小金库案例分析Word格式文档下载.docx

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一些单位和部门用小金库资金违规发放津贴补贴、奖金、福利，导致了一些部门补贴比工资制高、灰色收入甚至黑色收入比正常收入高的不合理现象。

长此以往，将是目前本已十分严重的贫富分化问题更加恶化，影响了社会的和谐稳定。

此外，2009年，国际金融危机的蔓延和加剧，我国的经济受到了严重的影响，企业效益下滑，就业压力加大。

在这样打的背景下，为确保我国经济平稳较快发展。

因此，针对小金库这颗妨碍经济健康发展、影响社会和谐稳定、危害党和国家各项事业发展的毒瘤，党中央、国务院决定，在全国范围内深入开展小金库治理工作。

可以说，这次小金库治理工作意义重大，中央治理小金库工作领导小组组长、财政部部长谢旭人一再强调。

1、小金库治理是贯彻落实科学发展观，完善社会主义市场经济体制的必然要求。

这次小金库治理工作，党中央，国务院要求，必须从完善社会主义市场经济体制的高度出发，从全面学习实践科学发展观、保持经济平稳较快发展的大局出发，进一步提高对小金库治理工作的认识。

2、小金库治理工作是实现从源头上争执和预防腐败，加强作风建设的必然要求。

深入开展小金库治理工作，坚决查处和纠正各种形式的小金库，是按照标本兼治、重在治本要求，从源头上治理腐败的重大举措。

面对当前国内经济发展困难增多、企业效益下降、就业压力加大的形势，要把深入开展小金库治理工作与进一步加强作风建设更好地结合起来，大力发扬艰苦奋斗精神，牢固树立过紧日子的思想，把有限的资金与资源用在应对危机最关键的地方，用在保障和改善民生上。

3、小金库治理是深化收入分配制度、财税体制等改革的必然要求。

小金库问题的存在与蔓延，从某种程度上讲也是与现行收入分配制度、财税体制等改革正在推进，管理不到位有关系。

要通过专项治理，全面研究分析现行制度与管理中存在的问题与漏洞，采取切实有效的措施加以健全和完善，进一步深化财政、金融、国有资本运营管理体制改革，完善财政、财务、会计和资金管理，规范收入分配秩序，逐步建立健全防治小金库的长效机制。

二、对小金库相关问题的基本认识

（一）什么是小金库？

如何认定小金库小金库并非法律用语，而是民间属于俗语。

反映国家政治经济生活的一种现象，始于上世纪七十年末财政部组织清理的小钱柜，而1986年开展税收财务物价大检查时开始俗称小金库。

小金库一词在过去的文件和专项工作中都曾多次采用，可以说约定俗成，各方面都比较容易理解，所以此次治理工作仍然沿用了小金库的提法。

改革开放以来，我国开展了两次全国范围的大规模专项治理小金库行动，一次是1989年，第二次是1995年。

如何认定小金库呢？

1995年，在国务院办公厅批转财政部、审计署、中国人民银行《关于清理检查小金库意见的通知》中，将小金库定义为：

凡违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留挪用国家和单位收入，未列入本单位财务会计部门账内或未纳入预算管理，私存私放的各项资金均属小金库。

这次在借鉴以往小金库定义的基础上，充分吸取现行法律、法规相关规定内容，并广泛征求部门与地方意见，经反复研究与讨论，将小金库定义为：

小金库是指：

违反法律法规及其他有关规定，应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其形成的资产。

对比这两个定义，我们可以明显感觉到其中的差别。

主要在三个方面：

一是不突出设立小金库的手段和方法；

二是不区分单位财务会计部门帐内或预算管理，强调的事是否符合规定的单位账簿；

三是小金库不仅仅局限在资金，还包括有价证券、资产。

认定是否属于小金库，关键看资金或资产是否列入符合规定的单位账簿。

从现实情况看，许多财政违法行为，其性质等同于小金库。

如在往来科目中列收列支；

超范围、超标准发放奖金、津贴；

公款旅游；

请客、送礼等，但只要是在国家规定的账簿内登记、核算，就只能作为违反财政、财务、会计制度处理、处罚。

（二）小金库的资金来源小金库资金（资产）来源众多。

党政机关、事业单位小金库资金来源主要包括：

一是财政拨款；

二是政府性基金收入；

三是专项收入；

四是行政事业性收费收入；

五是罚没收入；

六是国有资本经营收入；

七是国有资源（资产）有偿使用收入；

八是资产处置收入；

九是资产出租收入；

十是经营收入；

十一是利息收入；

十二是捐赠收入；

十三是附属单位上缴收入；

十四是商业行为的各种回扣等。

（三）小金库资金的使用方向小金库资金的使用五花八门，违法性质的恶劣程度以及违法情节严重程度也不尽相同。

但概括起来说，小金库的使用方向主要有：

一是弥补经费，其中有的是弥补正常经费的不足，但大部分是提高标准、扩大范围导致的经费不足；

二是购建资产；

三是发放奖金、津补贴、福利等；

四是接待宴请、公款旅游；

五是礼品礼金支出；

六是私分。

三、小金库的主要表形式和案例分析

（一）小金库的主要表形式《实施办法》对小金库表现形式进行了高度概括，主要包括：

一是违规收费、罚款及摊派设立小金库；

二是用资产处置、出租收入设立小金库；

三是以会议费、劳务费、培训费和咨询费等名义套取资金设立小金库；

四是经营收入未纳入规定账户核算设立小金库；

五是虚列支出转出资金设立小金库；

六是以假发票等非法票据骗取资金设立小金库；

七是上下级单位之间相互转移资金设立小金库。

从实际情况来看，小金库以多种形态存在，具体包括：

现金形态，银行存款形态，有价证券形态，固定资产形态，股权和债权形态。

1、现金形态。

现金形态的小金库在现实生活中非常普遍。

基本特点是：

金额相对于银行存款较小，支配权一般掌握在单位的个别部门或小部分利益团体手里，主要用于为个人或少数人谋取额外的福利。

使用时现金来、现金去，最为方便、快捷。

如：

一是收入不入账，保险柜直接存放现金。

通常是利用非正规票据或自制票据，将收取的房租、管理费、废品变卖收入等不入账，或利用一些个人交款后索取发票的意识不强，收款单位以各种借口不开发票，将其收入隐藏形成小金库资金。

二是采用虚列支出的方法，套取现金。

以劳务费、办公费、工程费、假发票等方式套取现金。

三是虚报人数、工资额，将差额部分单独存放，形成小金库。

四是商业行为的各种回扣，等。

2、银行存款形态。

银行存款形态的小金库，是当前小金库的主要形态，金额往往较大，支配权层级相对现金形式来说一般要高些，主要由单位或部门支配，一般挂靠于二级单位或关联单位，部分甚至以个人存款形式存在。

将收入存放在下属单位、学会、协会、工会等账户，将其成为私设小金库的避风港；

通过下属单位走账，将收入存放在帐外单独设立的账户；

通过收入转移、将资金直接存入个人账户，躲避日常监管等等。

3、有价证券形态。

有价证券多为单位账外购买的国库券、债券、股票和购物卡等。

这类形式的小金库可以说是在当前金融证券市场异常活跃的情况产生的一种新形式的小金库。

一般来源于公用闲置资金或其它小金库资金在违法理财过程中形成的产物，而购物卡还可能是下属单位或关联单位运用小金库资金购买赠送的。

4、固定资产形态。

固定资产形态的小金库，多表现为设备、汽车、房屋等不在账面反映，为小金库的进一步繁衍生息提供了基础，多与资产出租、处置收入不入账等相关。

一部分是历史上形成的账外资产清理不彻底遗留下来的，也有利用特殊资源与其他单位合作获取的，还有一部分用资金购买形成。

固定资产来源途径大致有两类：

一是来源于行政事业单位改制过程中形成的账外资产；

二是利用职权以应收不收或放松管制为交易手段，让相关单位购买车辆、楼房等大宗物品等，挂靠在外单位，在本单位不但不入账，就连账外账也没有，表面上可能表现为某种借用关系。

例如，不少行政事业单位将门面房、房屋、设备等出租，收取租金收入。

有的单位仅将部分收入纳入账内，搞阴阳合同，有的单位则直接在承租方消费，以支抵收，收支均不入账。

5、股权和债权形态。

这里的股权与债权主要是指单位或部门与关联单位之间股权、债权关系，不包括股票、债券等有价证券。

这种股权、债权往往是以一种契约或协议的形式出现，甚至是一种口头上的承诺。

其来源，可能是单位改制变迁过程中形成的股权、债权关系，没有在账上反映，形成账外小金库；

也可能是以权利作为交换而形成的所谓干股，成为小金库。

这种形式的小金库隐蔽性较强，只有经办人和单位（部门）领导等少数几个人知道。

（二）案例分析下面就结合具体案例，深入地了解设立小金库的手段、表现形式及资金的使用方向。

1、资产处置收入形成小金库。

案例一：

某部门2005年出售房屋使用权收入2000万元未纳入本单位账内核算，而是将此款转到所属机关服务中心投资的企业，抵顶了所属机关服务中心的投资欠款的问题。

案例二：

2007年6月12日，某二级行政单将其原值24.5万元的原办公房屋交由其机关服务中心处置，该机关服务中心与疾病预防控制中心签订了房屋处置协议，议定此房屋整体移交给省疾控中心所属医院，省疾控中心支付给该机关服务中心房产补偿费205万元。

2007年6月25日、6月26日该机关服务中心将收到的房产补偿费2,050,000元计入该中心其他收入核算，未纳入其二级行政单位账簿核算，构成小金库。

从上述案例可以看出，其小金库的来源是资产处置收入，小金库的表现形式一是股权，而是银行存款，无论是什么形式，其后果是造成了国家财政收入的流失。

按《行政单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第35号）第三十三条行政单位国有资产处置的变价收入和残值收入，按照政府非税收入管理的规定，实行收支两条线管理及《中华人民共和国会计法》第三条各单位必须依法设置会计账簿，并保证其真实、完整的规定。

2、资产出租收入形成小金库。

案例三：

某预算单位不仅将本单位面积6000多平方米的房屋提供给所属企业（饭店）无偿使用，而且又将部分闲置房屋由该企业对外出租，2007年、2008年租赁收入共计284万元全部计入其企业营业收入。

从表面上看，该案例小金库资金是284万元，但我们深入分析，这里还存在隐匿的小金库，那就是该预算单位无偿提供给所属企业使用的房屋价值。

该预算单位之所以将房屋提供所属企业饭店无偿使用，是因为该企业承担了这个预算单位的招待费、物业费，甚至请客、送礼等费用，两者之间应收不收，应付不付，以收抵支。

目前，应该这种隐匿的小金库还比较普遍，应引起重视。

案例四：

某二级行政单位将本级所闲置的4055万元房屋全部划入所属基层事业单位，由其出租经营。

2007-2008年两年取得出租收入共计807万元全部计入所属事业单位经营收入。

其中有677万元从经营支出中发放该事业单位绩效工资、津贴补贴及该二级行政单位所属其他基层预算单位的津贴补贴；

其余230万元通过经营支出上缴给该二级中央行政单位。

该二级中央行政单位计入其他应付款，并通过其他应付款科目发放了部分所属基层预算单位的津贴补贴。

通过该案例反映出两个方面的问题，该二级行政单位将本级所属的资产划入所属基层预算单位，对该预算单位来讲已形成了帐外资产，构成了小金库；

而衍生出来的收入亦不纳入该二级行政单位账内核算，又形成了新的小金库。

这里大家要注意该小金库涉及资金应是多少呢？

一是以资产形态体现的4055万元；

二是一银行存款形态体现的677万元。

为什么不是807万元？

因为其中的230万元已计入该二级中央行政单位的其他应付款，只是未记收入，这只能算核算的问题，不能作为小金库问题。

纠其原因：

行政单位资产出租收入，按规定应执行收支两条线，要上缴国库。

而纳入事业单位账上，按事业单位资产管理办法，资产出租收入则无需上缴，只要纳入预算管理即可。

因此，这也就是该单位将本级的资产划入所属事业单位账上核算的真正原因。

3、经营收入不入账私设小金库。

案例五：

某科研单位在2006年-2008年期间对一些民营企业环境评审不签订合同、不开据正规发票，以现金形式收取，不纳入账内核算，而是由该科研单位办公室主任保管，该办公室主任以个人名义在银行办理了存折，形成小金库。

其支出除用于发放节日补、招待费用外，也有用于相关部门领导的节日慰问。

该单位对其行为应有所认识，但仍抱和侥幸的心理，在组织小金库自查时，没有彻底纠正，而是将部分账簿、票据进行了销毁，将剩余资金5万余元从存折提出，其中5万元存放于银行保险柜，剩余部分现金、储值卡、未销毁的账单存放在办公室主任的卷柜中。

通过尚未销毁的账单和票据，该小金库涉及资金近28万元。

案例六：

车某省海关缉私局2007年经海关总署缉私局批准同意报废汽车5辆，原值1,139,500.00元。

经查，上述车辆报废未经公安部门审批，也未经公安部门审批资质的车辆回收公司回收，而是无偿提供给白山市公安局一台车辆，并将其余四量机动车卖给个人，所得收入合计11.2万元。

该笔收入未纳入账内核算，而是存放在办公室工作人员手中，并于2008年至2009年将其全部用于发放奖金、招待、职工丧葬补助等支出。

上述问题属于传统意义上的小金库，该类问题的形成，期根源一是现金交易，对方不索要发票；

二是管理混乱，内控制度的缺失；

三是单位领导法制观念淡薄，对小金库问题所造成的危害认识不够，认为小金库都是为大家牟福利，又没揣到自己腰包一分。

也有的领导干部属于业务型的，不懂财务。

这些问题的存在使小金库有了滋生的土壤。

这里我要告诉大家，无论处于什么目的，主要你单位存在小金库，领导都赋有不可推卸的责任。

案例七：

房某基层预算单位2004年取得某单位以房屋224.47平方米，价值1,317,600元抵顶所欠的信息费，该基层预算单位于2004年6月15日取得房屋所有权证，至2009年检查时未纳入固定资产帐内核算，形成帐外资产，构成小金库。

从该案例反映出，某些单位利用现行制度的一些漏洞，违规操作。

该问题形成过程中，反映出这样一个问题，行政事业单位财务核算采取的是收付实现制，对应收未收的款项不予核算，有些单位利用政策的空子，在收回款项时也不纳入其帐内核算，建立小金库。

4、虚列支出转出资金设立小金库。

案例八（虚列培训费在在下属单位挂账）：

某单位在事业支出科目支付培训中心培训费。

经查，截至2008年末，培训中心在培训任务已经完成的情况下，培训费结余31万元在其他应付款科目挂账。

对该类问题有些部门解释为培训工作因为种种原因尚未开展，因此形成结余。

但是，正确的做法是当年内未开展的培训费结余，要原渠道返还，在下年度列预算时再重新安排。

因为对于支付培训费的单位来说，费用已经实际发生，一旦在培训中心形成结余，那么毫无疑问的就是虚列培训费用。

案例九（利用工会转移资金）：

某铁路公司为了不让一名职工家庭生活在贫困线以下，不让一名职工子女上不起学，不让一名职工看不起病，每年按当年职工工资总额的1%标准从福利费中列支三不让资金，拨付给职工工会，用于职工生活困难补助、帮困助学、职工大病医疗补助，2007-2008年两年拨付给工会1360万元。

从该案例可以看出，不让一名职工家庭生活在贫困线以下，不让一名职工子女上不起学，不让一名职工看不起病，这一出发点是好的，但其财务核算行为是错误的，一是违反了《企业财务准则》规定的福利费应采取据实列支，不允许提取；

二是该项资金没有在该单位账簿内核算，而是转到社会团体工会账上，改变资金了的所有权。

按照这次小金库定义，该资金已构成了小金库。

中央治理小金库工作领导小组办公室，明确指出，小金库的认定不视其行为的善恶，而是看其是否符合界定小金库条件。

利用工会账户设立小金库的现象还比较普遍，起原因是单位财务管理越来越严，核算越来越规范，监督检查越来越频繁，有些事情在单位账上已无法处理。

有的单位就利用工会账户不太受关注，监督检查少及管理上的漏洞，将资金转移到工会，给职工发补贴，搞福利。

希望大家对这一问题引起重视，认真组织自查。

5、违规收费设立小金库。

案例十：

某煤炭学会是某煤炭局设立的社团组织，该学会内设了cz煤炭学会科学技术咨询部。

经查，一是该煤炭学会受其煤炭局委托于2005年至2009年4月对所在地区煤（石墨）矿井开采（初步）设计进行审查，该学会2005年7月至2008年12月，对147个煤矿的初步设计进行审查，签订有偿服务协议，按每个矿收取2000元至10000元的标准收取审查费用共计42.6万元；

二是该煤炭协会又煤炭局委托对煤矿的瓦斯等级进行鉴定，该煤炭学会未经审批擅自提高标准收费，自2005年4月至2008年12月，该煤炭学会擅自提高标准从中违规收费所得共计91.84万元。

上述两项资金共计134.44万元，未列入市煤炭学会的正规财务账户管理，而是通过其内设的科技咨询部列收列支。

该小金库资金主要用于市煤炭局的办公费、招待费、单位汽车维修费、汽油费的支出及职工福利费的发放。

6、股权不入账设立小金库案例十一：

某部委所属设计研究院原来为事业单位，2006年改制为股份制企业。

经资产评估后净资产为万元，其中51%为上级主管部门股份，40%为该部委所属在当地的二级预算单位股份，其余9%股份为单位职工所有。

但检查发现，该部委二级预算单位账内并没有反应对外投资事宜，没有按规定据实入账，形成账外股权，已构成了小金库。

衍生出来的投资收益位予分配，认为不构成小金库。

如果分配未纳入其本单位账内，四、小金库的基本特点及发展趋势

（一）小金库的特点根据工作实践，小金库大体呈现出以下基本特点：

一是资金来源是公用的；

二是形成方式是隐蔽的；

三是使用性质是违法的。

随着我国经济社会秩序的调整与改革，特别是财政改革和新的财务会计制度的实施，小金库也呈现出了一些新的特点：

1．仍呈多发高发态势。

2009年全国小金库治理工作，通过自查和重点检查，发现小金库22884个，涉及小金库资金101.58亿，行政处罚270人，组织处理147人，党纪政纪处分298人，移交司法机关处理81人。

所有这些数字与现象都表明，小金库在全国仍呈现出多发高发的态势，决不能掉以轻心，盲目乐观。

2．高发区相对集中，易发区逐步下移。

审计署同时披露，分不同类型的单位，机关事业单位730亿元，企业396亿元，金融机构255亿元，固定资产投资项目单位17亿元，专项资金使用单位8亿元。

其中机关事业单位占52%，企业占28%，金融机构占18%。

近年来的审计结果和财政监督检查结果都显示，小金库易发区、高发区越来越集中到少数权力部门、金融机构和垄断行业，以及行政事业单位及其二级以下预算单位。

3．来源更加繁杂，方式更加隐蔽。

传统的小金库资金往往来源于乱收乱罚、乱摊派、乱罚款，截留、挤占、挪用、转移合法收入，收取不法收入及接受赞助、捐赠等传统手法外，这些随着国家相关制度的建立和完善，上述行为得到了一定程度的遏制，但伴随我国经济体制改革、财政体制改革等各项改革的不断深入，在各种关系尚未理顺，相关配套措施补健全的情况下，小金库的表现形式又了新的发展，出现了虚列支出，虚报冒领套取财政资金、通过下属或关联单位转移资金设置小金库的方式；

4．小金库性质认定出现一些模糊地带。

随着我国经济体制转型，经