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在基层组织因“利益分离结构”的作用、缺乏社会支持基础的条件下,是什么使得基层权威的地位得以延续?
看起来,如果仅仅看到基层结构的不稳定一面,就无法理解基层社会基本秩序绵延不断的现实。
当然使用权威主义模式的观察者可以争辩说,这种秩序源于基层政权的强力控制,但若仅仅如此,我们何以解释,现今农民依赖市场的普遍发展,并没有使基层政权的权威根本解体?
这个问题让我们不得不假定,上述社会建制(socialconstitution)支持并巩固着基层政权的地位、从而使其成为农民生存所需依赖的机构。
这些社会建制在必要的时候邀请来自上层的支持,但通常它具有相当自主的地位,能够独立地起作用。
借助这种地位和作用,基层政权“给予”了村民作为社会成员的位置,有了这个位置,村民才能具有现实的“权利”,才能发展出他和社会公共体制发生联系的渠道,诸如他从事经济交易,申请公共援助,接受公共物品分配,接受服务和福利的渠道。
而在此之外,他们的权利界定虽然能够找到可查证据,但因为缺少现实的制度基础支持-没有执行机构帮助其实现权利,这些权利只具抽象的意义。
本章选择使用来自各地的、主要是当代的、成文或不成文的“乡规民约”资料,观察地方权威的管辖权及其性质,在我看来,它们能够在相当程度上、反映基层政权控制辖区的某种制度性基础。
虽然许多乡规民约只具有文字表述的意义[2],它通常是应上级的要求而定,作为“依法治村”的证据,在实践中并不总是能够得到严格的执行,但是,对于我们观察的基层组织而言,它们仍有不可多得的涵义。
原因是,这些乡规民约基本上是由基层组织、或其委托的人士起草,并在基层组织中得到广泛认同的作品,因此它们在相当程度上,能够反映这些人对于其权利、权力、责任、义务和管制方法的认识。
本章关注的中心问题,是在低度稳定的结构中,基层社会的秩序为什么仍然得到延续?
处理这样的问题,需要认识基层治理中的另一些因素、尤其是,需要认识其绵延不断的制度基础,如何在抑制结构的不稳定方面发挥作用。
在文尾部分,我将就与此相关的“国家政权建设(管辖权威的深入)”问题,做一初步的、尝试性的讨论。
村庄“成员”资格
据史书记载,乡村“人丁”登记在中国具有相当长的历史,它始发于西周末年,开始是为战事“补充兵力”所为(《国语。
周语上》)。
但后来乡村户籍登记制度的发展,显然更与税赋稽征有关:
它不仅是调役兵役的依据,而且成了控制税纳逃避的方法。
在传统中,税赋及其减免计算都以劳动力和田亩为依据,因而户口登记总是和财产登记相关联,而“财产又以田地为要,没有住宅”(陈明光,1996:
28)[3],这说明税纳依据中的“财产”部分,传统上主要以田地为计算单位。
因此,掌握田地和人丁资料的团体或组织便担当起了记录的重任,而这种任务显然非基层莫属。
财产与人丁的共同登记,不仅建立了户口与税赋的关联,也建立了乡民与某种基层“公共”组织的确定关系,它需要一种基层组织去记录、查实并担负户口变更的工作。
而这个组织的功能并不单一,它不仅记录和查实户口,还对记录在册的,纳入组织的人实施管理、照顾和保护的责任。
对于村民个人而言,如果他失去了在册的单位,在获得卸去税负“自由”的同时,也同时失去了与公共组织联系的途径。
在通常意义上,这种“失去”联系的游离状态也许并不重要,但在出现问题需要求得公共组织帮助的时候,其受到保护的身份就会遇到麻烦,对方完全可以一句“不归我们管”,推卸自己的责任。
另外,由于教育、福利、养老等社会服务供给通常是由基层组织担负的,离开了组织的登记范围,就意味着放弃这些服务的享用资格(用现在的话说,就是放弃“权利”)。
因此,户口制度不仅仅是出于管制的需要把农民人丁划为区域,更重要的是,它建立了对农民、作为社会成员应有的各项资格/权利的界定(承认)单位。
这样的单位,在乡间,传统上是区域性的。
时至现今,区域管辖的办法一直延续着,这使基层政权和农民在该区域中的成员资格认定关系密切。
有人根据户口制度与税赋的关联判定“国家政权建设”在乡村的展开,而实际上,人们很难在上级的户口管理部门查到确切的村民户口,原因是这些户口不仅由基层登记、自下而上地进行,而且在基层查对、更改并取得承认。
在国家部门,户口只是备案用做各种统计的依据,乡村福利并没有由国家提供,乡村税务也不由国家单位直接收取,而基层管制中的所有事项,都须以对户口的承认为据。
可以说,掌握户口及其实际意义者,基层是也。
户口虽然是上级分发补助的依据,但更多的时候,他们需要依赖基层的上报和不断确证,这无形中给了基层通过“报户”而控制税、赋、役、捐、免的权力。
户口登记背后的东西如此重要,以至对登记的基层监督也在一些地方发展起来:
在本世纪30年代的河北丰润,一位地主将自己的10顷田登记为5顷以逃避地捐,曾被人发现受到处罚[4],而发现和处罚的实施都是来自乡里组织而非国家税官。
这一证例表明,在村民登记及其成员资格确认方面,基层组织的“历史”作用由来已久,只是在不同的时期,这种组织的组成(成分)不同而已。
与历史相比,当代的乡规民约对户口的重视没有大的改变,它仍然以户口登记的年龄、性别及其田地作为提供公共劳赋的基本依据,其理由是田地的公共所有性质。
随着社会流动的增加-许多农民将自己的田承包给他者,并安排由对方负担各种公粮税费,自己进城打工,但他们总保持着对出租土地的收回权,以防止失去城中工作时缺乏生存资源。
没有使用田地的村民虽暂时免去了税负,但没有因此也免去该管辖单位中的村民资格,同样,外来的承包者也没有因此而获得永久的村民资格,这正是上述社会建制的作用-人们可能以各种方式逃税或代税,却不愿意放弃户口涉及到的、对村庄公共资源的占有或分配权利-例如承包、租房经商、宅基地的拥有、及(村级)社会福利的分享权。
这些权利显然并不能轻易地从其它组织中得到,尽管他们承认,最后也必须由原来的村级组织承担。
虽然流动使得户口控制的困难增加,但无论人们是否认识到、或是否这样声称,户口与村民在本地区的社会成员身份,及由此生发的享用本地资源的基本权益相关,是显而易见的。
那么,基层政权由于户口登记而生发的、对村民成员资格的确定,乃至对其应当享用的基本社会权益的界定地位,也是显而易见的。
于是,几乎所有的乡规民约都严格规定村内和村外成员的区别,外来人口即使是短期的,也需要办理登记。
对这种区别的重视,在于不同人享受的待遇(权利)或义务有异,村民需要进入某一个具体的管理单位,以便明确利益分享、受到保护、接受管理的范围。
在南方的发达地方,一个村庄管辖的户口复杂而类别多样,有人属于乡管户口,比如教师,他们有工资,便不再分配土地,也不必出义务工;
有些地方属于农村户口的教师,没有村务议事和选举权(梨树某村);
有人属于农业户口,农业户口中又有吃商品粮者(自购粮,村庄没有义务负责其粮食供应问题)或吃农业粮者(自打粮,村庄有义务分配口粮田以维持其生计)。
前者与普通的农户不同,他们往往被视为有其他收入的人,所以不能自然具有与他人同等的享用村庄资源的权利。
一些乡规民约规定,这样的人如果居住在乡村,需要另外交纳“福利”基金。
这些不同身份的人各自的权利义务及福利待遇,都以户口登记中的身份确认为据,而且不可以随意改变。
无论是否明文规定,事实上,享受村办各项公共及公益事业利益者,必须是户口在册、受到身份确认的村民,否则就需要附加条件。
“凡户口在我村的村民享有以下权利:
宪法规定的权利;
参加村务活动,提出建议和批评,监督干部工作的权利;
选举和被选举权;
享受各种公共事业利益的权利”。
[5]
一般来说,村民的身份随着婚姻、出生和去世状况而变化,迁出者往往被要求加上更多的义务:
“凡经批准迁出我村的农业或非农业户口必须交纳福利基金,外地的每人交纳500元,原籍是本村的,每人交纳200元,空挂户口的,按常驻户口交纳的50%,否则不予落户。
户口转出时,一律不退款”。
[6]
这些规定,不能不使人联想起公共服务的供给单位。
对村民的公共需要提供“管理”的机构,理论上应是国家在基层的代理机构,但在农村地区的惯例是,非特别情况下-诸如自然灾害等-国家并没有这部分责任,国家多受理由机构或组织、或辖区整体提出的诉求,个人或家庭事件则习惯上交由基层组织负责。
于是户口记录便成为提供村庄“公共”服务的凭据,基层政权有权根据资源的多寡和需要确定条件,比如嫁出者迁出,嫁入者迁入,但迁入者需要有资格认定,这些认定又随着情况而变化:
当需要技术人员时,就以户口作为吸引的条件之一-等等。
进入户口的条件由基层政权控制,进入或迁出,理论上需要上报乡镇批准,但上级“批准”所赖的资料、理由和解释由村庄掌握,因而多数情况下,报批不过是走过场。
基层政权掌握着户口进入的条件和办理程序,以此做交易的也不在少数。
“外村人”意味着不能和村里人享受同样待遇-不分宅基地或只能高价购买,承包费用高,房租高,电费高,没有选举和议事权,不能享用村里提供的福利等,但是这些人却被要求义务同当,“负担”同当,这种“不公平”的处理,更加印证了成员资格及其权利界定单位的局部性质。
在这种区域性的、严格的户口制度下,“内”“外”成员的不同身份,标志着村民个人的权益范围和保护这些权益的责任组织不同。
第六十一条:
有下列情形之一者,可以到太平定居:
与太平居民结婚;
太平村民的婚生子女;
对太平有重大贡献者;
来太平投资办企业者;
其它由村委会审定,并报人民政府同意者[7].
严格区分说明对本村“成员资格”的承认或否认。
只有“有常驻户口的村民享有同等的权利”[8],正式成员应当是有常驻户口者,而外部的,外来的、暂时的居住者则不具有相同的身份。
不同身份会通过一系列不同的权利、安全提供和福利享用区分出来,比如本村居民有优先和优惠的土地承包权,宅基地和口粮地分配权,集体收益的分配权,儿童免费教育权,申请补助权,在本村的选举权和被选举权,参加村务活动,提出建议、批评的的监督权利,讨论决定村中重大问题的权利,享受村中各种公共物品和公共服务的权利;
而外来人不能拥有相同的权利,除非他“为本村作出巨大贡献”,或是付出所要求的代价-通常比对本村村民苛刻,才有可能“经过讨论”被接纳为“有同等权利”者。
四十六条:
非本村村民在我村建房的,每平方米收费35元;
五十五条:
一切户口的迁出必须严格登记,存档,交清一切费用(提留、摊派、借贷)。
五十六条:
户口迁入原则上要冻结,但特殊情况,如企业聘用的师傅、往来单位的主要领导、上级领导的后顾之忧申请入户的,经总支委会研究,报镇委派出所批准,否则不予入户。
五十七条:
入户人员必须交纳入户费500元,特殊人员的减免,根据本人的贡献,经集体研究决定。
五十八条:
凡1981年以后入户的,没有特殊专长和重大贡献的,不安排就业、建房和农转非,子女上学无优惠待遇。
[9]
这些规定的用意,除了限制资源分配之外,还在于识别成员,明确单个成员的身份归属-确认某人属于某一个管辖单位、或管辖组织。
同城市的非流动人口一样,乡村社会的成员并不以个体的方式存在-这种人会因缺少社会建制中的确切身份(states),失去对自己正当权益的保护组织的照顾,他们的存在需要经过基层组织的“确认”,因而管辖单位具有村民社会身份的界定权-证明其正当权利的作用。
村民如果进入其他的社会组织,则不能自己说明自己的来路,必须由基层组织证明、并转移“介绍”其社会身份,否则没有其它的组织愿意、或有义务对个体担负同样的责任,这时个体很有可能被排除在社会建制的保护之外,受到歧视性对待。
乡村基层有很多冲突证明了这一事实的存在。
常村村民薛某(男)1988年与邻村妇女王某结婚,婚后生一子。
由于婆媳、夫妻关系恶化,二人于1991年离婚。
根据当地风俗,王某应携子迁出户口,但她不从,反而招婿进村再结婚,而薛某亦另组家庭,并有一子。
两户发生土地争执,王某认为,自己仍是村民,有正当户口,不应交出从前分给她和儿子的土地。
她上告法院村庄的收地行为侵权。
法院根据户口登记,判决王某及其子继续拥有结婚时该村分配的土地4.86亩。
但村委会根据乡规民约,将王作应迁出户口者看待,并决定将其土地收回,分给薛某的新媳妇和儿子使用[10].
在这个例子中,对村庄成员资格的确定有重要意义。
我们看到,不仅这种确定权位于非常基层的位置上,而且它一旦确立,就很难被乡规民约以外的其它法律所约束或废除。
在一般情况下,对村民成员资格的确定主要是村一级的权力,这种权力受到村民的广泛承认,具有相当的“合法性”,甚至,在村级确认和上级法律部门的确认发生冲突时,村民舆论站在乡规民约一边。
对于村民来说,他们承认的户口,才能享用村庄资源的分配,“不承认”户口依据的是乡规民约,它支持剥夺该村民享有土地的“合法”权。
在上述例子中,虽然法院已经判决,但这种判决需要依赖村庄对户口资格的确认,缺乏确认,判决对乡规民约难以发生效力。
如果确认村民资格的权威在基层政权,而后者以自己的法规、而不是法院的法规为根据,我们很难认为,该村民确实受到其他法律的有效保护。
一些乡规民约意识到矛盾的存在,规定“与国法冲突者以后者为准”,但村级政权对乡规民约的解释权又是绝对的,通常是在乡规民约解决不了的情况下,才送官法办。
在四川一个类似的纠纷发生后,村民代表会议曾“否决”了法院的判决,集体反对两位外来的、但已与本村男子离婚的女子继续拥有村民户口、并领取土地补偿金。
他们的理由是,保护村庄公共财产免受“外人”的贪图[11].
村民享用权利的条件
村内、外成员资格的确认遵循历史上的自然居住原则,但否认资格则由基层组织控制,因此在不同的乡规民约中,都确定了不尽义务者将被剥夺的权利。
显然,这些权利在乡规民约的设置中并不是与生俱来的,它们必须被基层组织认定后方可生效。
“凡户口在本村的村民,年满18-55周岁者,除民办教师、幼儿教师,在校学生、五保户、特困户、残疾人、伤残军人外,都要负担义务工和积累工。
义务工原则上以劳为主,可以以资代劳,每个工按5元计算。
非集体统一组织的户办、联办工程用工,不能抵减义务工”。
[12]
“每个村民在村内都有下列义务:
(1)遵守村民自治章程,执行村民会议、村民代表会议和村民委员会的决定和决议;
(2)按时完成村民委员会分配的各项任务;
(3)团结互助、尊老爱幼,维护集体利益,同一切危害破坏村民利益的行为作坚决斗争;
(4)自觉开展移风易俗、争创文明村文明户的活动”[13].
否则所有“权利”将被取消:
“坚持权利和义务的一致性,对太平村不尽义务者,不得享受太平村民的权利及优惠经济待遇”(同上,页464)。
“村民有享受本村举办的各项公共和公益事业的利益和权利,但未履行义务的村民除外”。
这些条件能够提出,村庄组织必须有足够的力量来支持它所要求的东西,这意味着,它必须能够提供上述权利声称中的基本内容,从而使得村民有所倚赖,同时,它还需要掌握惩罚手段,以帮助违规者认识他的处境-预见他继续违规的后果。
这两个方面都同村庄财产制度有关。
村庄财产主要由不动产组成,财产的静止不动(只有承包,相当于租地)、或阻止其流动、或只有村庄政权有权决定让其流动(进行交易),是现今村庄财产管理的主要形式。
它限制了外部人对财产的竞争,促使村庄财产的封闭和集体管理,从而使得以个体产权为基础经济交易、以及由此发生的经济机会大大减少。
这非常有利于村庄组织对经济机会的垄断,这种垄断,即其对经济机会的绝对占有地位,是其上述“惩罚”手段的主要来源。
它们非常方便构成服从义务的条件,因为村民依赖这些财产创造经济机会。
一些乡规民约为了保证村民义务的实施,将义务工纳入土地承包合同的管理,即未接受无报酬的建勤工和劳动积累工者,在承包土地的合同(权利)方面将遇到麻烦:
“建立健全建勤工和劳动积累工的管理制度,村委会把两工纳入土地承包合同管理,保证两工的落实”。
[14]
享用权利的条件规定,使得村政权得到制定条件、及处罚违规的权力,而且这种权力相对于其他法律有着优先地位,至少也有平行的地位,这种地位多由村庄政权自己授予自己。
在村级班子心目中,乡规民约与其它外部法律具有同等甚至更高的效力,这种效力一再被各种乡规民约重申,使之家喻户晓:
“被有关部门依法处理的,按本村规民约也应处理的,可以并处”:
“凡在本村辖区内的违法乱纪事件,适用本村规民约处理;
本村规民约由村委会负责实施和解释”[15].
“凡违反本村规民约的,在必要时村民委可向有关部门提出建议,如吊销执照、停止营业、辞退公职、行政处分等。
对屡教不改情节严重的,除有关部门依法处理或本村规民约明确规定的处罚之外,村民委还可以作出如下处理;
(1)用广播予以批评教育;
(2)处200元以下罚款;
(3)在村办企业做工的,给予辞退;
(4)不享受或暂缓享受村里的优惠待遇”[16].
一些谨慎的乡规民约规定了不服者的上诉权利,但多数则只有“按规定处罚”的字样,而“规定”显然由基层政权制定。
这些处罚纯属民间性质,它处理的是尚未达到立案标准,亦未触犯国家法律者。
一些处罚规定详尽,一些则了了数语,给了规定者随机应变的空间。
“凡对工农业生产造成损害,情节较轻,尚未触犯国家法律者,分别罚款100-200元,损害较重者罚款500元;
凡不遵守规定造成公共财产损坏或影响公共秩序者,除赔偿外,罚款10-30元,较重者罚款50-100元以上;
偷树木罚款5-10元,没收工具;
伤害林木罚款5元,锄树头者罚款5元;
偷水果每斤罚款5-10倍;
偷鱼每斤罚款5-10元;
偷花生每斤罚款3-5元;
偷甘蔗每条罚款2-3元;
偷工作产品,尚未达到公安机关立案标准者,责令退回,每次罚款20-50元,最高罚款100元;
偷竹每次罚款50元,没收工具;
偷鸟罚款5元;
赌博者,除公安机关处理外,另罚款30-60元。
以上罚款经群众讨论按时价作适当调整”[17].
更为严格的乡规民约将村民的其他利益,比如评选先进,参军,选聘人员的资格,与执行乡规民约的功过联系起来:
“建立村民挡案制度。
年满16岁的村民应予以立挡,将村民遵纪守法、执行《乡规民约》的功过是非记入挡案,作为评选先进、参军、选聘人员的依据”(同上,页9)。
但如果认为,乡规民约对村民只有处罚没有保护也不正确。
事实上,对内的处罚和保护是乡规民约的两个互为联系方面,但保护也是内外有别的,就是说,是非辨别是一个标准,内外成员是另一个标准。
譬如陕西硫酸毁容案中的丈夫受到村组织的支持和帮助-将其在外打工、不守妇道的妻子找回处罚,就是基于保护本村男性村民的“地位和尊严”-对那些不能安分守己的妇女加以惩罚的传统。
没有村庄的纵容,这个村民难以有如此胆量挑战法规,正是因为有乡规民约不成文的默许,硫酸毁容才未受禁止、得以在众目睽睽下进行。
难怪当事人已经进入监狱,他还是坚信自己能够在村庄的斡旋下回家[18].这种坚信,来自他对乡规民约及其执行组织-基层权威的经验。
无论这种保护是否符合正式法律的基本原则,重要的事实是,其他组织无法提供同样有效的保护,而这一点足以让村民产生倚赖。
在日常生活中,当国家法和乡规民约形成冲突的时候,如果后者得到多数农民的支持,常常是胜多败少,原因是它的基层秩序基石地位,村民日常生活中的保护和惩罚都以它为根据。
很多措施在国家干部看来不合法律,而基层干部却说国家法在这不顶事,农民不了解、不承认也不知道。
例如乡规民约常常对破坏规定的人给予“合法”的报复-剥夺其应当享有的权利,这在国家法看来是不正确的,但乡规民约对于地方秩序的管制并不以天然的权利意识为前提,它的社会管制意义大于法律遵循的权利原则。
对破坏乡规民约的村民之最高处罚,就是不再被承认为自己村中的成员(开除村籍),至于村民或非村民作为公民身份所该获得的普遍权利究竟是什么,应当由谁来负责实现,并不是乡规民约关心的内容。
“乡规民约实践以来的经验显示,在中国农民的心态中,如果不能当一个”我村“的”村民“的话,就谈不上什么公民权利,换言之,要做个(有合法权利的-张静加)公民,必须先做个社会关系里大家都接受的村民”(石之瑜,1997:
页295)[19],特别是,基层权威接受的村民。
“村民享有下列权利和待遇:
(1)优先在企业就业;
(2)享受固定的生活补贴;
(3)免除一切上缴提留和义务工日;
(4)享受从幼儿园到大学的免费教育;
(5)按规定标准营建私房时,给予统一的建房补助;
(6)按在太平企业的工作时间、职务、贡献参加分红”[20].
不被承认为村民的“外人”,乡规民约不对其受益权的实施保护责任,但其处罚权却有增无减。
在同样的事情下,对外的处罚重于对内的处罚,对内处罚常常可以通过各种途径减轻或替代,但对“外人”,由于社会关系起作用的机会大大减少,减轻或替代的成功率很低。
1992年2月的一个傍晚,甘肃南部山区的中岭村,几百名村民包围了夏某的院子,几十个人将准备好的8包土制炸药、燃烧瓶和石块投向院子。
夏某的家人及外地来的两个商贩从炸倒的房屋中爬出,但大门口被人堵住,村民以乱石和棍子将他们打死,尸体被扔进燃烧的房屋焚毁。
在一夜的行动中,二十几名村民直接动手,二百来人现场观看,村中提供炸药、柴草、汽油等物品帮助的人达七十人之多。
夏某与中岭村的村民和干部间的矛盾由来已久。
在80年代以前,夏曾是村中的领导人,他卸
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