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在各界对中性财政政策争辩不休之际,11月6日,财政部副部长楼继伟在2005年中国行业进展报告会上公开表示,明年将实行“稳健”财政政策,并对稳健财政政策内涵作出论述:
在服务于宏观调控政策的同时,适当削减赤字和公共投资,踊跃增收节支,调整支出结构,推动财政改革。
楼继伟特别指出,业界关于“中性财政政策”的提法并非准确。
他以为,中性财政政策能够有两种理解,政府没有财政赤字或财政赤字维持不变,都能够叫做中性财政政策,所以,用“稳健财政政策”加倍准确。
最终,2005年我国财政政策落实的字眼为“稳健”。
国家财政部财政科学研究所所长贾康称,“那个表述比较含蓄,比较公共化,比较有弹性,社会公众容易理解,政府的姿态就是稳稳铛铛把那个情形处置好。
”不过,无论怎么表述,实际的政策内容在那个进程中没有改变,大体的要领就是财政政策要在总量上由原来的扩张转为松紧适度,要把国债和赤字的规模下调,在结构上作为政策实施的着力点,有保有控,有保有压,在财政改革、税制改革方面踊跃进取,“这是稳健财政政策的核心内容”
二、财政政策转型的必要性
自1998年至2003年,扩张性的“踊跃财政政策”成为中国财经领域的一道引人注目的风光,其对于抵御亚洲金融危机的冲击、化解国民经济运行周期低迷阶段的各种压力,维持经济社会平稳进展,作用显著,功不可没。
但扩张政策毕竟是宏观“反周期”操作,适用于经济低迷阶段的政策类型,踊跃财政政策的负面效应日趋凸现。
其一,持续6年实施踊跃的财政政策给咱们留下了数额较大的债务。
这些债务本钱表此刻四大方面:
一是使建设国债累计发行额达到了9800亿元;
二是特别国债发行额达到了2700亿元;
三是国债余额从1997年的亿元扩大到2003年末的(不包括2700亿元的特别国债);
四是债务负担率从1997年的%上升到2003年末的%。
其二,国债资金投资效益递减。
实施踊跃财政政策所发行的长期国债,主要用于基础设施建设项目,整体来讲是带来效益的。
可是,由于国债投资大体上是政府投资,建设项目也多数是国有项目,形成的企业也大体上是国有企业,在没有强有力的约束机制与鼓励机制的情形下,国债投资的收益率是很难保证具有持续性。
从国债资金利用上来看,第一,由于国债资金被看做“免费午饭”,许多地方在前期预备不足,缺乏配套资金的情形下,盲目争夺国债投资,出现了大量超概算严峻的“三边”工程,一旦配套资金无法及时跟上,必然影响项目投资效益的实现,极大妨碍了国债项目效应的发挥。
第二,由于地方利益驱动,在国债资金的利用中,项目布局不尽合理,仍然存在着比较突出的重复建设现象,致使国债资金相当程度的闲置与浪费。
第三,随意挤占挪用或违规利用国债资金的项目屡禁不止,部份建设单位财务管理薄弱,资金账目混乱,这也在必然程度上影响了国债资金效益的发挥。
其三,存在体制复归偏向。
市场经济的大体特征是市场在资源配置中起基础性作用,政府的职能是对市场作用的“拾遗补缺”。
而计划经济的大体特征是政府在资源配置中起着决定性的作用。
反观踊跃财政政策的主要内容,无论是增债,仍是扩支,它的传导机制是由政府扩大投资,刺激消费,带动社会投资,进而推动经济增加。
但就实际情形看,持续6年实施的踊跃财政政策,已使财政支出的不断扩张内生为经济进一步增加的必要条件,出现了经济增加不能不依赖财政政策的现象。
财政政策专门是国债投资偏重于政府计划调节,投资项目由地方各级层层申报,上级政府层层审批,同时还要求银行配套贷款、地方安排配套资金,如此一来,我国已经有所改革的投资体制,又从头向中央政府集中;
开始培育出来的企业投资主体,又为政府投资主体所取代。
随着2003年中国国民经济终于走过由相对低迷向稳固高涨的拐点,GDP增加速度跨入9%以上的区间,并在2004年一季度继续高攀%,从2003年下半年开始,又出现了物价上涨过快的问题,部份行业和地域盲目投资和低水平重复建设的偏向有所加重,钢铁、汽车、电解铝、水泥等行业在建和拟建规模过大,货币信贷增加偏快,资源对经济增加的制约作用愈来愈大,并带来煤、电、油、运和原材料供给出现紧张局面,部份地域和行业出现明显过热迹象。
在这种形势下,宏观经济政策的调整转变便成为必然,财政政策的转型也就是十分必要的情形了。
三、实行稳健财政政策是财政政策的重大转型
事实上,2004年财政政策做出了一系列以柔性手腕为主,但果断、及时的调整,已经趋向稳健。
主要表现为,第一,在年初的今年度财政预算安排中,将上年1400亿元的长期建设国债规模调减到1100亿元。
第二,对一些以国债筹资的建设项目的资金拨付进度成心放缓。
第三,对由预算资金拨款支持的大体建设项目,在支出进度上,做了成心的控制。
第四,显著强化财政资金利用中的结构导向,结合贯彻科学进展观的协调统筹要求,大力支持农业、公共医疗、就业、社会保障、环境保护等重点领域的资金投入。
第五,踊跃酝酿和推行税制改革与完善的操作方案。
第六,为增进外贸出口,财政部门会同有关部门踊跃推动出口退税机制改革等。
这次实行稳健财政政策是包括财政调控目标方向、手腕组合、方式方式转变在内的重大政策转型。
稳健财政政策不仅是财政政策名称和赤字规模的调整转变,更是财政政策性质和导向的根本转化。
归纳地说,就是“控制赤字、调整结构、推动改革、增收节支”。
控制赤字,就是适当减少中央财政赤字,但又不明显缩小,松紧适度,重在传递调控导向信号,既避免通货膨胀苗头的继续扩大,又避免通货紧缩趋势的从头出现,表现增强和改善宏观调控、巩固和进展宏观调控功效的要求。
调整结构,就是要进一步依照科学进展观和公共财政的要求,调整财政支出结构和国债项目资金投向结构,区别对待、有保有压,着力增强经济社会事业进展的薄弱环节,表现落实“五个统筹”和调整经济结构的要求。
推动改革,就是转变主要依托国债项目资金拉动经济增加的方式,在保证必然中央财政投资规模的基础上,适当调减国债项目资金规模,腾出更多财力,用于支持体制改革和制度创新,成立有利于经济自主增加和健康进展的长效机制,表现转变经济增加方式的要求。
增收节支,就是在整体税负不增或略减税负的基础上,严格依法征税,确保财政收入稳固增加,同时严格支出管理,切实提高财政资金利用效益,表现配合宏观调控和成立节约型社会的要求。
“双稳健”之二:
稳健货币政策
一、稳健货币政策的内涵
稳健的货币政策是1997年以后提出来的,在我国已经实施了7年。
依照经济学理论,货币政策有扩张、收缩、中性之说,“稳健”的货币政策看似很难归为其中任何一类,但实际上,“稳健”是对货币政策原则的规定,是指制定货币政策的指导思想和方针,而不是货币政策操作层面宽松或紧缩的提法。
稳健的货币政策,强调的是货币信贷增加要与国民经济增加大体维持协调关系,但在不同的时期又有不同的特点。
坚持货币政策的稳健原则,并非妨碍按照经济形势的转变在操作层面灵活地实行适时适度放松或收紧的政策办法。
虽然最近几年来我国一直实行稳健的货币政策,但不同的年份实际上也有不同的偏重。
在亚洲金融危机发生后前几年,我国的货币政策“稳中偏松”,从2004年开始则“稳中偏紧”。
温家宝总理在2004年《政府工作报告》中明确提出,弄好宏观调控,既要维持宏观政策的持续性和稳固性,又要按照经济形势进展转变,适时适度调整政策实施的力度和重点。
这是理解稳健财政政策提法的关键。
稳健的货币政策的内涵十分丰硕,可总结为四项核心内容:
一是灵活运用货币政策工具,维持货币供给量适度增加,与经济增加相适应;
二是及时调整信贷政策,引导贷款投向,增进经济结构调整;
三是执行金融稳固计划,发挥货币政策维持金融稳固的作用,有效防范和化解金融风险;
四是在进展货币市场的基础上,踊跃推动货币政策工具改革,实现货币政策由直接调控向间接调控的转变。
1998年以来的实践证明,稳健的货币政策取得了庞大的成功,对增进国民经济持续、健康、快速进展作出了踊跃的奉献。
此刻,稳健的货币政策内涵也在不断更新。
周小川指出,稳健的货币政策,“稳”是“稳重”,“健”是“健康”。
在科学进展观的指引下,稳健的货币政策,将更多地强调对宏观经济的预调、微调,更多地强调运用市场化手腕,在保证货币信贷总量稳固增加的基础上,及时转达货币信贷政策用意,正确引导社会意理预期,提高货币政策的前瞻性、科学性和有效性。
二、稳健货币政策的取向
关于如何看待2005年货币政策的稳健,周小川以为,切实提高对经济金融运行趋势判断的前瞻性,进一步完善间接调控机制,维持货币信贷平稳合理增加,坚持区别对待、有保有压,增强和改良央行“窗口指导”,引导金融机构及时为有市场、有效益、有利于增加就业的企业提供流动资金贷款,严格控制中长期贷款,深化利率市场化改革,充分发挥利率杠杆的调控作用,这些就组成了2005年货币政策的稳健特性,或说是稳固货币政策的核心基础。
2005年,“双稳健”中的货币政策不仅要平衡支持经济增加和控制通货膨胀,还要考虑未来的利率走势和汇率走势。
为了保证汇率水平的稳固,货币供给量必需维持必然增加。
2005年,在维持币值稳固的前提下,外汇占款仍将有较大增加,货币供给量还须维持适度增加。
从目前看,作为总量政策的货币政策,在应对结构性矛盾上还有不足,诸如地域经济进展中的结构性矛盾,外向型部门和国内部门之间的矛盾,投资和消费之间的矛盾和经济增加等宏观经济和物价、就业等微观数据之间的矛盾。
1月4日,央行发布2005年货币政策调控目标:
15%的货币供给量增幅和万亿元的新增人民币贷款。
与2004年%的货币实际供给量的增加和万亿元新增贷款相较,今年的银根将略有放松。
增加15%目标的确立,应该说给了市场一个明确的信号:
今年“双稳健”中的货币政策将是中性取向。
为何实施“双稳健”政策
来自中央经济工作会议的这一“双稳健”说法拉开了我国政府新的经济总量调控政策的大幕。
“双稳健”政策的提出有两方面的意义:
其一,始自1998年的踊跃财政政策终于在7年后宣告隐退,赤字财政将向收支平衡的财政过渡。
其二,财政和货币政策彼此配合而后达到总量调控最佳效果是一种时期必需。
党的十四届三中全会以来,我国宏观调控的方式逐渐从直接转向间接,调控对象从企业转向市场,调控活动从条块集中到中央,初步形成了在中央统一协调下,以计划、财税、金融部门为主,以间接手腕调控引导市场活动的宏观调控模式。
在如此情形下,调控模式的转变必将对主要调控手腕提出新的要求。
目前,宏观调控体系面临的一个主要问题是:
财政金融政策的实施伴随着风险的加大。
一方面,最近几年来持续发行建设国债,维持了较大规模的国债投资,财政赤字和债务规模增加很多。
另一方面,转变成“稳健”后,在扩大货币供给,增加信贷投放的同时,不良贷款的风险也在增加。
另外,在财政收支紧张的情形下,一些财政性风险在向银行转移。
财政政策与货币政策是市场经济条件下宏观调控两个最重要的手腕。
一般以为,计划手腕是一种对经济的事前规制,因为它是计划者对被计划者的直接控制,所以其发挥作用不需要市场作为媒介。
而市场化的宏观调控则是利用财政政策、货币政策及产业政策,通过市场来调节供求总量。
在如此的情形下,财政政策和货币政策若是配合不够必将产生政策效果彼此抵消的情形,增加社会总本钱。
应当说,作为中央政府经济调控左右手的财政政策和货币政策,在整体目标上应当而且必需取得大体取向上的一致,都应围绕宏观调控的总目标彼此协调、彼此配合。
而只有如此,国家对经济总量的调节才能达到咱们预期的结果。
“双稳健”政策如何协调配合
一、2005年经济形势预期
从国际环境看,2005年世界经济将由强劲回升转向平稳增加,整体经济环境略差于2004年。
联合国、国际货币基金组织、世界银行等权威机构预测,2005年世界经济增加率将比2004年降低-1个百分点,世界贸易增加率将降低-3个百分点。
国际环境中最大的不肯定因素是石油价钱的走势。
由于2004年国际油价在需求大大超出预期、地缘政治风险和投机三大因素的影响下,出现了非理性上涨,国际油价已经偏离了每桶25-35美元的一般均衡增加轨道,整体判断2005年国际油价估计将稳步回落,但回落幅度有限。
若是国际油价回落至一般均衡价位的上限周围,将减轻中国原油入口本钱负担,大大减缓高油价对中国经济进展带来的负面影响,而且将减缓潜在的通货膨胀压力。
从国内环境看,周期性因素对中国经济增加的影响较大。
中国2002年开始的本轮经济增加周期是中周期与短周期的扩张期彼此叠加的结果。
2005年城市化步伐会进一步加速,消费结构仍处在升级期,汽车、住宅等消费热点虽然在通过暴发式增加以后,其增加势头可能会有所减弱,但向上拉力不会逆转。
受投资本钱影响,国际产业资本向中国转移的步伐不会停顿,因此,经济稳固增加的中期需求动力仍然存在。
而中国的4-5年一轮的短周期仍然带有明显的政府换届等政治影响因素,期望加速进展经济的政绩需求使投资需求周期性膨胀。
从短周期因素看,庞大在建规模使投资惯性运行势能较大,经济增加的自发运行仍处在扩张期,宏观调控只是压抑了其增加幅度,但并无改变其趋势。
由于信贷收缩等宏观调控政策的滞后影响在2005年将加倍充分显现,经济增加率将呈逐季回落之势,但在中周期趋势性因素的影响下,自发扩张惯性仍然可使经济在接近潜在增加率水平的区间运行,只要把握好调控政策力度,不会出现经济明显下滑。
二、财政政策、货币政策协调配合
自从国家2004年初实行新的宏观调控办法以来,中国的财政税收政策已经及时地进行了调整与配合,如长期建设国债规模从上年1400亿元调减到1100亿元,一些以国债筹资建设的项目资金拨付进度成心放缓,同时显著强化财政资金利用中的结构导向,支持农业、公共医疗、就业、社会保障、环境保护等重点领域的资金投入。
作为宏观“反周期”操作的扩张性政策适用于经济低迷阶段的政策类型,“反周期”宏观调控的大体目标一旦达到,扩张性政策的淡出就是一种必然的逻辑。
在接下来的经济增加轨道中,稳健的财政政策将加倍注重结构上的“有保有控”:
即一方面要控制过热行业的进展,财政资金从“越位”领域退出,以拉动投资需求的长期建设国债规模将进一步缩减;
另一方面,支持能源、交通等瓶颈部门和社会保障事业的进展,财政资金转向公共财政“缺位”领域。
央行在2005年将继续实行稳健的货币政策。
从目前情形来看,央行的货币政策调整超级注重以下因素:
(1)紧密关注CPI(居民消费价钱指数)、PPI(工业品出厂价钱指数)和经济走势。
由于PPI的上涨预期,带来CPI专门大的不肯定性,作为货币政策必需具有必然的前瞻性和灵活性。
(2)考虑整个社会整体流动性偏高的情形。
目前中国M2/GDP比例接近200%,这活着界上超级少见,无益于金融和宏观经济的稳固运行。
在2005年的货币政策目标的安排中,M2增速与GDP增加和CPI涨幅之和之间的差距将会有缩小的趋势。
(3)观察利率调整的效果。
央行小幅上调存贷款基准利率,并非能从财务杠杆方面对企业的资金本钱带来实质性的影响。
这次微调是货币政策进入转折点的标志,具有必然的“宣示效应”,即央行通过加息向市场发出了一个信号弹,试图改变公众的预期。
若是公众预期政府将进一步加息,可能会有助于遏制投资过热,可是这种影响相当微弱。
央行提出要观察利率政策的实施效果而动,显然,这次存贷款利率的调整是整个温和加息的步骤中的一步算了。
2005年稳健的货币政策将会按照经济金融运行的转变适时加以完善,按照金融体系流动性状况,央行将会灵活调节公开市场对冲操作,保证金融机构正常的支付清算和合理的贷款资金需求,增强存款预备金、再贷款和再贴现管理,注意货币政策工具的协调配合,合理控制货币信贷总量。
三、宏观调控手腕由行政管制转向市场调节
在特定的经济社会环境下,在宏观调控的起步阶段偏向于采取比较严厉的行政调控办法而且依赖行政调控,其相当一部份原因在于地方政府的投资过热和土地、信贷领域的混乱需要依托行政办法和时取得显著的效果。
较之间接的宏观调控办法,现在行政调控由于生效快、办法直接而成为首选。
可是,行政调控有其自身无法克服的缺点,如缺乏弹性、执行方面具有必然的随意性、可能产生非经济的寻租行为等等。
特别值得指出的是,若是仅仅依赖行政管制办法,同时不及时进行市场化的改革,不进行价钱信号的配合、改革的配合,就可能使得初期依托行政管制取得的调控效果出现反弹,同时也可能使得宏观调控的持续时刻延长。
由此看来,仅仅依赖行政手腕来“管住土地、管紧信贷”,而没有市场化的手腕与市场化的价钱信号调整配合的话,宏观调控的难度会加大,并使其效果难以巩固和持续。
一个重要的标志是,央行自10月29日调整基准利率,同时放宽人民币贷款利率浮动区间、允许人民币存款利率下浮等推动利率市场化政策,以巩固宏观调控的功效。
从宏观政策的进展方向看,在初期以行政调控为主要特征的宏观调控取得明显效果以后,宏观调控方式向市场化的调节方式转变是一个必然的方向。
四、各项改革办法协调推动
宏观调控政策层面的各项办法,专门是总量政策类经济手腕对市场周期性投资膨胀的治理较为有效,而体制性投资膨胀的治理则需要通过深化投资体制改革来实现。
国务院在这一轮宏观调控的关键时刻及时出台了深化投资体制改革的有关决定,改企业投资项目审批制为核准制和备案制等一系列重大制度创新,抓住了宏观调控中诸多矛盾的关键,正在慢慢消除盲目投资扩张的体制性因素,为经济健康进展提供更强的内在动力。
为巩固宏观调控功效、实现标本兼治,2005年中国政府将会落实投资体制改革的具体办法,向社会各类投资主体明示新的投资领域行为规则,以引导投资需求健康增加,遏制低水平投资扩张,包括政府在企业投资核准环节中对保护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、避免出现垄断等方面进行核准的具体操作细则和规范企业投资行为的相关法律法规,以避免在执法环节上出现执法力度时紧时松的现象。
及时清理和废止限制社会投资领域和市场准入的过时政策和法规也是重点之一。
另外,还要成立政府投资责任追究制度,及时出台具体的政府投资责任追究法规,增强政府投资相关人员的责任性。
固然,包括土地、资金、劳动力和资源、公用事业在内的生产要素价钱被严峻低估是致使投资过热的重要诱因,而致使要素价钱被严峻低估的核心原因是要素的市场化程度太低。
中央高层领导多次指出,必需解决经济进展中的深层次矛盾,保障国民经济又快又好地进展。
从传递出的各类政策信息来看,土地管理方式改革、资金市场化、劳动力保护和资源市场化已经或正在被纳入下一步的政策重点。
在贷款利率上限放开以后,以数量调节为主要特征的货币信贷调控将会加速向价钱调节方式的转变,更大程度地发挥利率在资源配置中的基础作用,进一步推动利率市场化。
随着中国贸易项目将由持续顺差转为大体平衡,对经济增加的拉动因素更多地未来自国内需求,同时美联储进入新一轮加息周期使得流入中国的热钱可能会受到必然遏制,而不调整汇率形成机制的代价正慢慢加大。
目前看来,汇率形成机制改革的机会正慢慢走向成熟。
另外,成立可行的市场化土地管理体制也势在必行。
“管制土地”只是阶段性行为。
目前,很多地域土地供给紧张问题凸显,一些合理的需求不能取得知足,这必将影响经济的正常增加。
在地价形成、征地补偿、土地批租、土地收入的利用和管理方面形成规范的、合理的、有效的机制,对巩固宏观调控功效和增进经济的合理增加有重要意义。
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