源管理功能、党的建设功能、监督预警功能、承担政府委托(转移)职能的功能、服务社区居民的功能完全都是出于政府的需要,它所承担的所有功能都是服务于政府需要的。
从理论上说,民间组组织服务中心做任何事情都必须在政府的指导、监督、甚至直接干预下实施;而政府购买服务这一方式也要求政府的指导和监督。
因此,从这个意义上说,民间组织服务中心必然更加与政府有着不可分割的联系。
有人把这种政府成立、不具有完全独立性和自治性的民间组织称为GONGO(GovernmentalNon-profitOrganization),有的甚至被指责为“二政府”。
然而,政府性、非独立性和非自治性并不一定等于就不是民间组织。
对于长寿街道成立的民间组织服务中心这一民间组织,我们还必须对民间组织服务中心执行其职能的过程进行更为细致的分析,才能真正揭示民间组织服务中心这一民间组织与长寿街道政府之间的关系。
以下举一个例子。
长街办[2008]4号文件是长寿路街道办事处转发民间组织服务中心关于市民综合帮扶工作实施意见(试行)的通知。
这一文件是指向街道各职能科室和各居委会执行的。
关于开展社区市民综合帮扶工作是上海市民政局下达给各区、再由各区下达给各街镇执行并落实的一项政府工作。
在长寿路街道接到《普陀区人民政府办公室转发区民政局关于开展社区市民综合帮扶工作意见的通知》(普府办[2008]3号文件)时,很快成立了相应的组织机构,并确立了“政府牵头、部门配合、社团运作、依托社区、综合帮扶”的工作原则。
在社区市民综合帮扶领导小组中,民间组织服务中心主任担任副组长,和长寿街道社保科副科长一起协助组长(长寿路街道办事处副主任)对该工作进行规划部属:
长寿街道社保科负责全街道辖区内社区市民综合帮扶工作,并委托民间组织服务无中心负责社区市民综合帮扶的具体事务工作。
这一由政府牵头、民间组织服务中心来具体运作的工作机制使得民间组织服务中心无论在决策过程中还是在对决策的执行过程中都扮演着非常关键的作用,甚至《长寿路街道社区市民综合帮扶工作实施意见(试行)就是由民间组织服务中心制定并转发给街道各科室和各居委会执行的。
这一文件规定了帮扶对象、帮扶范围、帮扶形式、帮扶标准、操作程序以及帮扶资金的安排。
在确认帮扶对象和帮扶资金的过程中,民间组织服务中心负责审核申请人的身份并提出具体帮扶意见这一关键环节。
上面的例子说明,民间组织服务中心在“政府牵头”的公共事务决策和管理过程中起到实质性的参与作用,而非“政府办事员和传话筒”的作用。
在市民综合帮扶这项工作中,民间组织服务中心所起的作用如此,在其他由街道政府委托或转移给民间组织服务中心的大量工作中,民间组织服务中心也同样起到了实质性参与的作用。
后文我们还会看到,在大量的公共事务管理过程中,这个由政府主导成立的民间组织服务中心并因此而发挥出纯民间组织所不具有的优势。
下面,我们再来看一看,以民间组织服务中心为平台,在整合资源、承接职能、提供服务,并进一步推进民间组织参与社区建设和管理过程中,民间组织服务中心是如何建构与公民社会的关系的。
(二)民间组织服务中心与公民社会的关系
民间组织服务中心的一头紧紧连结着政府,但在实现其功能过程中,民间组织服务中心又建
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