构建公共财政下的政府非税收入管理新体系文档格式.docx
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[2]
我国的公共收入体系是以税收收入为主体、必要的非税收入为补充。
长期
以来,税收收入管理体系相对比较完善,而非税收入管理则一直比较薄弱,尚
未形成一套规范化的管理体系,在一定程度上制约了公共财政体系的构建,影
响了政府宏观调控水平的充分发挥。
当前,财政改革的重点是推进部门预算、
国库集中支付、政府采购、收入分配制度改革等,这些改革无不都与非税收入
息息相关。
如果不把非税收入纳入财政统一管理,部门预算改革就难以真正落
实到位,综合财政预算编制就名不符实,政府采购和国库集中支付也就不能落
实到位,收入分配制度改革也无法实现公平、公正、效率的目标,公共财政体
制框架的建立就无从谈起[3]。
因此,按照建立健全公共财政管理体制的要求,改革现行非税收入管理体制,进
一步规范非税收入管理,对于理顺政府收入分配秩序,增强政府宏观调控能力
以及进一步推动行政审批制度改革,进一步提高政府依法行政、依法理财的水
平,具有十分重要的意义,必须切实有效地着力推进。
1.2研究的基础和目的
本人长期从事非税收入管理工作,实践经验丰富。
从1996年国务院决定加
强预算外资金管理以来,本人就从事预算外资金管理工作,到2004年《财政部
关于加强政府非税收入管理的通知》(财综[2004〕53号)下发以后,本人工作
涉及的范围从预算外资金扩大到整个非税收入,直到今天本人一直从事非税收
入管理工作,其间经历了票据管理、非税收入征收管理、计划会计管理等所有
与非税收入管理相关的工作岗位,也见证了综合科、预算外资金管理局到非税
收入管理局的机构变迁过程。
多年来,本人一直参与每年的非税收入(或预算
外资金)的预算编制、决算报表汇编、财政经济形势分析、相关专题调研等相
关工作。
先后参加过全省土地出让收入管理现状、非税收入管理现状、完善县
域财政体制等课题的调研,还参加了全省的落实“收支两条线”管理规定大检查、规范公务员津贴补贴工作,并始终参与了我市非税收入管理改革的全过程。
这为我研究该课题奠定了坚实的基础。
在工作中,本人发现了非税收入管理中存在的许多问题,涉及到体制上的、
思想上的、法律上的等多个方面,也看到了非税收入的管理从1996年以前的混
乱状态逐步逐步走向规范,一些问题得到了很好的解决,在支持地方经济发展、
优化经济环境、促进社会稳定等方面发挥了越来越大的作用。
但是,管理中仍
然有许多问题长期未能解决,距离规范管理还有很大差距,不能适应当前的经
济和社会发展需要。
在学习了公共管理和公共财政等相关理论后,本人结合自
己的工作实际,试图从公共财政的角度出发,提出规范非税收入管理的相关对
策和建议,为有关决策者提供借鉴和参考,这也是本人选择该课题的原因。
1.3研究方法及意义
1.3.1研究和调查方法
本论文采用了理论与实际分析相结合的方法。
理论分析一方面依据公共管
理及公共财政管理的基本理论,一方面依据重要文献,并且以重要文献为主。
文献资料主要是中文文献,来自对中国相关书籍、期刊以及网络的查询。
通过
对以上查询到的文献的阅读、分析,必要时进一步研究文献中引用资料的原始
出处,掌握原作者的基本思想,指导论文中的理论分析。
在本论文中采用和借鉴的理论有:
(1)公共管理的基本理论;
(2)公共财政管理理论;
(3)政府非税收入管理理论;
(4)民主制度建设理论;
案例分析是通过实地考察与调研,主要提出了构建公共财政下的政府非税
收入管理新体系的基本思路,从转变管理理念、建立健全相关法律法规、整合
分散的管理职能、实施分类管理、建立健全相关信息系统等五个方面提出了构
建公共财政下的政府非税收入管理新体系的具体策略,并提出了相关保障措施。
在信息的收集和汇总方面上,利用了在财政部门工作的优势,采用以下调
查方法:
(1)实地考察、相关人员的调查和采访;
(2)各种背景文件和信息汇总;
(3)各种媒体信息的搜集;
(4)会议交流。
3.2研究的意义
规范非税收入管理,不仅是深化财政改革、健全公共财政体系的重要基础,
也是优化经济发展环境、源头防治腐败和理顺收入分配关系的重要举措,更是
落实党中央、国务院重大决策和科学发展观的必然要求,其深远意义已远远超
出了财政工作本身。
本文利用公共管理及公共财政的有关理论,结合安徽省政府非税收入管理
的一些经验,列举了目前政府非税收入管理中存在的一些问题,剖析了构建公
共财政下的政府非税收入管理新体系的必要性、可行性,并提出了具体的思路、
对策和相关配套措施。
希望通过这些分析能够为安徽省的政府非税收入管理工
作提供一些建议,并为国内其他省份的非税收入管理工作提供参考。
1.4本文的研究思路及内容安排
本篇论文的展开遵循提出问题、分析问题和解决问题的逻辑顺序进行的。
第一章为导论。
主要介绍论文的研究背景、研究的基础、研究方法和意义
及本文的主要创新点。
第二章为政府非税收入管理概述。
主要介绍了政府非税收入的概念、特点、
非税收入取得的必要性、在公共收入中的地位以及市场经济国家的相关做法和
成功经验。
第三章为安徽省政府非税收入管理的基本状况、存在的问题及其成因分析。
在这一章里,主要从规模和结构两个方面介绍了安徽省政府非税收入管理的基
本特点,并介绍了管理的现状和相关的管理措施。
重点介绍了管理中存在的征
收体制不规范、机构设置不合理、收缴管理不规范、资金使用效率低下、监督
机制不健全等问题。
并从思想认识、经济体制、行政管理体制以及法制建设等
四个方面对存在的问题进行了深入的剖析。
第四章为构建公共财政下的政府非税收入管理新体系的基本思路和具体对
策。
重点介绍了重建完备的项目体系、构建规范的资金运行体系、建立有效的
监督体系等构建管理新体系的基本思路,从转变思想观念、建立健全法律法规、
整合分散的管理职能、实施分类管理、建立健全相关信息系统等方面给出了具
体对策,并提出了转变政府职能、深化财税体制改革、统一管理模式、规范行
政事业单位分配关系、推进民主财政等保障措施。
第五章为总结与展望。
对论文的观点进行总结,指出了论文中存在的不足。
1.5本文的主要创新点
本文的主要创新点在于以下几个方面:
1、从公共财政的角度出发,回顾和总结了政府非税收入管理的历史沿革,
充分借鉴了国外的理论和实践成果。
2、有一定的理论创新和制度创新。
以安徽省为实例,在深入分析的基础上,
结合国情、省情和工作实际,提出了一些新的理念和观点,构建了政府非税收
入管理的新体系。
3、本文紧密结合了本人的工作实际,提出了构建政府非税收入管理新体系
基本思路、具体政策建议和相关保障措施,具有很强的可操作性和一定的应
用价值。
第二章政府非税收入管理概述
2.1政府非税收入概念的提出
政府非税收入是相对于税收而言的,是政府参与国民收入初次分配和再分
配的一种形式,属于财政资金范畴。
广义地说,政府非税收入是指政府通过合
法程序获得的除税收以外的一切收入I4j。
长期以来,我国一直使用“预算外资
金”的概念和口径。
在国家正式文件里,最早出现“非税收入”一词是在《财
政部、中国人民银行关于印发财政部国库管理制度改革试点方案的通知》
(〔2001」24号)文件中。
其后,《关于2002年中央和地方预算执行情况及2003
年中央和地方预算草案的报告》提出要“切实加强各种非税收入的征收管理”,
2003年5月发布的《关于加强中央部门和单位行政事业性收费等收入“收支两
条线”管理的通知》(财综[2003〕29号)的文件中,第一次对“非税收入”概
念提出了一个较为明确的界定:
“中央部门和单位按照国家有关规定收取或取
得的行政事业性收费、政府性基金、罚款和罚没收入、彩票公益金和发行费、
国有资产经营收益、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入等属于政
府非税收入”。
2004年《财政部关于加强政府非税收入管理的通知》(财综
〔2004〕53号),对非税收入的概念进一步作出了明确的规定,即:
政府非税收
入是指除税收以外,由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会
团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特
定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会和公共需要或准公共需要的财政
资金,是政府财政收入的重要组成部分,是政府参与国民收入分配和再分配的
一种形式。
政府非税收入管理范围包括:
行政事业性收费、政府性基金、国有
资源有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入、以政府名义
接受的捐赠收入、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息收入等[sl。
这种从“预算外资金”到“政府非税收入”的转变,不仅仅只是名称上的
变化,而是从管理方式到本质属性的一个质的飞跃。
因为“预算外资金”是从
管理方式方面提出的概念,而“政府非税收入”则是从资金属性方面提出的概
念,更能体现资金的“财政性”,有利于收入的组织和管理。
这种变化一方面
是建立公共财政体制的内在需求,是公共财政完整性、公开性、透明性、法制
性等基本特征和原则在政府收入体系上的重要体现,另一方面,也对经济民主
和政治民主有着巨大的促进作用。
这标志着我国在建立公共财政体系,强化财
政职能,规范政府非税收入管理上取得一种认识上的突破。
2.2
2.2.
政府非税收入的特点及收入取得的必要性
1政府非税收入的特点
政府非税收入的特点主要有:
(1)有偿性。
这与税收收入的无偿性形成明
显的区别。
即非税收入的支付者在付费和获取利益之间是直接相连和对等的,
而纳税人在缴税后,并不能立即得到直接对等的利益。
(2)专用性。
即非税收
入的使用是和其来源紧密联系在一起的。
如罚没收入主要用于矫正外部负效应。
(3)非普遍性。
即非税收入具有特定的管理对象和征收对象,其范围不如税收
那么广。
2.2.2非税收入取得的必要性
非税收入作为财政收入体系的重要组成部分,在世界各国都普遍存在,绝
不是可有可无的。
其存在的依据主要有以下几个方面:
(1)政府提供准公共产
品[6l。
由于准公共产品供给成本呈递减趋势,具有规模经营的特点,并且具有
消费拥挤性或价格排他胜的特点,所以它既有公共产品的特性,也有私人产品
的特性。
对于一般受益的公共产品,主要是由税收来提供,私人产品主要由
市场来提供,而对于特定受益的准公共产品则应该由收费来提供,这样才能做
到公平,避免出现“搭便车”的现象。
(2)政府矫正负的外部效应。
一般而言,
正的外部效应能否产生非税收入,取决于政府的干预方式。
如果政府采取直接
投资兴办国有实体的方式,就会产生,如公立学校的收费等;
反之,若采取向
私人部门提供补助的方式,则一般不会产生非税收入。
而对负外部效应的矫正,
政府必须采取强制手段进行干预,使外部效应内部化,按照矫正外部效应所需
成本使用收入。
在市场经济条件下,国家凭借对国有资源(资产)进行收费、
罚款或没收等,让生产者负担真实的生产成本,从而产生非税收入。
(3)国
有资源(资产)产权收益的国家所有。
主要包括国有资本经营收益、国有资源
(资产)有偿使用收入。
主要是国家凭借对国有资源(资产)的产权,对其出
租、出让、委托经营等取得的收益进行分配,从而产生非税收入。
2.3政府非税收入在公共收入中的地位
资料显示,上世纪80年代以来,我国政府非税收入规模一直呈上升趋势,
一方面规模不断扩大,另一方面占财政收入的比重不断攀升。
据财政部资料显
示,到2004年,我国政府非税收入已接近1万亿元大关。
2007年全国非税收
入更是完成了2.4万亿,而同年税收收入则完成4.9万亿元(不含关税、契税
和耕地占用税),非税收入接近了税收收入的一半[71。
其中地方政府的非税收入
规模更是超常增长,占地方政府收入(即地方税收收入和地方政府非税收入)
的比重迅速提高。
以安徽省为例,其非税收入占地方政府收入比重连续多年都
在50%以上(见图2一1)。
可见,非税收入已经成为政府财政,特别是地方政府
财政的重要收入来源。
从世界各国的情况来看,几乎所有发达国家都非常重视
非税收入管理,并建立了严格的法律制度规范,将其作为整个财政管理的重要
组成部分。
2.4市场经济国家非税收入管理的相关做法及借鉴
1.统一纳入各国财政预算,采取有区别的管理模式
2.项目管理法制化、收费标准科学化
3、政策制定民主化l8]。
他们在项目设立的过程中,大多与服务对象进行磋
商,确保缴费人在收费政策的制定过程中具有实际发言权。
或采取公开、公正、
透明的听证会制度、设立答辩程序等,广泛听取社会各方意见,取得缴费人的
理解和支持。
4、采取多种收缴方式,严格收缴管理程序。
按照既有利于及时足额征收、方便
缴款人,又有利于降低征收成本的原则,确定多种收缴方式。
如,通过“消费者自动
银行”自动划转、由金融机构代办缴付、通过电话委托缴付、通过邮寄付款、直接向
征收机构缴纳等等,征收方式灵活多样。
另外,他们大多建立国库单一账户,实行严
格的“收支两条线”管理制度。
5、严格的监督体系。
各国在非税收入的管理中,都建立完备的监督管理体
系。
不管是在事前、事中还是事后都有强有力的监督手段,乱收费、乱罚款、
乱摊派等违法违规行为一经发现,往往采取重罚的方式,坚决做到令行禁止。
第三章安徽省政府非税收入管理的基本状况、存在问题及其
成因分析
3.1安徽省政府非税收入管理的基本状况
3.1.1安徽省政府非税收入运行的基本特点
3.1.1.1从非税收入的规模看
一是从绝对规模来看,主要有以下特点:
(1)政府非税收入规模不断扩张。
自1996年以来,安徽省政府非税收入的主要
趋势是不断扩张(见图3一1)。
这是市场经济进一步深化和安徽省经济发展步伐加快的
结果。
尤其是经营土地和城市,使土地出让收入迅速增长,导致非税收入规模不断扩
张。
(2)政府非税收入增长率与税收收入增长率总体上呈反向变动,两者替代关系明
显(见图3一2)。
对于政府而言,在一定时期内,从整个经济中所获取的资源或收入是
有一定限度的。
政府收入又是由税收收入和非税收入构成的,既然政府收入的总额有
限,这样税收收入与非税收入之间就存在着一定的替代关系,非税收入增长必然影响
到税收收入的增长。
(3)政府非税收入增长波幅较大,稳定性较差。
这是由其自身性质和特点决定的,
它不仅受到经济波动的影响,更要受到国家政策变化的影响。
3.1.1.2从非税收入的结构看
一是从项目结构来看(见表3一2),呈现以下特点:
(1)政府非税收入来源渠道多元化。
主要有行政事业性收费、政府性基金和
国有资源有偿使用收入等7大类。
(2)行政事业性收费、政府性基金和国有资源有偿使用收入成为政府非税
收入的三大主体项目。
1996年,行政事业性收费、政府性基金和国有资源有偿使
用收入三项合计为78.3亿元,占政府非税收入的比重为56.7%,以后呈逐年攀升
趋势,到2003年居然达到了90.7%,其主体地位毋庸置疑。
二是从管理结构看(见表3一3),其特点有:
(1)未纳入预算管理的非税收入所占比重较高,但最近几年比重下降较
快。
在1996年,未纳入预算管理的非税收入所占比重在S0%以上,以后虽然有
所下降,但到了2003年,仍然在60%以上,只有在2004年以后比重才快速下
降。
(2)纳入预算管理的非税收入所占比重逐年上升。
纳入预算管理的非税
收入所占比重从1996年的16.8%逐步上升到2006年的72.4%。
这主要是由于2004
年以后加大管理力度,土地出让收入逐步纳入预算管理,而土地出让收入在非
税收入中占很大比重,所以显得2004年以后预算管理的非税收入上升速度很
3.1.2安徽省政府非税收入管理现状
近年来,安徽省各级财政部门在加强非税收入管理,建立健全公共财政制
度,建立健全监督管理制度等方面作出了许多有益的探索,制定了一系列政策,
采取了一些有效措施,对于加强非税收入管理起到了积极作用,主要表现在:
(1)加强了非税收入项目管理,从严控制收费立项审批和标准制定。
为加强
非税收入管理,从源头上预防和治理“三乱”,结合行政审批制度改革,安徽
省各级政府和财政部门加大了治理乱收费力度,对非税收入建立了严格的审批
制度,如:
收费项目由中央和省两级财政部门会价格部门审批,收费标准由中
央和省两级价格部门会同财政部门核定;
“十五”期间,停止审批新的专门面
向农民的行政事业性收费和政府性基金,原审批的项目也不再提高标准;
彩票
l3
公益金按照国家批准发行额度、种类及游戏规则向社会筹集等。
另外,还对全
省各级行政事业性收费项目进行了清理,实行了收费项目目录公告制度。
(2)改进了非税收入收缴方式。
一是基本形成了以财政部门为主,价格部门
和执收执罚单位为辅,各部门相互配合的政府非税收入征收管理体系;
二是设
立行政服务中心并实行收费公示制度,由缴费人直接到行政服务中心申报和缴
费:
三是全面清理银行账户,规范银行账户设置工作;
四是在“以票管费”和
银行代收制度等具体征收制度方面进行了有益的尝试和创新;
五是加快了信息
化建设的步伐,全省非税收入收缴信息化管理全面铺开。
(3)从资金管理方式上看,逐步将非税收入纳入预算管理。
由于历史原因,
我国非税收入分为预算内、外两种管理方式,自1996年开始,国家规定预算外
资金要逐步纳入预算管理。
未纳入预算管理的要缴入财政专户,实行“收支两
条线”管理。
近几年,各级财政部门每年都要将一部分预算外资金纳入预算管
理,目前,政府性基金、罚没收入全部缴入国库。
中央批准的收费项目约近90%
缴入国库,10%缴入财政专户。
国有资产(资源)有偿使用收入、国有资本经营
收益一部分缴入国库,一部分纳入财政专户,彩票公益金等其他非税收入缴入
财政专户。
(4)试行部门综合财政预算和“收支脱钩”制度。
从2002年开始,中央财
政对国家质检局等34个部门非税收入实行“收支脱钩”的预算管理方式。
2004
年又将“收支脱钩”部门进一步扩大到41个部门。
安徽省及时将非税收入纳入
部门综合预算编制范围,通过编制部门综合预算,实现预算内外资金统筹安排。
(5)制定了一些非税收入管理法规和办法。
2004年,财政部在深入调查研
究,广泛征求意见的基础上,发布了《关于加强政府非税收入管理的通知》(财
综【2004」53号)文件,安徽省随后出台了《安徽省政府非税收入收缴管理暂行
办法》(财综[2005」858号),所属地、市也相继出台了一此地方性法规和办
法。
这些法规和办法的颁布和实施,对于进一步转变思想观念,拓展财政理财
领域,深化非税收入“收支两条线”管理改革起到了积极作用。
3.2非税收入管理中存在的问题
虽然,各级政府财政部门在政府非税收入管理上做了大量有益探索,取得
了一些成效,但是非税收入规范化管理仍存在许多急需解决的问题。
3.2.1征管主体不明确,体制不规范
(l)征管主体不明确。
由于非税收入的所有权、使用权和管理权未真正归位,
目前的征收主体是各级行政事业单位和社会团体。
征收主体过于分散,形成了
多方征收、多家使用、多头管理的格局。
(2)征收体制不顺。
目前政府非税收入征收存在条条管理的情况,即市县有
关部门征收后,必须要全部或部分上缴省或中央,相关的经费支出也是由省或
中央直接下拨[9]。
由于没有规范的非税收入分成管理体系,相关资金的上缴和
下拨都在各部门内部上下级之间进行,这样就会出两个问题,一方面政府非税
收入的征收管理与同级财政脱钩,而上级财政对此有时也鞭长莫及。
如:
交通
部门的养路费、车辆通行费等。
另一方面,对一些垂直管理部门的政府非税收
入征收监管困难,如:
税务、工商、质监等部门。
这样实际上就形成了一个管
理的盲区,给政府非税收入的依法足额征收带来了障碍。
3.2.2机构设置不合理,职能重复交叉
全省非税收入管理机构设置存在不合理、不规范和职能不健全的现象。
组
织是管理过程中不可或缺的手段,有效的组织设计是保证组织目标实现的前提。
而统一指挥原则是组织设计的基本原则之一,即每个下属应该有一个并且仅有
一个上级,上下级之间形成一个清晰的指挥链,避免多头领导和多头指挥110]。
目前,全省非税收入的管理职能划分和机构设置没有统一模式。
在省级,非税
收入的管理职能分散到财政厅综合处、国库处、预算处和其他各职能处室以及
省非税收入管理局。
而全省17个地市中,大多数都采用这种分散的多头管理模
式,就征收而言,主要有四种形式:
一种是没有专门的非税收入征收机构,如
毫州;
有的非税收入征收机构还同时征收其它税费,如芜湖;
有的地市非税收
入管理局和综合科分散征管,如铜陵;
还有的地市非税收入管理局和综合科合
而为一,如滁州。
总的来说,非税收入管理始终没有统一归口。
另外,还存在
非税收入管理机构名称不一致、级别不一致、性质不一致、人员编制不规范等
诸多问题,有的地市非税收入管理局是行政机关,有的则是事业单位;
有的地
市编制多,有的编制少;
有的地市级别高,有的地市级别低等等。
这种多头、
分散、不规范的管理模式不仅割裂了非税收入管理职能,分散了征管力量,造
成了管理脱节,收入流失、分配失控、监督失灵,而且加大了管理成本,从而
引起管理的混乱和低
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- 构建 公共财政 政府 税收 管理 体系