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关键词:
新公共管理;
行政改革;
效率;
适用性
一、引言
十八届三中全会政府提出了两个关于其职能的决定:
一是必须坚持公有制的主体地位,发挥国有经济的主导作用,不断增强国有经济的活力、控制力和影响力;
二是政府的作用是保持宏观经济稳定,加强和优化公共服务,保障公平竞争,加强市场监管,维护市场秩序,推动可持续发展,促进共同富裕,弥补市场失灵。
如今我们建立了社会主义民主,加强社会主义法治,在全社会积极进行社会主义和谐社会建设。
但是,在这些成果的背后,为人民服务的公仆——政府,也发生了一系列的问题。
比如政府的公信力受到质疑,政府办事效率的问题,政府公职人员的道德问题,有时甚至发生非利益相关者与政府发生冲突的事件,当前理论界的共识就是:
中国必须加快行政体制改革。
新公共管理理论认为政府的作用就是简政放权,增强市场经济的活力,提高政府机构的办事效率,这正是当前我国行政体制需要解决的问题,所以加强对新公共管理的适用性分析对于我们解决我国的行政体制改革有积极的推动作用。
二、新公共管理概述
借鉴新公共管理理论,首先要对新公共管理的起因,概念,国内外研究情况及新公共管理的实践有基本的了解,其次才能对我国的具体问题进行深入的分析,找出问题及对策,帮助我国行政改革进入破冰期。
(一)新公共管理的兴起原因
新公共管理理论产生于20世纪80年代的西方,西方国家进入后工业社会,由于社会变迁和经济全球化的影响,在这种背景下,政行二分理论和科层制遭受新的外界环境的压力和挑战,它们无法回答和解决政府面临的困境,政府陷入了信任危机、财政危机和社会治理难度的加大。
加之行政机构内部工作人员无所作为,机构臃肿导致政府财政负担过重,社会上削减政府开支的呼声越来越高。
为了改变尴尬的现状,顺应时代的发展和经济全球化的挑战,政府必须改革现有的管理体制。
同时经济理论的变革,对管理主义有很大的影响,公共选择理论、委托-代理理论和交易成本理论融合到新公共管理理论中,新公共管理理论应运而生,并迅速扩展到西方各国。
(二)新公共管理理论的涵义
第一,从政府职能来看,新公共管理社会化强调政府的作用是掌舵不是划桨,政府在执行政策的过程中不可能面面俱到,如果政府想要做到亲力亲为,只会成为一个“大政府”,而当前我们需要的是一个“有限政府”。
所以政府应该做的是通过委托代理将一些职能承包出去,成为竞争市场中的独立签约者。
政府通过签约的方式减少其职能,以提高行政效率,提供更好的服务,节约财政开支,做到有限政府和有效政府的结合。
第二,从政府管理的手段来看,新公共管理强调政府需要改变传统的等级制管理方法,采用私营部门管理方法,引入市场竞争机制。
如目标管理、绩效评估、成本核算、人力资源等引入公共管理行政部门。
引入私营部门,可以防止政府在提供公共服务或产品时采取垄断行为,第三方可以通过竞争可以为公民提供更好的服务产品。
第三,从管理主体看,新公共管理提倡管理主体多元化,可以是政府、非盈利组织、私营部门,也可以是公众,管理的焦点由内部转向外部。
传统的公共行政只注重投入、过程和程序,而不重视绩效和投入、产出比,新公共管理认为,必须重视绩效与结果,这也是管理主体多元化的要求。
[1][2]
(三)国内外新公共管理研究
新公共管理最初是由胡德在《一种普适性的公共管理》中提出的,[3]胡德认为新公共管理应该打破传统的公共行政的弊端,强调政府部门应该实行责任制、重视产出和绩效而不只是重视整个行政过程,对政府组织机构的扁平化管理以提高效率,在公共部门中引入竞争机制,有选择的为公民提供更好的产品和服务。
波立特认为新公共管理是由20世纪初泰勒古典管理原则发展而来,强调商业化的管理理论、技术和方法;
[4]克里斯滕森提出了公共服务是市场化模式,他认为该模式在进行”放松规制“的改革后,将政府的注意力从程序规则转向结果和市场化手段,重视对产出和结果的控制,放松政府程序的规划,他还提出采用,具有弹性的行政手段,包括行政合同、行政指导、行政协商、签约外包、民营化等。
但是这种模式导致供给不足,实践中运用不多。
[5]竺乾威从整体性治理的角度出发,认为新公共管理和整体性治理之间存在着相同的目标,即为公众提供更快、更好、成本更低的公共服务。
[6]陈振明教授对新公共管理做出了归纳:
强调职业化管理,实施绩效评估、战略管理、为“顾客”提供回应性服务,将公共服务机构分散化和小型化,引入竞争机制和私人部门的管理方式,改变管理者与政治家、公众的关系。
[7]韩芳认为新公共管理将企业化的管理方法运用到公共部门,实现了行政方法上的创新,它是西方发达国家的一次政策修正,沿袭了资本主义社会的发展路径,但是并未突破西方公共行政的理念与价值观,在效率和公正之间寻求平衡。
[8]娄成武从改革运动、管理工具、价值理念和学术路径四个方面来阐述新公共管理,认为新公共管理有一定的生命力和适应性,但并不是实行政府行政改革的万能良药,我们在行政改革中应该对新公共管理保持批判性认知和适当的借鉴。
[9]
尽管新公共管理兴起于西方,我国对新公共管理研究起步晚,但是发展较快。
以“新公共管理和政府改革”为检索词,在维普网检索到697篇文献,在中国知网检索到762篇文献,在万方数据库检索到701篇文献,发现近年来对新公共管理与政府改革的研究文献整体呈下降趋势,但是总体文献数量仍是增加态势(见图1)。
由此我们也可以推断出对新公共管理与行政改革研究的学者数量也不断增加,而且研究层次大幅度提高。
图1:
新公共管理与政府改革研究发展趋势图
(四)国外新公共管理的改革成就
西方国家在经历经济衰退之后,纷纷寻找解决的办法,新公共管理理论的出现,解决他们的燃眉之急,通过改革,走上了富强、民主的道路。
以下是具有代表性的三个国家的改革:
表一:
西方三个代表性国家新公共管理改革内容
国家
改革内容
新西兰
(激进化改革)
市场化工具:
私有化与公司化;
放松管制;
改革财政金融和税收制度;
改革社会福利制度。
工商管理工具:
重新划分中央与地方权限,将决策权与执行权分离;
改革人事制度,削减国家公务员;
引入契约机制,采用绩效管理。
英国
(私有化改革)
公共部门引入竞争机制;
服务外包;
采用商业管理手段。
工商企业管理工具:
着重提高行政效率;
运用绩效指标改善财政状况;
建设阳光政府,接受公民的监督。
美国
(重塑政府改革)
将部分福利机构交由私营部门承担。
引入竞争机制,倡导顾客至上的理念;
采用企业管理模式,精简机构,缩减政府开支,倡导公共部门私有化;
推行电子政务。
新西兰的新公共管理改革,提高企业的效率,国内经济复苏;
增强政府官员的成本意识,同时更注重公民权和提供公共服务。
英国的改革使得40多家国营企业变成私营企业,效率稽查提高了政府效率。
美国的改革裁减政府工作人员达到42万之多,财政找出减少1300亿美元,绩效考核切实纳入到政府机构。
这三个国家的改革切实的说明新公共管理有它自身存在的价值,慢慢为其他国家所接受并探索适合本国发展的行政体制。
从这三个西方国家的新公共管理改革可知,改革必须要适应时代发展的要求和政府自身的需要,找到传统公共行政的弊端并寻找正确的途径去解决,推动政府改革进入一个新台阶。
三、我国行政改革的现状及存在的问题
我国的政治体制不同于西方,行政体制也是根据政治体制设置,所以在改革方法上不能照搬他国,几次大规模的改革虽然取得了成绩,但也存在一些问题。
(一)我国行政改革的现状
我国行政体制经过了7次大规模的改革,改革的主要目的就是下放权力、转变职能,通过改革,中央不断实行职能统一的大部制改革,削减、合并了多个机构和部门,地方自主权进一步扩大,省管县模式也不断探索和实施。
在市场经济的引导下,政府倡导公平、正义,促进了民主和法治的建设进程。
但是历次行政改革都将行政从政治中分离出来,带有明显的政行二分色彩;
我国目前的行政体制改革只涉及浅层次的机构和人员的变动,并没有从根本上提高公务人员的办事效率;
改革缺乏深层次的理论指导,我国行政体制呈现碎片化。
(二)我国行政改革中存在的问题
1.官本位思想根深蒂固
受中国古代传统思想的影响,特别是官本位思想的影响,我国的政府机构在日常的行政管理过程中所发挥的作用就是指挥和抓权的过程。
对于政府的一点点的行政管理权力都应用的过于死板,难以促进市场的经济活力在其中发挥更好的优势。
新公共管理提倡给地方政府一定的自由权,可以因地制宜的促进地方经济发展,人民生活水平的提高。
缺乏竞争机制,市场没有活力。
新公共管理提倡在政府部门中引入市场机制,就是为了抵消传统公共行政中官僚制和官本位思想。
[10]我国现在实行社会主义市场经济,提倡增强市场的活力,但政府不敢放手大胆引入市场机制,导致政企不分、垄断问题层出不穷,在一定情况下满足不了民众的需求,同时造成政府绩效低下。
中央集权阻碍第三部门的发展。
第三部门是指介于国家和市场之间的非营利组织、非政府组织,如慈善组织、科研机构、工会等,是相对于政府组织和企业组织而言的,由于“市场失灵”和“政府失灵”的存在,第三部门以其良好的表现、灵活性的特征、实际性的处理问题的方式,获得了人们的极大认可。
[11]新公共管理的学者们看到了第三部门的巨大作用,极力在政府部门引进第三部门参与公共管理。
反观我国的情况,由于政治体制和经济发展程度上的原因,我国的第三部门很不发达,即使有一些地方政府引入第三部门,它们承担政府转移出来的一些职能的能力也很有限。
2.权利结构不合理、政府效能有待提高
长期的计划经济造成权利的过分集中,中央对地方管的过死、管的过严,造成在政策制定和实施过程中人浮于事、效率低下。
中央和地方关系未理顺。
我国行政权利结构还有待进一步优化,中央和地方的关系以及地方各级政府之间的关系还没有完全理顺,部门上下级之间的财权和事权不对称,有事权没财权或有责任无权利;
有些地方政府各自为政,实践中存在不同程度的地方保护主义,影响了政令的统一。
地方政府间的行政关系和行政结构方面,目前仍存在一些问题。
比如,部门机构设立过多、过细,职能交叉,但权责脱节,“上下一样粗,左右一样齐”的现象仍然存在。
这些问题严重影响了地方政府全面正确履行职能,迫切需要推进行政体制改革来解决。
行政审批程序复杂,审批制度不科学。
[12]中央政府减少审批程序下放权力过程中,有些地方政府官本位思想严重,把有利的权力截留,没有“油水”的权力下放,严重阻碍了下一级政府权力的运行和市场机制对经济活动的调节作用,没有真正把行政审批简化落到实处。
2010年,我国大力整顿行政审批,对于应该交由市场的项目取消行政审批手续,给市场经济增加活力。
但是我国长期存在审批项目多、程序复杂,监管不力、各部门互相推诿、效率低下等问题,我们需要花大力气解决。
绩效考核不完善,公务员政绩低下。
一是绩效评估基本上处于自发状态,缺乏相应法律保障、制度保障和激励机制,部门之间、地区之间没有统一的标准,无法进行比较考核。
二是考核体系不科学。
有的地方片面将经济业绩等同于政绩,提出不切实际目标,搞“面子工程”,不仅影响当地经济可持续发展,还引发了群众的不满。
这些既影响了服务型政府的建设,也影响了政府的公信力。
三是绩效考核中存在形式主义作风,把绩效考核作为“面子活”,上级要求时搞一下,没有把绩效考核作为推动政府职能转变、作风转变和提高执政能力的动力和压力。
四是考核后缺少问责。
在目前的考核实践中,存在为考核而考核的倾向,没有将政府绩效管理和行政问责有效结合,对“问题官员”、“失责官员”缺少问责和追究。
[13]
3.政府职能定位不清晰
传统的政府公共管理都是集决策权和执行权与一体,政府既是领导者又是执行者,职能定位不清晰。
在管理手段上也习惯于传统的行政管理方法而非经济手段或法律手段,国家赋予政府的职能有:
经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四大职能,然而在现实生活中:
政府所采取的政策不能完全适应经济发展的需要,房地产市场泡沫屡见不鲜、股市起伏不定扰乱股民的正常生活,这些都是政府经济调节不利的结果;
在食品药品上虽然政府加大力度,食品药品安全问题还是另民众堪忧,抗生素屡禁不止;
在社会管理方面,政府的管理职能依然被弱化,社会保障体系不完善,养老保险还没有全面展开;
政府在提供公共产品和公共服务的质量有待提高。
这些都是政府职能定位不清晰的表现,加快转变政府职能迫在眉睫。
4.法制不完善、监督不到位
一个国家民主的最好体现就是有健全的法律,新公共管理要求在市场活动中,要有健全的法制,人人懂法、守法,要有监督机制,保证法律的有效实施。
比如,住宅房到了期限,法律应该怎样保护公民的住宅权;
最近社会上出现了许多信息诈骗、微信诈骗,大量个人信息泄露,政府除了制定法律之外,还需要有监督机构保障公民的权利。
目前我国正处于经济转型期,出现新的交易关系,需要新的法律予以保障,还有一些过时的法律制度,应该及时的更新或废除。
引入新公共管理的一个前提条件是高度完善的市场经济体制,市场经济是法制经济,由于我国市场经济改革也是摸索着前进,它导致一部分人用不正当手段谋求自身利益,影响了社会公平、正义。
[14]我们应尽快完善各项相关法律,建立监督约束机制,保障法律的有效运行,实现社会公平、正义。
5.政府内部缺乏高新技术人才,实行“互联网+政务”困难
在互联网快速发展的今天,就单单用网络购物来讲,商家运用互联网进行产品销售,有客户通过网络进行产品购买,不但节省来往的费用,也节约大量时间。
政府也看到了互联网的优势,积极引入电子办公、提高办事效率,但许多地方政府在构建电子政府系统时,只注重形式,投入大量资金引进电子设备,但是缺乏熟练使用电子政务的公职人员。
在对电子政务的应用上,部门之间、层级之间、地区之间不能共享同一个数据库,协同办公困难。
政府可以利用网络进行基本的传播信息,但公民还不能利用网络对政府部门进行投诉、建议、监督和维权等。
四、新公共管理理论下中国行政改革的对策
我国行政改革中出现的种种问题,也阻碍了政治体制和经济体制的发展,而经济体制和政治体制又和国家的生产、人民群众的生活息息相关,所以我们必须加快行政改革的步伐,借鉴新公共管理理论积极稳妥地推进我国行政体制改革。
(一)理论层面
我国行政改革借鉴“新公共管理”理论,必须进一步加强对基础理论的研究。
理论研究的滞后和片面,会造成改革的碎片化。
目前,在我国公共管理及行政改革理论建设过程中,尚有大量理论等待我们深入研究,如市场化、民营化理论,公共服务体系的建设问题,非政府组织的问题。
另外,我们还应对中西方社会发展水平差距,政治、经济、文化和历史文化传统的差异、对中国实行公共服务市场化理论和运行过程等进行深入探析。
在实际改革中还会遇到诸如民主、公平等问题,都值得我们对新公共管理理论进行深入研究。
(二)政府机构本身
中国行政改革要想取得成效,必须对关键要素进行深入、彻底的改革,才能稳步推进行中国政治的进程。
改革主要集中在政府本身和行政外部环境。
1.深化政府机构改革
政府机构改革主要包括横向同级改革和上下层级之间的改革,合理、协调的行政层级体系是国家行政权力顺畅运行的重要基础。
从我国的10次行政改革的历程可以发现:
从70年代末到1998年的3次大规模的行政改革,主要目标是精简机构;
1998年以后主要是转变政府职能。
中国政府机构改革一直都存在着“精简-膨胀-再精简-再膨胀”的怪圈,想要逃出这个怪圈,我们就要深化政府改革,理顺上下级之间权责关系,责任到人;
同一性质的机构合并,过时的机构及时撤销。
卫生局和计生部门的合并就是一个很好的例子[15]从我国的政府机构改革历程可以看出,我国的政府机构改革中,无论是裁撤、合并机构,还是增加新的机构,其目的都是为了提高政府的工作效率。
2.完善政府绩效评估制度,提高政府效能
绩效评估可以分为政府组织绩效评估和公务员个人绩效评估。
现阶段我国公务员绩效评估制度已经初具规模,而且对公务员行政能力建设和绩效建设有很大帮助。
政府组织的绩效评估在当今世界仍然是一个难题,我国的绩效改革一改下级听命于上级不合理方式采用责任到人的绩效评估方法,直线领导也负有连带责任。
我国还积极借鉴国外政府绩效改革新理念和新操作方式,但消化、吸收能力还远远不如发达国家,因此在评估主体上我们要积极鼓励、支持群众和社会组织参与;
在评估内容上依照中国特殊国情制定评估标准和评估制度;
在评估方法上,制定完整、系统的评估方法,加强理论的指导。
绩效评估制度对每个政府单位及公务员起到警醒和监督作用,推进政府整体绩效的提高。
3.大力推进公务员人事制度改革
我国公务员制度虽然起步较晚,但也经过了一个从酝酿到提出的过程。
最早在《党和国家领导制度的改革》中,邓小平就已经指出我国需要建立一套完善的公务员制度,1987年的十三大上邓小平又提出建立现代公务员制度标志着我国公务员制度的正式建立。
2006年1月1日我国开始实施《公务员法》,公务员制度的基本运行机制逐步确立,各项制度不断成熟。
在人员管理上,考核、奖惩、职务升降、交流回避、辞退、退休和人员培训等一整套体制也都基本成型,目前正在逐渐完善公务员的退出机制;
在覆盖范围上,从中央到地方各级政府部门都需通过公务员考试才能进入公务员系统。
在选拔方式上,公开招考、择优录用,形成了一套公开、平等、择优的竞争机制,我国的公务员结构和素质得到大幅优化。
我国由传统干部人事制度向现代公务员制度转变的目标己经初步实现。
4.采用企业化管理,提高办事效率
我国政府长期以来之所以效率不高,一方面是由于长期实行计划经济,造成权力过分集中,法规法制不健全;
另一方面是由于组织结构不合理,机构重叠,人浮于事。
政府的行政管理与企业管理或社会民营部门管理尽管存在方法上的差异,但在公共管理大致方面还是有共通之处的,若采用企业管理的办法,可以从企业科学化管理、市场需求、客户意见反馈方面适当的采纳学习,了解公众最真实的需求,不但能够做到精简机构还可以为公众提供最直接的服务和产品。
适当将企业中的投入产出、降低成本等方面放置在政府行政管理中,不但加强了政府人员的责任感,还考量了行政人员的服务质量,降低浪费率,提高资源的使用效率。
[16]新公共管理强调政府管理应该像企业那样,把效率放在首位,这一思想值得借鉴。
4.加快“互联网+政务”建设
互联网的信息传播速度快,资金融通快,不分区域和时间就可以进行双方信息交换或无实物交易,备受企业重视。
政府机关也可以利用现代信息和通讯技术,通过现代信息服务设施向下级机关、企业、社会组织和公民下发意见、传递信息、收集民众呼声,从而形成一个有公信力、回应力、有效率和更高服务品质的政府。
在政府内部建立办公业务专用网,实现办公自动化和无纸化,政令上传下达,简化行政手续,提高办事效率;
对外建立政府公众服务网,为公众提供信息咨询、业务办理和行政虚拟审批等互联网服,实现政府与公众、第三部门、企业的互动式交流与服务,能有效地防止权力“寻租”,有利于建设阳光型政府。
[17]
5.根据行政需要改革或取消行政审批制
2014年国务院共取消下放行政审批事项728项,2015年4月,由中国行政体制改革研究会和社会科学文献出版社共同主办了《中国行政体制改革报告(2014-2015)》,该报告从不同层面对2014年行政审批制度改革进行多角度分析和研究,认为以往政府改革的困难,就在于政府当事人对改革既无动力,又无压力。
在政府行政改革中最大的阻碍就是官本位思想,官本位又造成中央集权,这种现象的原因说穿了就是“权能生利”。
[18]政府的权力和利益很大程度上来自于审批权,所以在行政改革中可以把“改革审批”作为突破口,对政府釜底抽薪,审批制改革一旦成功,机构改革便可顺水推舟。
所幸的是,把审批制过渡到备案制,如今已成中央的大政方针。
中国加入世贸,国际社会也要求我们取消审批制。
改革行政审批制度,乃大势所趋。
(三)政府职能转变
第一、转变政府职能,掌舵而不是划桨。
在社会经济发展迅猛的今天,政府的着力点应由计划经济控制转向市场经济建设。
政府要加快经济建设的步伐,就应该放松对经济的管制,利用财税政策和货币政策对国民经济进行间接调控,发挥社会中介和企业的力量,将部分服务职能转让给企业或第三部门,并进行监督,使政府由“全能政府”向“有限政府”转变。
由政治统治向社会管理转变,政府是公共服务的提供者,重点是努力向全社会提供优质高效的公共服务,通过改革使更多的社会力量参与公共产品和服务的提供,并加强对服务标准的监管,使政府由微观管理变为宏观管理,最终成为公共服务的提供者、组织者和维护者。
第二、引入市场竞争机制,做服务型政府。
我国在公共服务领域特别是基础设施行业长期存在着因资金短缺而造成的“基础瓶颈”的状况,严重制约了国民经济的整体发展和市场机制的有效运作。
新公共管理提倡引入市场机制,发挥市场对经济的自由调节,所以我国在加强“产业管制”的同时,各地域已经尝试利用市场机制,如政府机关和其他公共部门(如医院)的物品的集中采购、公共工程的招标投标,具有垄断性质的铁路运输、银行等,公共服务如环境保护和治安的委托承包等都是将市场机制引入公共部门的具体体现。
[19]这些市场性措施鼓励私人投资和经营公共服务行业,打破了政府垄断,提高了公共服务的效率和质量,缓解了政府财政困难,一定程度上有利于国家整体的发展。
第三、引进第三部门管理,促使政府职能社会化。
与政府相比,第三部门有明确的服务对象,具有更贴近基层的优势。
西方的新公共管理运动也是在第三部门发展高度成熟的基础上进行的,随着我国市场经济活动的深入开展,政府引进第三部门将公共管理职能从政府部门分离出来,不但有利用提高公共服务的质量,也有利于政府集中力量进行顶层设计,不必分散精力于其他具体行政事务。
第四、进行法制化改革,建设完善的法律体系。
法治政府要求政府从决策的制定到执行及监督的整个过程都纳入法制化轨道,制定系统的法律体系保障政府决策的落实,保障权责一致,集阳光政府、有限政府、诚信政府、责任政府于一身,并用法律加以固定,努力推进法制政府建设。
在社会主义市场经济的条件下,我国的法制建设尚不完善,建立健全政府行政的法律依据和督促政府依法行政的法律制度十分必要。
五、新公共管理对我国行政改革的借鉴意义
1.新公共管理理论拓展了我国行政改革的视野和眼界。
新中国成立六十多年来,无论是政府公职人员还是学术界研究人员对行政改革的理论研究没有取得大的突破,他们还囿于公共行政范畴,缺少从多学科的角度去设计和进行政府改革,对于政府改革的一系列重大理论问题,如政府的职责、政府与市场的关系、政企关系;
政社关系都缺乏系统性理论创新,在改革实践上缺乏宏观改革指导。
新公共管理的理论与实践,不仅在机构设置、人事制度上有所创新,而且对于提高政府工作效率,克服官僚主义和政府机关的消极腐败都有很大的指导作用,新公共管理为中国政府改革提出了更宽的分析视角。
2.新公共管理理论提倡的市场自由化与我国市场经济具有一致性。
新中国成立后,由于国内特
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