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所有的财政支出,都要精打细算,厉行节约,把有限的资金用在刀刃上,发挥最大的使用效益。
在我国财力有限的情况下,对财政支出的绩效进行经常性的监督和检查,有利于监督各部门各单位加强对财政支出的控制,提高财政支出的绩效。
这样我国财政支出一方面可以维持国家职能部门自身的正常运转,另一方面能为社会提供更多的公共服务,从而确保国家在社会经济生活中的职能的正常发挥。
(二)政府绩效审计评价的理论基础
1.委托代理理论。
Jensen&
Meckling(1976)等提出了广义的代理理论。
他们认为,合作者双方具有不同的劳动分工和目标时,就产生了代理问题。
在现代企业理论和信息经济学中,委托代理关系事实上就是居于信息优势与信息劣势的市场参加者之间的相互关系。
简单地说,只要在建立或签订某种合同前后,市场参与者双方所掌握的信息不对称,这种经济关系就可以被认为委托代理关系。
最常见的委托代理关系即股东——经理人之间的代理关系。
在社会政治领域,公众为同政府管理好社会,那么公众与政府之间也构成了委托代理的关系。
2.公共受托责任理论。
所谓公共受托责任理论是指政府作为受托方对公共资源进行管理和经营,在资源邮箱的情况下,对公共资源的所有者——公众负有不断提高公共资源的使用效率和效果的责任。
政府部门的经济受托责任体现在:
一方面,委托者为了其经济利益的保值增值,必须对其所委托的经济资源的使用和管理状况进行有效监督;
另一方面,受托人为了向委托人证明自己对经济资源的效益管理,需要独立客观的第三方加以证明。
政府绩效审计就是为了促进政府更好地履行受托责任,以更高的效率来进行社会管理。
3.公共产品理论。
公共产品理论是正确处理政府与市场关系、政府职能转变、构建公共财政收支、公共服务市场化的理论基础。
学者普遍认为,非排他性和非竞争性是公共产品的两大特征。
至于公共产品理论,它具有三个特征:
效用的不可分割性、收益的非排他性以及消费的非竞争性。
对政府效绩评价就必须以公共产品的特性来进行。
对政府而言,也就是要做到经济效益与社会效益的平衡。
在选择绩效评价指标的时候,要尤其注意这一点。
4.科学发展观理论。
胡锦涛总书记指出:
要按照“坚持以人为本,树立全面、协调、可持续的发展观,促进经济社会和人的全面发展”,按照“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”的要求推进各项事业的改革和发展。
我们认为,科学发展观是指导政府绩效审计以及绩效审计评价体系构建上的重要原则。
主要体现在评价指标的遴选上。
比如,指标的设置上要全面反映经济、社会和人的全面发展,不能片面地用经济指标来考核政府。
也就是说注重经济效益的同时,更加注重社会效益,如对环境的影响,对可持续发展的影响和对社区居民满意度的影响等。
二、政府绩效审计评价中存在的问题
(一)缺乏理论支撑,相关法律法规不健全。
目前我国政府绩效审计的研究文献大多是“拿来主义”,如《英国绩效审计》、《最新国外效益审计》等,介绍的是国外绩效审计的先进经验及做法,除深圳地区的绩效审计实践外,基于本土符合国情的研究,尚未形成完整的理论体系。
在法律法规方面,《审计法》中仅赋予了审计机关对被审单位的财政财务收支及经济活动的真实性、合法性和“效益性”审计的权利,并未就具体开展绩效审计作出明确规定,况且“效益”也不能与绩效划上等号,前者仅仅关注的是3E中的“经济性”,此外,现行的审计准则也没有任何关于绩效审计的具体操作规程。
(二)政府绩效审计评价指标的设计有些死板,与社会公众的需求有些脱节,不能及时反映不同时期的工作重心。
政府绩效审计的理论依据同其它类型审计一样也来源于受托责任,但与民间、内部审计不同的是它不光要解释接受托经济责任,还要解释受托社会责任、环境责任和政治责任。
公众委托政府管理社会,为的是能在和谐稳定的环境下富裕的生活,人身安全得到保障、人格受到尊重、才能得到发挥。
政府绩效审计作为一种评价政府绩效的行为,其指标的设计应落实到对政府职能的理解上,如刘绍娣、崔勇在《基于不同职能条件下政府绩效审计指标刍议》(2005)一文中就将评价指标按照政府的不同职能身份进行细分。
但当前对政府职能的理解往往只从上级政府出发,而对关系其切身利益的社会公众考虑的较少。
作为服务型政府应更多地考虑社会公众的需求,协调不同利益关系,为构建和谐社会提供支持。
(三)组成政府绩效审计指标体系的内容有些单调,考核面过于狭窄。
目前构建绩效评价指标体系主要存在三种方法:
并列式法,如“3E或4E”,职能指标、影响指标、潜力指标(《中国政府绩效评估研究》,2004);
层解式法,如战略规划法、平衡记分卡法;
目标推进法,如标杆管理法。
这些方法基本上能够比较全面的对政府绩效审计评价指标体系进行设计,将财务与非财务指标、定性与定量指标结合起来。
但其中也存在不足:
一个好的体系应能体现出各要素结构间的协调,单一的设计方法难免出现结构的不灵活,使指标主次不分,导致审计时平均用力,加大审计成本和风险。
(四)欠缺统一的绩效审计评价体系。
目前我国已建立了较为完备的企业绩效评价体系,《国有资本金效绩评价规则》、《国有资本金效绩评价操作细则》等。
由于公共财政资金涉及行业多,且公共部门提供的营利性服务,难以用单纯的经济指标对公共资金的使用绩效和行政成本的控制进行具体的量化分析。
因此,政府绩效审计评价体系的建立相对滞后,各地的实践也是“百花齐放、百家争鸣”,缺乏统一的评价口径,绩效审计犹如一场没有裁判的比赛,难以深入开展。
(五)没有将风险因素考虑进政府绩效审计指标体系中。
自风险引入审计后,人们就开始寻求审计效率和审计风险的最佳结合点。
政府绩效审计作为政府的评价监督手段,没有业务选择权,又受到社会公众的关注,其风险一般而言要比民间审计和内部审计大。
指标的设立担负着两方面的作用:
一是审计内容的浓缩,二是审计评价的依据。
绩效审计的风险最终应该是为指标的设计价值和评价服务的,而在当前的研究中却未能将二者融合起来,使绩效审计风险与指标相脱节。
(六)考核关系的合理性不足,政府绩效审计难以保持独立性、客观性。
我国审计系统采取半垂直式双重领导,审计部门没有独立的财权,在审计实践中受到资源的约束,不能根据项目需要自主决定绩效审计模式和审计实施深度。
审计项目的确定通常以政府委托发起,最终的审计结果向政府汇报。
审计部门在绩效审计过程所关注的焦点和披露的倾向被政府观念左右,问题无法得到真实、全面、完整的反映。
(七)可操作性差。
许多绩效审计项目,由于其审计内容、审计对象、审计目的等不同,决定了每次绩效审计有不同的特征,因而难以制定明确的可操作性强的评价指标。
而且审计人员素质无法满足绩效审计的要求。
主观上,部分审计人员对绩效审计的认识不充分,业务实践技能、政策理解水平与绩效审计的要求有一定差距;
客观上,某些专项资金的绩效审计,涉及行业包括工程建设、循环经济、文化教育各方面,使用和管理效益的评价侧重纯业务的角度,基本不涉及财务核算,超越了单纯审计人员的能力范围。
三、政府绩效审计评价指标体系的选择应遵循的原则
建立政府绩效评价标准的功能,在于保证政府绩效审计判断的一致性和客观性[9]。
因此,审计人员在制定或选择评价标准时必须遵守以下基本原则。
(一)评价标准的相关性。
相关性是指审计评价标准应当与被审对象的核心效用紧密相关。
审计评价标准要能够对具体审计目标的实现程度进行评价,并且保证绩效审计提供的信息有助于信息使用者作出正确的决策或采取正确的行动。
随着审计的深入,审计目标会层层细化。
审计人员应针对各个具体目标来选择相应的评价标准。
审计人员必须为每一项审计项目量体裁衣,根据审计项目的具体特点和具体审计目标,形成审计人员的绩效审计评价标准。
(二)评价标准的可操作性。
可操作性主要是指审计评价标准必须简明、具体、易懂,便于审计人员进行分析,易于判断被审计对象绩效的好坏,也有利于信息使用者的理解。
审计评价标准应充分考虑到客观条件的影响,从被审计单位或项目的实际情况出发,反映现实的方法、管理能力、组织结构,且考虑发展潜力,主要对可控制和可调整的因素进行评价。
(三)评价标准的科学性。
科学性主要是指审计评价标准不受任何单位和个人的主观意志左右,在相同的环境和条件下,不同的评价人可以使用该审计评价标准得出相同的结论。
审计评价标准应当涵盖特定条件下绩效的所有重要事项和方面。
即注意眼前利益和长远利益相结合,国家利益、集体利益和个人利益相结合,经济效益和社会效益相结合,预算和实际业绩相结合,能够全面、辩证地考虑分析问题。
(四)评价标准的环保性。
评价标准的环保性,是指审查政府对自然资源的有效利用和对生态平衡的维护情况。
我们认为,在以科学发展观为指导的发展思路下,政府绩效的环保性将被放在一个突出的位置上。
(五)评价标准的灵活性
绩效审计评价标准还必须保持一定的灵活性,由于政府各部门的目标、性质、职能各不相同,故如果要建立一个固定的标准模式很难,所以,灵活性是政府绩效审计评价标准的一个重要特征,即根据不同的单位选用不同的标准,这样可以满足不同部门的需要。
另外,还要遵循一致性原则,标准可能来自不同的方面,但是有个很重要的前提,就是一定要与法律、法规、国家政策具有一致性,否则就不具有可操作性,是没有价值的。
五、政府绩效审计评价指标体系的确立
(一)合规性指标。
合规性是政府绩效审计的前提条件,只有在保证合规前提下进行的审计才是有效的。
合规性指标又包括合法指标、合乎政策法规指标和合乎工作流程指标。
其中合法和合乎政策法规指的是政府部门的工作受国家法律及相关部门的政策规定的约束,保证法律法规在政府部门中的权威性;
合乎工作流程主要是指政府部门在工作中应该严格按照规定的具体程序行事,防止出现一人揽权和决策不民主、不科学的现象。
此类指标在制定时比较简单,可以查阅相关的政策、法律规定或部门工作流程资料。
(二)绩效指标。
绩效指标是绩效审计的核心内容,地方政府要想体现出自身的突出政绩,除了把日常工作做好外,也要积极寻求能够反映其政绩的特色工作,这样才会对政府的创新工作产生动力,加强执政能力。
日常工作具有可比性,而特色工作不具有可比性,但却能从一定程度和角度体现出政府的绩效。
所以政府绩效审计指标的设计应该从日常工作指标和特色工作指标两个方面划分。
2.1日常工作指标。
日常工作的绩效审计主要是审计政府的本职工作,涉及政府的经济和社会职能,而不涉及政治、文化等更综合更复杂的问题。
政府在履行经济职能时,一方面要以国有资产所有者和出资者的身份行使好财产权利,另一方面又要以国有资产管理者的身份行使好公共管理权,如宏观调控、环境保护、能源可持续利用等社会公
共事务。
2.1.1对资产所有者身份设定的评价指标。
政府作为国有资产的所有者,各地方政府首先应该保持国有资产的保值增值,对此我们可以以财务指标进行衡量:
国有资产保值增值率=期末所有者权益/期初所有者权益*风险系数,政府作为国有资产的所有者,国有资产的保值增值,也是受托经济责任的重要反映,风险系数主要是对此项指标错报情况的修正,通过此项指标可以显示对出资人权益的维护。
总收益=(期末净资产—期初净资产)/期初净资产*风险系数,此项指标能够反映资金使用时的节约和收益回收的情况,保证资金使用的经济性。
2.1.2对社会管理者身份设定的评价指标。
作为社会管理者,政府在管理社会时应该权衡经济、社会和环境,不但要考虑当期的发展还要考虑可持续发展,防止政府官员只追求任期的繁荣。
所以在对其评价时需要考虑:
政府的宏观调控能力,此指标可以政府对某经济现象所作出的反应及取得的效果做定性评价;
对于环境保护和地区的未来发展能力等必要的但当前还没有具体衡量标准的指标,可以设置绿化面积、对原有资源的保护程度和居民的满意度来考察,必要时可以获取有关专家的帮助;
对于劳动就业情况、人们生活水平、地区空气的质量状况、安全生产等人们比较关心的问题,基本上都能够从各个地区的基本情况库中找到。
从社会的管理者的角度来审计,由于社会事务的多样性和复杂性,需要运用定性和定量指标结合来审计,这样才能更全面的反映政府绩效。
2.1.3对投资者身份的评价指标。
政府投资主要包括公共工程投资和国有资产投资,此项活动具有一般投资的共性,在评价时也需要考虑资产负债率、流动比率、投资收益率、投资回收期等一些常用比率,同时由于政府作为投资者还需要考虑政府的社会管理者身份,所以此类指标在设置时可分为财务指标和非财务指标。
财务指标主要涉及经济效益情况、资金支出的投资结构、财政资金的负担率和预算管理等,审计人员可以通过分析直接选用一般企业的投资标准,根据政府投资的特殊性来设定财政资金的负担率和预算管理等;
非财务指标主要是从投资的效果上考虑,它是指经济效益外的社会效益,如工程的可行性、公众对投资效果的满意程度、对环境的影响、投资对我国产业结构的调整情况、市场机制的有效运行等。
2.2特色工作指标。
特色工作是地方政府的创新工作,该创新工作能够更突出地反映出政府的执政能力和成果,为政府创新性服务提高积极性,所以在评价地方政府绩效时,特色工作同样不可忽视。
在政府绩效审计中,审计人员应首先判断该政府是否具有特色工作,确定之后审计人员可以从政府的具体情况出发,对其合法合规性、经济性、效率性和效果性进行审计。
特色工作指标也需要从政府职能角度出发,考虑社会公众的反映,具体指标可以参照日常工作指标的设置。
但由于特色工作不具有可比性,在审计时则需要考虑特色工作的效果性和创新性,考虑其创新的程度、创新后的优点体现等指标,若对社会公众有利,则可以加以推广,使特色工作变为日常工作。
(三)社会公众指标。
一般来说政府绩效审计风险主要来源于社会公众和上级政府的审查,所以在进行审计指标的设计时除了考虑上级政府意见外,还要倾听社会公众的心声。
审计人员在进行指标设计时已经从主客观上预期了一些公众和上级政府的指标,但不可避免的还会存在着一些遗漏的地方,为了能够更好的体现指标体系设计的科学性和民主性,在指标的选用和设计中还应该通过各种媒体和工具让更多的人参与到其中,集思广益、降低审计的风险。
(四)潜力指标。
此项指标是为保持政府执政能力和不断更新自身的知识水平和素质所设计的,体现了政府的发展潜力。
要构建社会主义和谐社会,政府将来的执政能力是不容忽视的。
2004年由国家人事部第一次全面深入的研究了政府绩效评估指标体系,认为潜力指标可分为:
人力资源状况、廉洁状况和行政效率,具体指标涉及到行政人员本科以上学历所占的比例、领导班子团队建设、人力资源开发战略规划;
机关工作作风、公民评议状况、腐败案件;
行政经费占财政支出的比重、行政人员占总人口的比重、信息管理水平。
政府绩效审计在评价政府潜力时可以借鉴此指标。
以上各指标中定量与定性指标、财务与非财务指标及一般与具体指标间是相互融合的,审计人员可以根据被审计单位情况和自身的专业判断加以延伸,制定相关的具有操作性的指标。
由于不同单位不同项目其风险情况也是不同的,所以我们还应该对各项指标的风险情况加以评估,以权重的形式赋到各指标中。
然后审计人员可以根据具体情况与被审计单位进行沟通,为更顺利的完成审计工作提供通道。
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