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现在随着相关部门越来越重视农村问题,所以国家相关财政部门增加了对新农村建设的投资。
而在新农村建设中居民点是新农村面貌的一个成果展示。
于是政府开始加紧催促农村人口拆除自己本来的老即----土屋,建筑新的符合新农村房屋的建筑。
在我看来,[1]农村人口聚居的场所,一般可分为农村集镇(为乡所在地,又称为乡镇)、中心村(为过去生产大队所在地)和基层村(为过去生产队所在地)。
乡镇是乡政府所在地,一般为乡域的政治、经济和文化的中心,是县属镇的基础和农村剩余劳动力向非农产业转化的前沿阵地。
村里有一些小型的商业和服务业,可以吸收一部分剩余劳动力,举办村办工业。
农村居民点是农村剩余劳动力的“蓄水库”,对其合理规划有利于推动农业的“两个转化”,有利于促进城乡协调发展,有利于加快农村两个文明建设步伐,逐步缩小城乡差别。
加强农村居民点建设,就是合理规划农村点是一项具有战略意义的工作。
并且征对现在农村居民点建设进行合理的规划同时也可以缓解现在农村用地矛盾、保持耕地总量动态平衡、建设社会主义新农村、促进土地有序、合理与科学利用问题的重要手段。
[2]在一方面,合理的居民点建设对改善农村生态环境,提高农民生活质量,缓解农村用地矛盾、实现农村耕地占补平衡,发展农村经济、促进城镇化缩小城乡差距解决“三农”问题具有重大的现实意义;
在另一方面,农村居民点土地规划整理也对我国加快城镇化进程、缩短城乡贫富差距、建设社会主义新农村中发挥了积极作用,同时也可以在一定程度上增加对城镇建设用地的供给,也很好的保障了农村经济的快速健康发展。
一、新农村居民点建设的宏观意义
根据相关资料都显示了农村居民点作为农村人地关系的表现核心,是农村人口生产和生活等综合功能的承载体,是农村土地利用的重要组成部分。
[3]它对区域农村发展起着宏观上的控制作用,影响着区域经济发展的规模、方向以及基本分布模式。
并且近年来,我国农村居民点发生了较大变化,也反映了其与周围社会经济、自然环境的相互作用和人地互动的足迹,这是社会经济发展到一定历史阶段的产物。
随着新农村进程进入加速时期,对新农村建设用地的需求剧增,导致大量耕地流失"
与此同时,农村建房也在不断侵占耕地,严重威胁到国家的粮食安全与生态安全,人地矛盾日趋严峻"
在这样的形势下,国家提出了统筹城乡建设用地,合理在新农村建设中利用土地,增加土地的利用率。
因此,新农村居民点用地的节约集约利用意义重大"
。
[4]加之党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村目标:
生产发展!
生活富裕!
乡风文明!
村容整洁!
管理民主0"
建设社会主义新农村为农村居民点用地的集约利用创造了良好契机"
[5]在新农村建设中农村居民点整理事关我国农村农业现代化建设中农村土地合理规化程度的问题,并且加上用地效率的提高也是促进农村建设居民点时对土地有序、合理与科学化利用的重要手段。
农村居民点用地整理对改善农村生态环境和提高农民生活质量缓解用地矛盾,实现耕地占补平衡,发展农村经济,促进城镇化,缩小城乡差距,解决“三农”问题具有重大的现实意义。
抓好农村建设用地整理既是贯彻落实国务院关于严格土地管理决定的要求,又是当前和今后一个时期缓解建设用地矛盾的有效手段和途径,因此做好此项工作,既能有效地利用国土资源,又能促进和改善农村环境,同时还可以缓解用地矛盾。
所以现在越来越多的农村在新农村建设的途径之一是道路修建后又紧张而积极的开始修建居民点,让新农村建设呈现出一个可以看得见的新成果。
然后再根据党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村目标:
生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”建设社会主义新农村的这个目标,对新农村居民点用地也提出了要求,而目前的农村居民点的“空心化”村庄建设的无序化一户多宅、各种基础设施滞后等显然不符合新农村建设的目标和要求。
在这样的政策背景下,要求积极推进城乡统筹发展,全面深化农村体制改革,搞好农村建设规划,并且加大各级政府对农村建设投入的力度,改善农村居住的整体面貌,为农村居民点用地的集约利用创造了良好的契机,增添了实施的动力"
在上述时代背景下,如何结合社会经济发展的实情及趋势,立足国家视角,以合理节约用地为出发点,评价农村居民点用地集约利用水平,实现农村居民点用地的集约利用,并且建设处最符合新农村居民点,成为对社会经济持续发展有重大意义的命题之一。
"
二、新农村居民点建设对土地征用时存在的一些问题
继改革开放以来,尤其是现在的中国农村变化日新月异新农村村建设成绩斐然,而且效果也显而易见。
但在新农村居民点建设过程中也存在不少问题。
其中比较突出的一点例如四川在继5.12大地震后许多地方都出现了有新房没新村的情况。
在新农村建中没有规划或不按规划办事新房零星分散要么旧房没有拆除,要么只拆除了一小部分。
并且相当多的村庄或者旧村居住户寥寥无几(年轻人都外出务工,村里只剩零星的老人)。
所以人们把人口很少的村落都形象地称之为“空心村。
这些“空心村”直接影响了村容村貌更重要的是造成农村土地资源的严重浪费。
缺乏统筹规划,布局杂乱,土地利用结构不合理受传统农业及自然、经济与社会影响,长期以来,这些问题都影响着农村居民点规划特别是土地问题一直未引起国家及相关部门足够的重视。
很多地方的绝大多数农村居民点没有建设规划;
就算有规划的引导作用但控制力也不是很强。
相对城市而言,土地利用总体规划一般不会对农村宅基地的具体使用布局作详细的规划,而农村的乡镇一般只有一个概略的数字控制,且村镇建设规划也往往以乡镇为中心,忽略农村村庄建设规划。
由于农村村庄土地、建设规划的缺位,农民为图个人方便,往往在老宅附近或自家承包地附近选址建房,造成村庄用地盲目无序发展。
大部分村庄的规划虽有专人负责落实,监督、检查机制也相对较完善,但反馈机制较弱;
奖励相对完善,但惩罚机制相对力度不足,由此导致村民执行规划的主动性差,多数靠自上而下的监督、检查发现问题,不能有效调动村民严格执行规划、集约节约用地、减少土地浪费的积极性和主动性。
[6]就全国而言,我国大多数农村居民点基本上仍然处于一种自然形成、自行膨胀、自我蔓延的状态。
[7]在相当多的地区,农民建设房屋仍沿用“见缝插针”、打补丁”等传统方式,从而形成农村居民点布局分散、看上去很凌乱的现象。
由于城、镇、县、乡层面缺乏统筹规划或对统筹规划重视不够,客观上也导致了基层村组织缺乏规划、建设的操作依据,进而形成对农村住宅建设问题的放任。
在村庄内部,住宅基地等非农建设用地与农用地、空闲地相互混杂,使得宅基地不能积聚成片,非常不利于村庄的建设和管理,同时也导致不同用地功能混杂,土地利用效率偏低等现象。
具体的新农村居民点建设过程中出现的一些问题如下有:
(一)[8]居民点建设规划滞后,用地布局分散。
这些受传统农业及自然、经济与社会的影响,导致传统村落大多呈分散式布局。
自从改革开放以来,农民生活水平大大提高,农村住宅建设也逐年增多,但规划的引导作用与控制力度还不够,未能有效改变这种分散局面,某些地区甚至出现沿公路两侧条带式发展的不良局面。
(二)新农村土地集约化程度低,土地资源浪费特严重。
在现阶段的中国,大部分地区农民住宅多为松散零乱的独院式和宽而空的平房住宅。
院与院、户与户之间距离长短不一,不少村内甚至形成许多难以利用的边角空地,于是出现了土地利用率低,土地资源浪费严重的现象。
同时,新农村居民点还在加速向外围扩张,造成大量耕地资源转为居民点建设用地,直接威胁耕地总量动态平衡的保持。
(三)新农村建设用地严重超标。
[9]根据国家《村镇规划标准》,村镇人均建设用地指标一150m2以内。
而在中国的广大农村地区,农村居民人均用地均在200m2-400m2之间,严重超过国家规定的用地标准。
特别是宅基地占地面积大,有的宅基地占地达到0.1hm2/户以上,远远超过宅基地的用地标准(0.03hm2/户)。
(四)农民住宅空置现象突出。
由于城市化速度的加快,在农村人口向城镇流动过程中[10]“两栖”占地(占了城镇住宅用地,又不退出农村宅基地)的存在,使得农村住宅空置现象突出,不少老居民点已形成空心村。
如,有些家庭举家迁往城市,由于中国户籍制度的原因,原有房屋往往保留,也形成空置住宅。
(五)[11]根据我国《土地管理法》规定:
农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准"
然而,目前我国农村一户多宅非法占地现象非常严重,农村居民点用地混乱,土地浪费也很严重"
2005年6月7日国务院办公厅转发5(国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期作的意见)的通知6提出了城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的要求"
今后城镇建设用地扩大所需土地主要是从农村居民点用地置换而来"
/置换0的立足点是对农村居民点进行合理调整,通过迁村并点!
旧村改造实现退宅还耕!
退建还耕,将农村居民点整理中缩减的建设用地面积置换到城镇周围"
由此可见,研究如何集约利用农村居民点用地,对落实国家法律与政策也有重要意义"
(六)农村的农民观念陈旧,对土地的规划与整理意识很淡薄。
许多农民建房观念陈旧,随意建房。
他们一方面认为,旧房是“祖宗传下来的家业”,是“风水”,动不得,不敢动。
另一方面对土地规划意义、目的、重要性也认识不足,全村“一盘棋”的观念淡薄,新建房屋更是布局杂乱无章。
(七)[12]农村还存在用地随意,管理乏力的问题。
居民建设房屋没有严格按程序依法审批,土地规划只是“图上画画,墙上挂挂”而已;
有些部门更是只顾罚款收钱,对违反规划的行为“睁只眼,闭只眼”,制止不力,放任自流;
此外,对村镇规划建设舍不得投入,造成村镇规划建设严重滞后。
(八)根据现在呈现的居民点建设过程来看,还存在着房屋土地只能自用,不能流转的问题。
[13]我国农民的宅基地使用权具有自用性、永久性和用途的限制性等特点,相关法律规定宅基地只能用做居住,而不能做其他用途,也不能以转让、出租和担保等形式流转。
但是,随着市场经济的发展,大量农民进城务工或搞个体工商业,走出了农村,从而造成了农村中大量的宅基地闲置,出现了大批的“空心村”。
据我国城市化进程的分析资料估计:
今后20年全国每年有2100多万农村人口要转移到城镇地区,结合人均宅基地占有面积分析,我国每年将有21.84万hm2的农村宅基地可能闲置不用。
同时,人口的增加所需要的大量的宅基地不得不占用耕地。
一方面村中有大量的闲置宅基地,另一方面村外又占用大量的耕地建房,这形成了鲜明的对比。
农村居民点对土地的规划整理还有待落实。
由于历史原因,农村居民点建设规划并非土地管理部门职能,因此与土地利用总体规划的相互衔接不够,土地利用的统一规划与合理安排难以实现;
而且对居民点建设对土地规划整理重视程度不够,不少地方根本没有进行过规划或者规划不切实际,致使农村居民用地无法管里,造成管理失控村庄形态混乱,在开展农村居民点整理时势必会受到很大的阻碍作用。
所以这样来看,新农村居民点建设时对土地征用与规划整理过程中还存在着类似的很多的问题,政府要想加快对新农村的建设就必须重视这些问题,并及时要采取相关改进措施。
三、为了解决农村居民点用地现状问题相关部门采取的措施
(一)新农村必须以合理的规划为龙头,以社会主义新农村居民点建设为目标去对土地合理征用;
(1)[14]制定规划:
对新农村居民点整理,必须要以社会主义新农村建设为目标,依据农村实际,本着方便农村人民群众生产和生活的宗旨,来编制农村土地规划。
并且居民点土地规划要按照能使农村人民“生产发展、生活宽裕、乡村文明、村容整洁、管理民主”的要求,去实现“三个集中”的空间布局调整,即居民向中心村和小集镇集中,乡镇企业向工业园区集中,农田向规模经营集中等等来提高对土地的利用效率。
(2)加强新农村居民点建设时对土地的规划管理。
[15]建新村,奔小康,这是时代发展的必然趋势。
相关部门的各级领导干部要把新村建设摆上议事日程,尽量做到各个地方各个村落有布置、有目标、有措施、有考核的进行新农村建设工程。
特别是农村的村两委干部,更要重视本村居民点村建规划管理,常抓不懈,一届抓一届,传好接力棒。
而有关部门要依法办事,严格执行“无规划,不批地”、“先规划,后批地”政策,杜绝“以罚代批”的行为出现。
(3)[16]各个地方的农村居民点建设用地规划工作管理队必须公示居民点建设的用地规划结果,并广泛接受群众监督,虚心听取意见。
居民点建设的用地规划实行镇、村、组三级签字盖章,一式四份,并且经国土所严格审核上报。
还要填写相关表册,绘制图纸这些都应有国土所专业人员指导,严格审查,按时上报,县国土资源局审查审批后开始实施。
最后是做好农村居民点用地规划图纸、表册、档案的整理工作,妥善保管。
[17]编制科学的农村居民点用地规划,并建立一套规范的整理程序;
农村居民点用地规划要符合当地的实际情况,充分利用原有的宅基地和村内闲置地,能利用废弃地、坡地、山地的尽量就不要占用耕地,还必须控制村庄盲目扩张。
宅基地的布局形式,既要考虑村庄的整体性,又要注重村民从事各种生产、生活的实用性。
[18]并且按照土地利用总体规划和农村居民点规划的要求,在明确划定村镇建设用地的基础上,制定严格的土地用途管制制度,同时加强农村宅基地管理,逐步推进整理进程。
居民点建设时的土地整理是一项涉及工程技术、经济、法律、行政、管理等多个领域的系统工程。
(4).[19]根据社会主义新农村居民点用地规划原则是:
集约节约用地、适当集中布局原则.而目前我国农村集镇和居民点,都是经过自然及历史形成的产物。
它有其自身的特点:
一是小农经济所构成的一家一户为单位的“满天星”式布局;
二是兴建住房时求大、求宽的原则越来越越多了,且在耕地中间建房,浪费了大量的良田。
所以,在进行居民点建设布局时,不仅要考虑到每个居民点所经营的土地范围,力求合理,不造成新的插花地、远地和飞地;
还要准确地确定居民人口规模和占地面积。
例如:
在丘陵山区最好是依山就势,沿等高线布局,从多方面考虑尽量节约耕地等。
另外在充分尊重农民意愿的前提下,要坚持以人为本,实现人的全面发展及人与自然、社会的和谐发展,充分考虑广大农民的需要,尊重农民意愿,着力解决农民生产生活紧密相关的建设用地的调整。
而且调整也要有利于生产,方便农民生活,最终让农民得到实惠。
并且在依据法规的基础上,引导农民集中建房,以集中促进节约集约、利用土地,一定要力争提高农村建设用地的利用率。
(5).[20]现在新农村居民点建设时对土地整理的区域都必须建立一套规范的程序,比如在项目前期进行基础调查、系统分析、效益论证、项目评估等工作,然后在进行可行性分析可行,其次还要筹集资金并组织实施土地整理,在项目完成后要及时进行土地变更调查,绘制变更后的土地利用现状图等一系列工作,坚持“节约、合理利用土地”的原则,还要一方面按照省、市、县农村宅基标准面积规划用地,重视对村组道路的规划。
[21]加上严格按照宅基标准面积规划用地,从源头上消除违法隐患,按标准科学合理规划村组道路,方便群众生产生活,兼顾未来发展等。
坚决杜绝低效能利用土地的行为。
严格设定村组规划红线,坚持群众建房放线制度。
再把空心村的改造结合农村居民点用地规划进行,严格红线控制,找出最科学、最合理的规划方案,动员地质灾害隐患区的群众向规划区内迁址新建,严禁在地灾隐患区内规划建房。
(6).新农村居民地建设必须做好调查、管理、监督等工作;
尽量利用闲置地、劣质地,坚决不准占用基本农田。
另外土地管理人员应在镇村组干部的配合下,对居民占用地进行现场调查,土管人员根据实际情况,对照农田保护图纸选址规划,尽量利用“刀把拐角”、闲置地、劣质地,坚决不能贪图安置户数多、交通便利等占用基本农田。
[22]另外,对居民建房户实行跟踪管理,动态监督,对照放线记录和规划图纸进行定期检查,严厉打击私自改变规划、破坏规划建房的违法行为,维护农村居民点用地规划权威,逐步实现农村建房高效能用地、科学用地、合理用地、节约用地有重要效果。
(7).新农村居民点建设对土地规划整理过程还必须突出重点,采用循序渐进的原则进行实施。
[23]根据相关资料显示得知我国村庄量多面广,因地理及气候的原因,故不同区域千差万别,所以建设用地的调整要突出各地方的特点和重点。
但同时这里也应注意两点:
一是要选取重点调整的村庄,二是调整的内容要突出重点,主要调整村庄内部的闲置土地和不合理的功能用地。
坚持以发展农村经济为中心,进一步解放和发展农村生产力,稳定发展粮食生产,壮大特色产业,增加农民收入。
同时,协调推进农村政治建设、文化建设、社会建设和党的建设。
因地制宜,分类引导原则也会是为了提高土地利用的集约度,控制农村居民点无序和无规则的扩张,尽量不占用农用地,兼顾各地方的实际情况的一个途径,根据实际需要和当地经济社会发展水平及自然气候、地形等影响因素,认真从严安排用地。
村庄建设用地的调整要区别对待,分类指导,采取多种形式。
区域内村庄建设用地的调整结合区域村庄布局规划,进行区域内动态调整,把村庄建设用地的调整和小城镇建设统一起来,统筹考虑。
对村庄内的闲置土地、不合理功能用地及占用过多的土地等要充分利用,尽量做足内涵挖潜。
要坚持从实际出发,因村制宜,按照不同类型,一村一策,有梯次地推进。
做到不急于求成,不搞一刀切,不搞强迫命令,不搞形象工程和脱离实际的政绩工程。
(8)新农村居民地建设多土地规划整理时还要考虑经济、生产、生活、经济建设的因素;
[24]经济联系半径是指该居民点产生经济影响的地区范围或居民点在组织社会生产与服务居民生活所产生的经济影响范围。
即以生产力的合理布局为基础,达到提高产量,降低成本,经济利用居民点内各项基础设施,不断提高农民科学文化与物质生活水平的联系半径,才是合理的联系半径。
居民点与生产区、相邻居民点、外界之间要有方便的交通相互联系,而不是一个孤立闭塞的居住组团。
居民点的布局应该以有利生产,方便生活为基本原则。
未来的居民点,要求有较高的层次结构,不同的层次有不同的功能,并不是居民点越大越好,而应该是大、中、小分工合理,布局适当,利用效率高的有机整体。
特别是对各种工程管网设施,社会文教卫生设施,都有一个层次问题,互相结合好,就会产生很好的经济效益和综合效益。
层次不清,重复建设,不仅不能提高标准,也不能充分利用。
结论:
农村居民点建设时对土地的规划整理是对新农村未来几年内的新建住房用地进行规划,是逐步改变农村建设现状的有效途径之一。
而且在当前全国各地正在进行新农村规划关键时刻,探讨新农村居民点用地布局的宏观原则不仅非常必要,而且很有现实意义。
这不仅是建设社会主义新农村的载体,是实现农村耕地总量动态平衡的重要途径,还是是城乡一体化发展的加速器。
所以,新农村居民点建设对土地的征用规划整理就变得很有现实实际意义和政策意义,而相关领导人也一定要做出最合理、最有利于社会主义现代化和新农村建设的居民点用地规划,才能真正有利于新农村的建成!
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