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一般地说,可以把现有中国事业单位分为如下三类:
一是直接承担政府行政职能、为政府服务的事业单位,主要从事的是监管、资质认证、质检、鉴证及机关后勤服务等类的活动;
二是承担公共事业发展职能、为社会服务的事业单位,主要从事的是科教文卫等社会事业和与公共基础设施建设、公用事业服务相关的活动。
三是承担着中介沟通职能、为市场和企业服务的事业单位,主要从事的是咨询、协调一类的活动。
但是,从实际运作看,其性质则极为复杂。
譬如,有的享受着事业单位的待遇,却完全从事着与政府部门一样的行政管理活动,拥有比一般政府部门大得多的行政权力;
有的挂着事业单位的牌子,却直接从事着如企业一样的经营活动;
有些并非法定承担政府职能的事业单位,却实际上拥有由主管部门直接和间接转移过来的行政职能;
有些单位全部或者大部分受国家财政资金供养,却仍然变相地从事着收费性经营活动;
等等。
从总体上看,事业单位对中国经济社会发展作出了重要贡献,尤其是在推动社会事业发展和扩大公益服务供给方面起着十分重要的作用。
但也有一些事业单位,占着国家资源、受着财政支持,却没能充分有效地提供相应的服务和积极公正地履行应尽的职责,反而利用事业单位性质上非政非企又亦政亦企的模糊空间,最大限度地运用、享受着政府部门与企业两者拥有的权力和利益,又最大限度地游离于政府部门所受的行政约束和企业所承受的市场压力之外。
其结果是扰乱了经济运行规则,破坏了社会资源的合理配置。
许多事业单位甚至成为了腐败现象滋生的良好土壤和国有资产流失的有效渠道。
这就有一个在改革中对事业单位地位重新确认的问题,也就是说,在未来改革的进程中,事业单位还有没有必要继续存在?
答案无疑应当是肯定的。
第一,在经济社会活动中,的确存在那些既不适宜于政府部门直接从事,也不适宜于企业直接经营的事务,处理这些事务为事业单位的存在提供了根据。
第二,在某些情况下,作为除政府和企业之外的“第三部门”,事业单位在处理许多经济社会事务时具有比政府和企业更便利、更富效率的优势;
而在另一些情况下,作为介于政府和企业之间的“第三者”,事业单位在协调和沟通方面具有不可替代的作用。
第三,作为一个庞大的群体,中国的事业单位承载了巨大的就业量,并为政府和企业分担了巨大的社会负担。
从中国实际出发,事业单位的这种功能决定了其存在的必要性和走完全消除之路的不可行性。
否则,不仅会加剧旧有矛盾,而且会引发新的问题,从而形成社会危机。
这就是说,事业单位在中国社会主义市场经济发展中仍然占有重要地位。
事业单位的性质
中国事业单位改革走调整、规范之路,需要准确界定其性质。
中国学者对事业单位的性质众说纷纭,莫衷一是;
外国学者对中国事业单位更是说不清道不明。
造成这种状况的原因不仅是由于事业单位这一名词本身具有模糊性——在国外,类似于中国事业单位的一些组织或机构,要么与政府相比称之为非政府组织(ngo),要么与企业相比称之为非盈利机构(npo),还由于中国的许多事业单位职能繁杂、角色混乱。
更为特殊的原因则是,一些事业单位实际的运作与其本身的定位大相径庭,甚至是背道而驰。
因此,如果继续采用“事业单位”这个在中国已经深入人心的提法的话,则明确界定事业单位性质的重心应该是划定其涉足的基本领域、履行的基本职能,并对其正常运行的筹资模式、取利边界做出规定。
既然事业单位作为既非政府又非企业的第三方存在,那么很显然,它所存在的基本领域首先应该是政府和企业都不能和不宜涉足的领域。
其次,有些领域虽然明确属于政府和企业运作的范围,但由事业单位进入可能使相关的运作更为便利、协谐,成本也更为低廉,根据国情需要、经济社会发展总任务要求以及不损害经济运行秩序的原则规定,事业单位可以代替政府或企业,长期存在于这些领域,也可以接受政府或企业的委托,阶段性地涉足这些领域。
第三,事业单位还应该存在于并非专属于政府运作的领域,以及不属于政府运作范围但企业干不了、干不好或不愿干的领域。
从这种认识出发,事业单位存在的空间主要应该是与公共事业、公益服务、社会共济、慈善救助以及政府和企业间服务相关的一系列领域。
依此,事业单位的主要组织形态包括三类:
第一类主要是从事社会服务和公用事业服务的机构;
第二类主要是从事推进社会保障、社会救济、慈善施助事业发展的服务机构;
第三类主要是从事政府和企业之间沟通协调服务的机构。
相应地,它们分别承担着以下的职能:
推进公共产品的生产和公共服务的提供,不断满足社会日益增长的公共消费需求;
推动扶贫济困事业的发展,促进全社会成员的共同富裕与和谐相处;
通过沟通协调,促进政府目标和企业行为之间的对接,最大限度地帮助政府和企业满足自身的需求。
事业单位的正常运行和可持续发展需要有必要的经费保障,而经费来源应当依据不同事业单位的职能及与政府、企业之间关系的具体状况来确定。
大体上说,事业单位的资金筹集模式似可分为如下几种:
第一,从事必需的纯公益性社会服务的事业单位,如从事基础教育、公共卫生、基础性科技研究等的事业单位,仍应采取政府财政全额拨款的方式。
一般地说,这样的事业单位,宜由政府组织设定。
在特殊情况下,也可由社会依法组织设定。
第二,从事推进扶贫济困事业的事业单位,可以依法从所募集的捐赠款项中按一定比例提取运作经费,并控制使用方向和接受严格的审计监督。
第三,接受政府委托从事公益性服务活动的,除政府组织的财政全额拨款的事业单位外,其他事业单位可根据委托工作量从政府部门获得相当的资金支持或补偿。
换句话说,政府部门通过购买的形式使某些政府性质事务和政府需要推动的事务交由事业单位委托办理。
第四,从事政府与企业间中介服务的事业单位,可以在其职能范围内通过自身的主动服务或委托服务依规获取相应的收益或报酬。
很显然,从事纯公益社会服务的事业单位不可能盈利;
从事扶贫济困服务的事业单位不应该以盈利为目的。
复杂一些的是,从事政府和企业间沟通协调服务诸如行业协会一类的事业单位,在某些特殊情况下,它们是可以通过自己的努力实现盈利的。
但是,如果这些事业单位以盈利为目的,势必造成其职能的异化,行为的不规范和协调中的不公正性。
因此,不盈利应该是这类事业单位法定的取利边界。
综上所述,改革后的中国事业单位,其性质应当是:
事业单位改革的路径
明确了中国事业单位在未来的地位和性质后,其改革方向也就比较清楚了。
从操作路径上看,中国事业单位的改革应从两个方面着力展开。
一分类改革,大力调整事业单位结构
按照改革后事业单位的性质定位,清理、甄别现有事业单位,从总体上收缩规模、调整结构,是推进事业单位改革的第一步,也是关键性的一步。
总的调整思路是:
其一,能够撤销的,在做好相关善后工作的基础上坚决撤销。
其二,目前已承担着政府职能且不宜撤销的,应明确转变为政府部门。
公益性事务较少、可以改制为企业的,或者目前已从事大量市场经营活动,企业色彩比较浓重的事业单位,应明确转变为企业。
承担着非沟通协调职能,其服务与市场经营活动密切相关的中介性事业单位,应明确转变为市场中介组织。
其三,把国家财政全额拨款的事业单位减少到最必要的限度,依此原则,对现有全额拨款的事业单位,通过合并、重组进行整合。
对承担着一定公益事业职能和任务的差额拨款事业单位,视具体情况,可以全部或部分整合到保留的全额拨款事业单位中,也可以通过剥离相关公益服务,或者通过政府有偿委托进行相关公益性服务的途径,取消对其的财政差额拨款,从而推动其规范转制。
其四,不宜再由政府出资兴办,且有市场前途的事业单位,可通过招标拍卖的方式,让渡给其他投资者。
二创新机制,强化事业单位内部管理
在通过分类改革对现有事业单位压缩规模、调整结构、规范职能,恢复性质的基础上,必须适应社会主义市场经济的要求,着力推进事业单位内部管理体制改革,形成富有活力和效率的管理运营机制。
一是建立新型的法人治理结构。
原则上,对财政全额拨款的事业单位,实行理事会领导下的执行人日常负责的制度。
考虑到财政全额拨款事业单位资产关系的特殊性,其理事会应由通过竞争方式选出的,包括出资者、业内专家等在内的若干有代表性人士组成。
日常运营由执行人负责。
执行人由理事会向社会公开招聘选出,并向理事会负责。
建立科学的效绩评估制度,由事业单位监管机构依据对全额拨款事业单位的具体评估状况,会商有关部门决定是否对其持续进行财政拨款和是否增加财政拨款数额,以及决定理事会成员的更换和奖惩。
形成事业单位监管机构、理事会和执行人相互间的有效制衡机制。
由多元投资形成的事业单位,可以参照企业建立董事会领导下的总经理负责制度。
二是建立竞争性的劳动人事制度。
取消事业单位的行政级别和管理者的干部身份。
全面实行管理者聘任制和全体职员竞争上岗、优胜劣汰的制度。
三是建立有效的激励和约束制度。
实行区别于政府部门的薪酬制度和奖励制度,根据事业单位完成任务的总体情况和具体业绩,实施对理事会、执行人的奖励和惩罚。
事业单位的监管
确保改革后事业单位的运营既富活力、又合规范,关键在于实施有效的监管。
事业单位往往拥有重要的公共权力、特许经营权利,承担着与公众直接相关的社会服务,因而有必要对其是否合理地行使了权利、充分履行了义务,所提供服务的内容、质量与价格是否符合要求等依法进行严格监督,从而达到规范其行为的目的。
缺乏监管、监管无法可依,是导致目前中国一些事业单位行为混乱并不断加剧的重要原因。
因此,从推进事业单位改革一开始,就应同时推进相关监管制度建设,形成符合国际惯例,体现中国国情,规范、严整和健全的事业单位监管体系。
一是科学设立监管机构。
从中国事业单位分布广、战线长的实际出发,宜于把政府各行政部门依不同职能进行的具有普遍意义的一般性监管和独立的事业单位监管部门的专门监管有机结合起来。
因此,有必要在科学划分事业类型的基础上,分别设立专门的事业单位监管机构。
专门监管机构的主要职责是:
制定具有法律效力的行为规则和管制标准;
颁发和修改事业单位服务准入许可;
对相关事业单位的服务内容、质量、价格进行监督和依法依规处罚;
调查事业单位的运营状况并合理公开相关信息;
听取专家和社会人士对相关事业单位提供服务情况的意见并适时提出改进意见;
二是切实做到依法监管。
只有建立在法律法规基础上的监管,才是公平、公正和强有力的。
为此,要抓紧建立事业单位从资格准入到服务运营再到撤销退出全过程的一整套法律法规。
特别要加强以下两个方面法律法规的建设:
其一,针对事业单位非盈利性等特点设立的约束性法规;
其二,根据事业单位的不同类别设立的专业性法规。
中国事业单位的改革已着手展开,但事业单位的改革是一个复杂的系统工程,风险性较大。
因此,从操作过程看,有两个方面显得特别重要。
第一,应当注重总体规划、统一推进和综合协调。
至目前为止,中国事业单位的改革还主要是由部门和地方自主推进的,改革的内容、重点、方式、目标并不完全相同。
这一方面有利于探索经验、减少风险,有利于从实际出发,因地制宜、开拓创新,但另一方面也容易带来偏离改革方向,损害全局利益和不利于全社会资源优化整合等问题。
从现在起,对事业单位的改革应该从主要是由部门、地方自主的分散推进转向主要由中央统一部署、领导组织的自上而下推进。
第二,应当注重统筹兼顾、平稳衔接和合理配套。
中国事业单位改革既面临着长期形成的传统思维观念的挑战,又面临着众多人员分流、复杂债务处置等沉重历史包袱的制约。
因此,要充分考虑历史基础,在制定改革方案和政策措施时要兼顾各个方面的利益要求,体现过渡性,同时推进各项配套改革,做好必要的保障工作,把改革的力度和社会的可承受度有机结合起来,平稳有序地推进中国事业单位的改革。
(作者为国家发展和改革委员会经济体制综合改革司司长)
事业单位的未来走向及改革思路
[摘要]从事业单位改革趋势看,现有的事业单位将会被“一分为三”:
一部分改组为公共机构或法令机构,主要是指那些履行公共职能的单位或组织。
另一部分转制或改制为营利性机构,主要是指那些以提供私人商品和服务为主营业务的单位或组织,其组织形态将从事业单位转为企业或公司。
还有一部分组建为非营利机构,主要是指那些为公众或特定人群以及政府、行业、企业等提供服务的单位或组织。
目前,在研究设计事业单位改革方案时,常常因事业单位体系庞大、种类繁杂而无所适从。
从理论上讲,对事业单位进行分类改革,似乎非常符合逻辑。
凡属于经营性的,统统转制或改制为企业;
凡属于公益性的,国家予以保留并不断加大投入。
但是,在操作过程中,对于哪些属于公益性的应予保留,常常纠缠不清,并派生出令人啼笑皆非的“准公益性”,使得本来就很复杂的问题更加复杂化。
如何把复杂问题采用较为简便的方式处理,这是事业单位改革需要研究的重要问题。
为此,我建议:
从事业单位的未来走向入手,研究设计事业单位改革方案。
把事业单位“一分为三”
从事业单位改革趋势看,现有的事业单位将会被“一分为三”:
一部分改组为公共机构或法令机构,主要是指那些履行公共职能的单位或组织。
这些单位或组织,或赋予事业单位性质,或占用事业单位编制,或按事业单位管理,比如,社会保险经办机构、全国社会保障基金理事会、文化市场稽查队,以及证监会、保监会、银监会、电监会等。
另一部分转制或改制为营利性机构,主要是指那些以提供私人商品和服务为主营业务的单位或组织,其组织形态将从事业单位转为企业或公司。
还有一部分组建为非营利机构,主要是指那些为公众或特定人群以及政府、行业、企业等提供服务的单位或组织。
比如,图书馆、博物馆,慈善机构、基金会,行业协会、咨询机构等。
确定事业单位未来走向需把握的问题
按照事业单位的未来走向进行事业单位改革,需要把握以下几方面的问题:
1、不能以是否盈利确定事业单位的未来走向
目前,事业单位改革中有一种倾向,即以事业单位是否存在经营活动或盈利能力,确定其未来的组织形态。
如果存在经营活动或具有盈利能力,就被划入转制或改制之列,继而摘掉其事业单位的帽子。
对此,需要澄清一个观念,即非营利机构并非没有经营活动,更不可能不盈利。
非营利机构属于舶来品,即使在发达国家,非营利机构除了依靠设立者(包括政府、组织和个人)以捐赠等方式“输血”外,本来也具有一定的“造血”功能,否则就不可能生存,更谈不上发展。
非营利机构也存在可持续发展问题。
据国内学者对6个发达国家非营利机构筹资方式的比较研究,民间捐赠、公共投入和私人收费所占比重平均分别为10%、43%和47%。
举个极端的例子,国家图书馆每年创收额超过5000万元,相当于财政拨款的一半,我们不能据此认定其不属于非营利机构。
果真如此,无异于开国际玩笑。
2、不能以事业单位所处领域确定其未来走向
我国事业单位的分布极为广泛,几乎遍及政治、经济和社会的各个领域。
事业单位由于所处领域或服务对象不同,其盈利能力及生存状况差别很大。
对事业单位进行改革,其未来走向究竟采取哪种组织形态,是营利性机构还是非营利性机构,不能以其所处领域或服务对象为依据,而应取决于出资人或设立者的选择。
因为即使在同一领域内,营利性机构和非营利机构也可同时并存。
比如英国的图书出版,既存在非营利性的牛津大学出版社,也存在营利性的麦克米伦出版公司。
根据国际经验,非营利机构同营利性机构在登记注册和人员管理及其收入分配等方面,一般是不存在任何差别的。
二者的区别主要体现在两个方面,即投入是否要求回报和能否享受所得税优惠。
如果设立为非营利机构,出资人或设立者的所有投入(包括捐赠)是不能够要求回报的,即盈利部分不能用于投资分红,但其可以到税务机关申报免税,包括对捐赠者的免税和对非营利机构的免税。
此外,从投入是否允许回报派生出另一个问题,即融资。
营利性机构既可以间接融资(银行贷款),也可以直接融资(发行股票和债券),但非营利机构在融资上受到一些限制,这种限制主要来自投资者。
根据非营利机构和营利性机构的以上区别,我们应在研究设计事业单位改革总体方案时,允许事业单位及其出资人作出选择:
继续保留事业单位性质,即改组为非营利机构,就应当享受免征所得税的优惠,但其盈利决不允许用于投资分红,并在融资方面受到限制;
反之,如果追求投资回报,并通过融资做强做大,就通过转制或改制置换其事业单位身份,但不能享受免征所得税的优惠。
允许事业单位及其出资人对未来走向进行选择,事业单位改革的阻力会比现在小,改革的效果也会更好。
3、不能以人员收入水平高低确定事业单位的未来走向
事业单位所聘人员收入水平的高低,是影响其未来走向的另一个重要因素。
如同事业单位盈利能力及其生存状况千差万别一样,事业单位之间人员收入水平也参差不齐。
造成这种状况的原因固然很多,但最主要的有两条:
其一,事业单位的工资分配同市场脱钩,即工资收入不是依照劳动力市场价位确定的,而是仍然依照行政方式认定;
其二,事业单位将其经营或创收收入,或部分或全部用于收入分配。
从理论上讲,事业单位无论转制或改制为营利性机构,还是改组为非营利机构,其工资分配都应同市场接轨,在这方面,二者不存在任何差别。
工资收入的高低,不应当取决于所供职的单位,而取决于所从事的职业。
只有根据劳动力市场价位,才能判定收入水平的高低。
对于非营利机构来说,应根据事业发展的需要决定聘用何种人员,并根据自身的财务状况确定聘用多少人。
从这个意义上讲,事业单位所聘人员收入水平的高低,并不决定其未来走向。
至于事业单位将其经营或创收收入用作收入分配,这是由目前事业单位工资收入确定的非市场方式造成的。
根据国际经验,非营利机构也会有盈利,但盈利部分既不能用作投资分红,更不能用于收入分配。
作出这样的制度性安排,前提是工资分配同市场接轨。
非营利机构在同所聘人员的契约中,对工资收入规定得很清楚,无论其是否盈利,都不会再同工资收入发生任何关系,该给多少就给多少。
全面推进事业单位改革需重点做好两件事
如果按照上述思路推动事业单位改革,是能够做到“化繁为简”的。
基于此,我建议,在事业单位改革全面铺开之前,抓紧做好以下两件事:
1、尽快研究确定“非营利机构免税清单”
具体列举国家承认并予以支持的非营利性组织名单,范围应当涵盖社会发展的各个领域,既包括现已初具规模的科教文卫、社会救助和福利组织,也包括有待发展的新兴组织(如济贫解困的基金会以及商会、协会)。
免征的税种主要为所得税类,包括企业所得税和个人所得税。
免税清单应是面向全社会的,旨在引导更多的社会力量参与兴办各类社会事业。
非营利机构可以是由现有的事业单位改组而形成的,也可以从已成立的民办非企业单位和社会团体转化而形成的,其出资人或设立者无论是国有单位还是非国有单位,也无论是单位和个人,只要符合法律法规和程序设立,都可以向税务机关申报免税。
研究确定并及时公布免税清单,有助于规范事业单位改革。
由于事业单位分布领域广泛,且从属于若干系统或部门,事业单位改革往往是靠不同部门或分行业推动的。
在改革过程中,为最大限度地减少阻力,每个部门或行业都去向财税部门争取税收优惠政策,结果造成相互攀比,口子越开越大。
研究确定免税清单,不仅可以使财税部门变被动为主动,而且可以事半功倍。
2、研究制订事业单位社会保障制度衔接方案
总的原则是:
事业单位不宜纳入社会保险体系。
在具体设计时,要抓住两个关键环节:
首先,研究设计出一种不同于社会保险的社会保障新制度。
新的社会保障制度不宜贪大求全,在保障项目上只包括养老和医疗两类,确保参保人65岁以后每月能领到社保养老金,患病时既能得到及时医治,又不能因负担一定数额的医疗费而落入贫困;
缴费率不能像现在的社会保险这么高,最好能控制在工资收入的15%以内(经世界银行精算,养老一项只需12%),并由单位和个人共同负担;
参保方式一定要灵活,只规定一定期限的缴费年限,同时允许间断式缴费,也可以将缴费年限及其金额折算成若干信用点。
实施上述社会保障的新制度,必须把事业单位同目前尚未被社会保险覆盖的人群一并考虑。
目前尚未被社会保险覆盖的人群,除了事业单位职工外,还包括公务员、乡镇企业职工、进城农民工以及非公企业雇员等。
如果新制度覆盖上述人群,根据2000年的统计数据估算,缴费人数大约为2.6亿人,所供养的离退休及退职人员只有871万人。
其次,专为在职人员研究设计社会保障制度转轨方案。
总的原则是,允许在职人员自主选择,或加入新制度,或留在老制度。
凡选择加入新制度的在职人员,可为其设立个人养老帐户,参保单位及个人为帐户注资可享受税收优惠,但帐户实行市场化管理;
新制度不再规定退休年龄,年满65岁且缴费达到规定年限即可享受,何时不工作完全由自己决定。
凡选择留在老制度的在职人员,其退休养老待遇仍按现行办法确定,但退休年龄将根据国家的统一部署逐年提高,比如采取“小步快跑”的办法,每年延长1个月或几个月,最终延长到60岁或65岁;
同时,国家不再硬性规定为其设立个人养老帐户。
在职人员无论加入新制度,还是留在老制度,其65岁以前的医疗保障,将主要通过商业保险解决,即由参保单位及个人购买商业性的大病医疗保险。
对此,国家可作出强制性规定,并给予一定的税收优惠。
需要说明的是,这不会增加用人单位的负担。
因为社会保障新制度的缴费率较低,即使加上为个人养老帐户注资和购买大病医疗保险,用人单位负担的综合费率不超过20%(大致在16%至20%之间),仅相当于目前养老保险一项的缴费率。
促进事业单位改革与发展的财政政策研究
摘要:
加快事业单位改革是贯彻十六大和十六届二中全会精神的具体步骤,本文将对事业单位改革的现状和难点进行分析,结合事业单位的科学分类、人事制度、分配制度等方面的改革,对事业单位改革的总体思路进行研究,并根据不同行业的事业单位实际,探讨财政对事业单位的经费供给模式和促进其发展的财政政策,重视把理论分析和可操作性结合起来。
关键词:
事业改革;
难点;
总体思路;
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- 关于 事业单位 改革 思考