集中采购与分散采购.docx
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集中采购与分散采购
集中采购与分散采购
政府采购按是否进行集中管理以及集中管理的程度的类型,可以分为集中采购、分散采购和集中采购与分散采购相结合三种模式。
当今世界上大多数国家都实行了政府采购,由于国情不同、体制不同,政府采购体制也并不相同,但大多数国家都采取了集中采购与分散采购相结合的混合采购模式,只是集中的程度、范围和方式有所不同。
《政府采购法》也规定我国采取“政府采购实行集中采购和分散采购相结合”的制度,“集中采购的范围由省级以上人民政府公布的集中采购目录确定”。
很多人认为只有集中采购才是政府采购,分散采购则与单位的自行采购差不多,这是认识上的误区。
集中采购和分散采购都是政府采购的组织形式,都要按《政府采购法》及相关规定执行,区别就在于实行的主体不同,集中采购由集中采购机构实行,分散采购一般由采购人实行,所以集中采购是与分散采购相对而言的。
但就中国现状而言,集中采购制度是比较合适的,有利于形成用户与采购机构的必要制约,所以《政府采购法》还是把集中采购作为基本制度规定下来,这也是中国立法的特色,但并不等于中国的政府采购就是集中采购。
按《政府采购法》的规定,集中采购目录内的必须委托集中采购机构进行集中采购,集中采购目录以外的且在政府采购限额标准以上的由采购人进行分散采购,采购人可以自行采购,也可以委托集中采购机构在委托的范围内代理采购,还可以委托经国务院有关部门或者省级人民政府有关部门认定资格的采购代理机构,在委托的范围内办理政府采购事宜。
政府采购实现国家经济社会发展目标和采购本国货物的原则
政府采购与一般市场行为的一个重大区别就是政府采购是政府通过其在市场上的行为来实现国家经济社会发展目标的重要手段。
所以政府采购法第九条规定政府采购应当有助于实现国家经济和社会发展政策目标,包括保护环境、扶持不发达地区和少数民族地区,促进中小企业发展等。
国家经济和社会发展目标在计划经济条件下是由国家通过直接掌握的有关资源条件来保证的,在市场经济条件下就要通过有关政策来引导保证这些目标的实现。
推行政府采购制
度后,国家可以间接调节和引导经济活动的资源,即符合市场经济的原则又有助于实现国家的经济和社会发展目标。
市场经济比较发达的国家都非常重视发挥政府采购在保护本国工业、扶持中小企业等方面的作用,并作出了具体的规定。
这也是在中国入世的谈判中,各方强烈要求中国加入政府采购协议的重要原因。
如美国规定10万美元以下的政府采购合同要优先考虑中小企业,并给予价格优惠扶持。
韩国为了保护本国工业,限定了政府采购的开放范围,提高限额标准,在此标准以上的才通过国际招标的方式进行,除此以外的项目一般采用国内招标形式。
具体而言,保护环境是我国政策目标体系中的一个首要目标,也是政府采购法提出的第一目标。
通过政府采购促进保护环境,就是在政府采购活动中引导消费,购买有利于保护环境的产品,引导企业生产和提供有利于保护环境的产品和服务,从而促进保护环境。
不发达地区和少数民族地区的共同发展和共同富裕是现代社会发展的基本要求。
从经济政策体系上讲,除通过各种经济政策和财政转移支付、以工代赈等措施外,政府采购可以作为一项重要的政策来促进不发达地区和少数民族地区的发展。
就是在政府采购中对来自不发达地区和少数民族地区的供应商品在同等条件下给予优先采购或价格优惠的照顾,以促进这些地区供应商的发展,从而促进所在地区的发展。
中小企业在我国经济生活中占有绝对多数的数量,是国民经济的支柱,发展中小企业有利于壮大国家的综合国力。
市场经济发达的国家也都非常重视中小企业的发展,采取了多种措施。
我国也将政府采购作为促进中小企业发展的一项措施。
可以通过在政府采购中优先采购中小企业的产品或专门划出一块采购中小企业产品的范围来实现这一目标。
中国加入世贸组织后,就要面临开放我国的政府采购市场的问题。
我国政府在入世谈判中已经承诺在入世后的一定时间内开始加入WTO政府采购协定的谈判。
在制定政府采购法时,立法机关确定的原则是目前政府采购市场暂不对外开放,将来的开放步骤要依加入WTO政府采购协定的谈判情况而定。
为此政府采购法第十条明确规定“政府采购应当采购本国货物、工程和服务。
”即采购对象必须是本国的供应商,也就是由在我国注册的企业在我国境内生产或提供的货物、服务或工程。
对什么是在我国境内生产或提供的货物、服务或工程要根据国家关于进出口货物原产地规则来确定。
因采购人使用要求的特殊性,在某些情况下完全采购国内货物与服务可能很难满足采购人的需要,为此政府采购法还规定了本国原则的三种例外情况。
一、需要采购的货物、工程或服务在中国境内无法获取或者无法以合理的商业条件获取的。
也就是说该产品或服务没有国内供应商,或者虽有国内供应商但其生产成本太高,超过了一般市场交易可以接受的程
度。
二、为在中国境外使用而进行采购的。
如政府部门或机构的派出机构。
三、其他法律、行政法规另有规定的。
采购人符合以上三种情况需要采购国外货物的,应在编制采购预算或计划时加以说明,得到政府采购管理部门的批准后方可采购。
公开透明、公平竞争、公正和诚实信用是政府采购的原则
政府采购之所以区别于一般商业采购,就在于是用财政资金,为政府和公共利益服务,所以其法律原则也有不同于一般商业采购之处。
政府采购法规定了四条原则:
公开透明、公平竞争、公正和诚实信用原则。
一、公开透明原则
公开透明原则就是政府采购所进行的有关活动都必须公开进行,包括采购内容(包括数量、质量、规格、要求等)、都要公开。
这也是各国通用的一条原则,贯穿在政府采购整个活动的过程中,包括有关采购的法律和程序应公开并严格执行;采购的项目要求、合同条件、采购过程、采购结果等采购信息要公开;采购活动要逐项作好采购记录以备审查监督;供应商还可对有关活动和程序进行质疑和投诉。
正是因为政府采购活动公开透明的特性,政府采购才被称为阳光工程。
只有在阳光下进行的政府采购活动,才能最有效地保证它的合理性,使有关供应商和社会公众了解采购情况,监督采购资金的使用。
二、公平竞争原则
公平竞争原则是指政府采购要通过公平竞争选择最优的供应商,取得最好的采购效果,所有参加竞争的供应商机会均等并受到同等待遇,不得有任何歧视行为,同时应在程序上保证有利于合同相对方权利的实现。
政府采购使用的是财政性资金,是纳税人的钱,只有通过公平竞争才是使用财政性资金的最有利的方法。
为此政府采购法还作出了一些相关规定,尤其反对用行政首长的指令,依靠行政命令来决定相关事项。
如第十九条第二款规定“采购人有权自行选择采购代理机构,任何单位和个人不得以任何方式为采购人指定采购代理机构”;第二十二条第二款采购人“不得以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇”;第二十五条第一款政府采购当事人“不得以任何手段排斥其他供应商参与竞争”;第六十四条第二款“任何单位和个人不得违反本法规定,要求采购人或者采购工作人员向其指定的供应商进行采购”。
只有公平竞争才能保证财政资金的使用效益,也只有公平竞争才能让参与政府采购的供应商信服,维护政府采购在市场上的声誉,有利于引导整个市场形成良性竞争的环境。
三、公正原则
公正原则是指在公开、公平原则上所取得的结果的公正和整个操作程序和过程的公正。
公正原则更主要地体现在确定供应商上,如评标标准明确严格、评标程序的公正、利害关系人的回避制度等。
政府采购当事人在采购活动中的地位是平等的,任何一方不得向另一方提出不合理的要求,不得将自己的意志强加给对方。
公正原则是建立在公开透明和公平的基础上的,只有公开透明和公平,才能有公正的政府采购的结果。
四、诚实信用原则
诚实信用原则本是民事活动的基本原则,政府采购即包括民事因素也包括公共管理的因素,也应遵守民事活动的基本原则。
诚实信用原则要求政府采购各方都要诚实守信,不得有欺骗背信的行为,以善意的方式行使权利,尊重他人利益和公共利益,忠实地履行约定义务。
《政府采购法》的适用范围
《政府采购法》第二条第二款规定“本法所称政府采购,是指各级国家机关、事业单位和团体组织,使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为”。
我们可以从以下几个方面来理解政府采购的含义及适用范围:
第一,对采购人的界定。
应实行政府采购的单位为各级国家机关、事业单位和团体组织。
包括各级国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关、政党组织、政协组织、工青妇组织以及文化、教育、科研、医疗、卫生体育等事业单位。
第二,政府采购资金方面的界定。
政府采购主要适用于使用财政性资金的情况。
财政性资金,即财政预算内和财政预算外资金,来源于税收和政府部门及所属事业单位依法收取的费用以及履行职责获得的其他收入。
第三,政府采购对象的界定。
指依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。
集中采购目录和采购限额标准由省级以上人民政府公布,北
京市即由市政府公布。
采购是指以合同方式有偿取得货物、工程和服务的行为,包括购买、租赁、委托、雇用等。
货物是指各种形态和种类的物品,包括原材料、燃料、设备、产品等。
工程是指建设工程,包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等。
服务是指除货物和工程以外的其他政府采购对象。
采购单位、采购资金和采购对象同时满足以上三个条件的,属政府采购的适用范围,适用政府采购法。
在此范围以外的,则不适用政府采购法。
《政府采购法》的立法宗旨
立法宗旨就是制定一部法律或行政法规等所追求的目标。
通过实施《政府采购法》要达到以下五个方面的目标:
一、规范政府采购行为。
政府采购是国家管理公共支出的一种方式,政府采购支出是政府公共支出的一个重要组成部分,很多国家政府采购支出已经超过了财政支出的30%左右。
因而对政府采购资金的管理是公共支出管理的重要组成部分。
在没有设立政府采购机构之前,政府购买性的支出一般都是由使用单位自行购买。
这种购买容易导致暗箱操作现象。
为了保证政府购买行为公开、公正、透明,就需要规范政府采购行为。
所以,实行政府采购,主要是为了要规范政府采购行为。
这是实行政府采购的第一要义。
二、提高政府采购资金的使用效益。
政府采购资金来源于财政预算,是纳税人的钱,法律和政府部门有义务合理使用这部分资金,提高奖金的使用效益。
各使用单位分散采购的情况下,由于对各类商品与劳务的采购数量较小,所以采购成本较高,节约率不大。
在实行政府集中采购的情况下,一是节约采购成本,二可以在保证产品性能与质量的前提下,压低产品与劳务的价格。
另外政府采购实行国库支付,将采购资金直接拨付给供应商,减少了资金流通环节,所以,通过政府采购可以以尽量少的财政投入获得最大的产出,因而实行政府采购可以提高财政资金的使用效益。
三、维护国家和社会公众利益。
通过规范政府采购行为,提高了财政资金的使用效益,那么国家利益和社会公众的利益就必然得到了维护。
财政资金大部分都来自于税收,而税收是政府为社会提供公共产品的成本。
公共产品是由全体社会成员共同享受的,因而纳税是所
有公民的义务,同时政府也需要根据成本与效益的原则来使用财政性资金。
如果通过政府采购提高了财政资金的使用效益,那么在此过程中,国家的利益就得到了维护,社会公众的利益也就得到了维护。
这也充分体现了国家利益与社会公众利益的一致性。
四、政府采购要保护政府采购当事人的合法权益。
政府采购当事人是指在政府采购活动中享有权利和承担义务的各类主体,包括采购人、供应商和采购代理机构。
由于政府采购需要遵循公开透明、公平竞争、公正和诚实信用原则,所以实行政府采购可以在最大程度上来保护采购当事人的合法权益。
规范化的政府采购可以在某种程度上实现“阳光下政府”的目标,如果存在暗箱操作,那么政府采购当事人的合法权益就很难有一种保障机制。
所以,实行政府采购可以规范市场竞争秩序,达到优胜劣汰的目的。
五、实行政府采购也是为了促进廉政建设。
由于政府采购是置于全社会监督之下的,因而规范化的政府采购
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