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市场意味着买卖双方(或多方)自愿和独立决策导致商品和服务均衡数量和均衡价格,市场与政府的最大区别在于市场“相对缺乏强制、自由和独立决策能力”;
政府的优势是,它可以通过约束和限制个人行为来达到群体的目标,因为“在许多社会中,政府都已获得了运用暴力的合法垄断权”。
从理论上说,市场能有效配置的商品或者服务,应该满足这样几个条件:
一,这些商品或服务是私人物品;
二,消费者是正确而诚实的,他们的偏好显示造成了正确需求函数;
三,生产和消费是没有外部性的,不存在转嫁现象;
四、市场是竞争性的,没有个别生产者或消费者能操纵价格。
很可能还要加上一个条件,就是交易是无成本的。
但在任何一个给定的现实环境中,这几个条件都是难以完全满足的。
而且,对于一个社会而言,效率并非一切;
虽然其他东西未必与效率矛盾,甚至和效率高度相关,(例如,没有最低限度的制度供给,效率几乎必定因为垄断等原因下降),但效率不会自动带来其他东西。
的确,市场不具备一个社会所需要的全部功能,例如最低限度的制度供给、解决外部性等等,市场的失灵具有必然性。
因此,需要拥有独特权力政府干预来纠正市场失灵;
政策手段是干预手段,也是弥补市场缺陷的手段。
对于公共政策的干预方式,查尔斯·
沃尔夫(C.Wolf)指出:
“公共政策试图弥补市场的缺陷。
总的来说,他是通过立法和行政管理的形式,使具有特定职能的政府机构生产特殊的产品,纠正市场的缺陷。
这种产品或活动可分为四种:
(1)规制服务(例如,环境规制、广播电视许可、州际商业规则、食品和药品控制);
(2)‘纯的’公共物品(国防、航天研究和发展);
(3)准公共物品(如教育、邮政、医疗研究);
(4)管理转移支付(联邦、州和地方福利项目、社会治安等)。
”而就干预的功能而言,干预的功能主要包括保证经济运行(效率)、为提供市场不能提供的产品和服务和综合社会目标的实现。
为了经济运行(效率)的干预包括,为纠正信息扭曲和信息不对称而进行的宏观经济调控,例如对需求和供给的干预、对产业结构的调整等,可通过财政货币政策、产业政策甚至经济计划来实现;
为消除外部性而进行的干预,如禁止资源破坏性开发、防治污染,可以通过资源开发政策、环保政策、环境规制等来实现;
维护市场秩序、保护竞争的的干预,例如反对垄断、反托拉斯等,通过反不正当竞争、反垄断等政策来实现。
为了提供市场不能提供的产品和服务而进行的干预,实际上这是针对市场有效的第一个条件的,例如政府需要提供非排他的国防、治安、公共交通服务,以及无形的制度供给;
上面所讲的反垄断法等制度安排也是市场不能提供的物品,但目的主要在于保证市场效率的实现,而这里强调的是提供那些消费者更直接需要、而市场无法提供的物品。
为了社会综合目标实现的干预包括再分配、财政转移支付、对公民自由权的保护、反对种族歧视等方面的制度供给、管制或其他供给等。
表5.1美国联邦政府雇员人数以及雇员人数占劳动力总数的比例(括号中为年份)
联邦政府雇员数量(人)
603,587(1933)
953,891
(1939)
2,102,109
(1949)
2,398,704
(1960)
2,981,574
(1970)
2,876,000
(1980)
3,124,000
(1989)
3,085,000
(1992)
3,043,000
(1993)
占劳动力总数的比例(%)
0.42
(1932)
0.83
(1940)
1.18
1.13
1.23
1.22
(1975)
1.20
0.99
1.03
1.04
资料来源:
约翰·
F.沃克和哈罗德·
G.瓦特著:
《美国大政府的兴起》(重庆出版社2001年版)第2章。
从理论上看,政府的干预是必要的,但政府的干预总是有效吗?
这就涉及到政府失灵和政策失败的可能性。
强调政府干预的作用,很大程度上是出于保证经济运行效率的理由。
政府干预曾经对西方战后长时期的繁荣起了明显作用,然而干预是要付出代价的,而且会形成所谓干预依赖症。
代价的一个明显标志就是政府的财政收入(支出)以及政府规模的不断上升。
20世纪以来,特别是二战结束以后,发达国家的税收和政府支出增长速度惊人。
18、19世纪,一般美国人的纳税不超过他收入的5%,20世纪初纳税不超过收入的10%;
但从政府干预加强的20世纪30年代开始,税收占GDP的比例开始急剧上升(参见图5.1);
20世纪末,个人纳税占个人收入的比例也已经达到35%左右。
同时,政府的规模也急剧上升。
美国联邦政府1933年雇员人数是603,587人,到1993年上升到3,043,000人;
联邦政府雇员占全国劳动力的比例,由1932年的0.38%,上升为1993年的1.04%,1933年至1940年七年多的时间内,这一比率每年增长10.22%。
(参见表5.1)。
支出
税收
图5.11902年~1996年美国政府支出和税收占GDP比例变化
对上述代价成因的一个解释是,政府是公共机构,“这里所谓‘公共’的涵义,就在于你可以设法利用,我也可以设法利用”。
在争相利用中,政府的规模、公共开支均增加了。
按照塔洛克的看法,多数票规则下的利益集团有能力导致支出增加。
诺斯(D.North)和沃利斯(J.Wallis)认为日益专业化的管理造就了大批新的利益集团,而且增加了交易成本。
另一些经济学家如萨缪尔森从官员的政治本性出发指出,政府很难抵御增加自己影响和权力的诱惑,对自身利益最大化的追求和没有竞争存在,会导致政府开支过度增长。
不管是哪一种解释都表明,政府干预的成本比它“应该”的要高,这本身就是一种不经济和失败。
从干预的效果看,又往往是另一种不经济。
例如,在那些典型的福利国家中,再分配政策虽得到大规模的实施,贫困和收入不平等却依旧存在,而且在福利接受者当中造成了“败德危害”和不断扩散的索取心理。
同时公民的公益心下降,动力机制匮乏;
政府的财政赤字、公债上升,政府规模庞大而低效。
我国近年来的扩大内需政策虽然卓有成效,但也存在严重的隐患。
例如用中央财政转移支付,解决工资拖欠以及公务员加薪问题,结果可能造成中央政府在“博弈”中的不利地位,临时性的开支可能成为经常性开支。
而在国债使用方面,因大量项目超出预算而造成不得不追加投入的“国债”依赖症也已出现苗头。
许多事实启示我们,市场解决不好的,政府未必能解决得更好。
干预为什么可能失败?
斯蒂格利茨的解释是,
(1)市场存在信息扭曲和不完备,公共部门也面临着同样的问题;
(2)官员没有足够的动力去设计、实施符合公共利益的政策;
(3)对私人部门的反应难以预期。
干预成本过高而效果不佳,让许多人思考,政府干预到底是解决问题的办法,抑或它本身就是问题?
政府失灵和市场失灵的两难究竟出路何在?
在没有更多系统思考以前,我们先且接受斯蒂格利茨的解释。
不妨针对原因,粗略地思考解决政府失败、市场失败的出路。
我们知道,对于信息失灵,也许市场能解决的更好,只不过市场不会“考虑”诸如国防等问题;
(在既定制度安排下)也一般不愿意“考虑”诸如环境等问题,而国家会“考虑”这些问题,社会也有可能“考虑”这些问题;
不过,在政府的政策诱导下,市场也会“考虑”很多它原先毫不顾及的问题。
关于官员动力机制匮乏,只能通过现有制度的改进和除政府之外的社会力量(例如NGO)的发展,让政府受到来自社会的制约和帮助,以求部分克服。
关于第三类原因,更需要市场力量介入以及政府和社会力量的协同来解决,否则政府不但不能预计私人部门的行为走向,甚至不能监控私人部门的行动。
这里涉及了三个概念:
政府、市场和社会,但必须使模糊的“意向”清晰起来。
科斯(R.Coase)在研究有害效应的消除时,曾有一段富有启发性的话:
“所有解决的办法都需要一定的成本,而且没有理由认为由于市场和企业不能很好地解决问题,因此政府管制就是必要的。
实际上,对政策问题要得出满意的观点,就得进行耐心的研究,以确定市场、企业和政府是如何解决有害效应问题的。
”这里,我们也需要进行“耐心的研究”。
需要重新考虑政府应该干预什么,怎样干预。
但答案不会像“将恺撒的事情归恺撒,上帝的事情归上帝”那么简单。
如新保守主义主张的那样让政府回到原先的位置上,那么一切问题就解决了?
政府干预是应问题而生的,问题不会因为政府干预的消失而消失。
但政府干预也可能成为问题,单纯强调加强政府力量的国家主义只会损害市场的功能。
我们需要的不是政府与市场划清界限,各管一段;
更不是“强政府、弱市场”或“强市场、弱政府”的非此即彼,真正的希望在于政府与市场的互补。
而政府与市场的互补还需要一种中介力量,这就是社会,广泛的社会参与是互动的一方,也是处于中间节点上的一方;
没有社会的个人决策者是很难与政府互动的;
而没有社会,政府也绝无这样强大的理性能力理解数量众多的个人,进而实现公共利益。
但“社会”有时会被“国家”消解。
托克维尔(CharlesAlexisdeTocqueville)深刻地意识到,个人主义是资产阶级民主的最主要弊端,它把个人从公共生活中无情地拉回到一种狭隘的私人圈子中,使人们彼此疏离,其结果必然减弱社会的凝聚力,而公民们逐渐拒绝参加社会生活,把公益生活都推给国家,也为国家政治权力的无限发展提供了危险的场地和机会。
他经过对美国民主制度9个多月的考察,认为美国人用“正确理解的利益”的学说来反对个人主义,而这种利益又使他们习惯于结社和合作。
美国是世界上最便于结社的国家,在社团中,“没有人放弃自己的意志和理性,但要用自己的意志和理性去成就共同的事业”。
他甚至认为美国能维护民主制度,得益于地理环境、法制和民情,而民情比法制贡献更大。
即使在民主社会,社会的消失也会滋长政府的和僭妄和专横,社会的存在却可以保障民主制度。
而在晚期资本主义社会的国家化和国家的社会化进程中,社会这一具有中立和独立性质的公共领域逐渐消失。
国家对社会的干预使私人利益冲突日益集中于政治层面,而无法独立面对市场的私人组成的利益集团却日益频繁地进行集体政治诉求。
失去了批判精神的(市民)社会同时也使国家行为失去了社会的必要支撑和制约,很有可能最终的结果便是市场和政府的双双失灵、两不经济,甚至导致合法性危机。
阅读:
1997年东亚金融危机的爆发,触发了国家与社会、政府与市场关系的新争论。
如果说东亚新兴工业化国家的崛起,使得亚洲价值观、亚洲国家与社会的互补与协作作为成功经验而得到强调,那么,金融危机的爆发,使一些人的看法转向另一个极端,亚洲经验越来越被看作亚洲问题的根源而不是成功的根据。
很多论者认为这使新保守主义经济学的解释边界再一次扩大,国际货币基金组织应对东亚金融危机的政策,也多基于私有化和贸易自由化主张的“华盛顿共识”。
对此,著名经济学家斯蒂格利茨提出了尖锐的批评,在他看来,有关政府作用的争论的核心不是政府在“所有领域中都已管得太多,而是在某些领域里管得太少”。
事实上,东亚新兴工业化国家的崛起证明了政府解决“市场失灵”的能力;
但是,东亚国家在引进政府干预之后,一方面没有注意到干预的应有限度,特别是在本国经济经历了几十年的快速发展之后,政府迟迟没有从一些不该再管的领域中退出,而民间企业也往往屈从和奉迎政府的意旨以谋私利,从而出现了所谓“裙带市场经济”。
另一方面,政府干预失去限度,不但不能保证政府自愿退出竞争性经济领域,因而不利于市场的发育和成熟,而且容易导致政府的腐败和滥用权力,不利于经济、社会的长期发展。
——摘自姚先国和郁建兴:
《社会资本:
市民社会理论的再出发》,载《新经济条件下的生存环境与中化文化》(浙江大学出版社2002年版)第133~145页。
出路与其说在于市场和政府的良性互动,不如说在于政府、社会和市场的三方良性互动。
钱颖一指出,现代市场经济作为一种有效运作的体制条件是法治,而法治则是通过其两个经济作用来为市场经济提供制度保障的。
法治的第一个作用是约束政府,约束的是政府对经济活动的任意干预。
法治的第二个作用是约束经济人行为,其中包括产权界定和保护,合同和法律的执行,公平裁判,维护市场竞争。
而能具备这两项功能的“法”来自何方?
社会或政府的单方力量均是不够的,正确的答案应该是,“法律属于民众,而统治者不过是保护和培育法律”;
这里的“民众”是构成社会的民众,而不是孤立的市场经济主体。
甚至在信奉方法论个人主义的公共选择理论学者中,也有人(布坎南)对解决公共品供给问题提出了一种市场失灵的自发解——俱乐部(自愿团体)提供某些非私人物品(而不是由政府提供)。
虽然布坎南推理的出发点依旧是个人的直接利害,但也已经说明民间力量发挥作用的可能性。
尽管在本书中系统论证政府、市场和社会的互动不是作者所能胜任的,但从某些局部来管中窥豹并非完全不可能。
作者认为,有关三方互动的研究,极具理论价值,但政策科学应该比政治学更看重实践。
下面仅就物品性质、分类,以及对不同物品的处置方式,来考察政府、市场、社会合作的可能性及有效性。
这种探讨有益于政策分析者的“政策观”的转变,并提供新的政策设计思路,从而避免僵硬的国家主义和僵硬的自由主义造成的思维局限。
二、物品分类与处置方式
公共政策干预的对象横跨了公私领域。
政府要提供公共物品,有时甚至要提供私人物品,补偿正的外部性,消除负的外部性。
繁重的干预任务使得决策者很少有时间考虑干预是否适度,是否恰当,政府的公共供给几乎是一种惯性决定的。
“谋定而后动”尽管难以完全做到,但在干预过程中还是要让适应性理性发挥作用,思考是必要的。
萨缪尔森给予公共物品一种规范描述,他指出公共物品具有供给连带性(jointnessofsupply)和排他不可能性(impossibilityofexclusion)。
从这个规范表述出发,可以将物品分作两大类别,公共物品和私人物品。
纯公共物品和纯私人物品的区别在于:
公共品一旦供给了,大家都可以获得(非排他),增加一个人使用,边际成本为零(非竞争);
因此,萨缪尔森给出的判别标准是:
对于纯私人物品,总的消费量等于个人消费量的总和;
对于公共物品,任一个人消费量等于集体总消费量。
物品类别具体的识别程序如图5.2所示。
图5.2公共物品的识别方式
根据图5.2,可以将所有物品大致上区分为四个类型:
(1)同时具有非竞争性和非排他性的纯公共物品;
(2)同时有排他性和竞争性的纯私人物品;
(3)无排他性但有竞争性的公共资源(有时也被笼统称为准公共物品);
(4)具有排他性与非竞争性的准公共物品。
经济学家对于各种典型物品的处置方式也有比较成熟的看法。
例如,纯私人物品可以由私人部门和市场提供;
纯公共物品应该主要由公共部门提供;
对于公共资源可以采用“使用者付费”的原则,来解决拥挤效应。
但在使用公共物品概念时,我们会发现物品的性质有可能是不确定的。
作者生活的这个城市,新近修复了早已倒塌的雷峰塔,修复费用部分来自于私人部门。
从西湖上远远欣赏它,是不用付费的,然而想要进入“古”塔,就必须付费了。
这座塔是什么物品呢?
还有基础教育,我们可以称之为公共资源,因为从社会角度看,所有的公民都可以从教育得益,“由于选民文化水平高,民主制度运行得更好;
公民更文明,使得社会更适于生活;
政府对社会更好的服务;
更快的技术进步;
社会医疗卫生技术和设施的改善;
犯罪率的降低和火灾的减少。
”这些都是不具有排他性质的。
但消费较好的教育服务是需要进行竞争的,因为国家提供的教育物品有拥挤效应,使用者(学生及其家庭)需要通过投入和竞争来获得。
有时也可以称教育为具有正的外部性的私人物品,因为很多时候基础教育是有私人投资办的,是排他的,使用者必须付费,个人得到“生产力提高所产生的较高的收入能力和直接消费的收益价值。
”私人办教育的公益性质一般体现为正的外部性。
同样是肺部感染疾病,平时可能要患者私人付费治疗;
但在特定的情形下,几乎无人反对由政府支付全部医疗费。
一般认为,在纯粹私人物品和纯粹公共物品之间存在一个连续谱,我们可根据物品的竞争性和排他性将物品放在连续谱上大致合适的位置。
可是,使用中的混乱依旧存在。
对于同一种物品,由不同的时空位置、不同的人(供给者和消费者)、不同的消费方式等角度分析,会导致物品在连续谱上极端不同的位置。
即使现有的分类是清晰的,麻烦照旧存在。
在公共物品的两个关键特征中,供给连带性意味着供给时不会或不能以某种方式(如价格)选择供给的对象,就像月光总是无私地投向某地域中所有看它的人,任何私人物品均需通过某种方式来选择供应对象。
但问题是,(准)公共物品的共享范围、层次各不相同,对一个范围的供给增加可能导致另一个范围供给的减少,(准)公共品基本由公共财政供给,是否能保证公共财政的投入是高效的?
对于共享范围较大的物品,会不会因为决策者的有限理性或私心造成公共坏物品(publicbad)的出现?
而排他不可能性指的是技术上排他不可能性;
“应当注意的是,‘排除’这个词是在例如与马斯格雷夫略微不同的意义上使用的。
他说的排除法则表明:
一个人‘除非他愿意支付激励价格,不然将被排除在享受任何特定的商品或服务之外’(1959年,第9页)。
然而,这反映了对物品配置方式的一种选择。
我们的定义唯一与技术可能性有关。
”可是,排他性无论来自什么因素,它都意味着被排除的人无法从中获得收益或获得收益是成本增加,在这一点上,两种排他性是类似的。
两种排他性的差异在于,公共物品的非排他性是技术手段造成的,而马斯格雷夫说的排他性本质上是由物品的产权内含的。
相关问题是:
物品的产权是否能保证排他?
没有明确产权归属的公共物品在技术许可时是否就不能排他?
既然提供公共物品也是要付出代价的,那么当技术允许排他时,我们是否可以对配置方式作出选择?
原先能排他的私人物品是否可能放弃排他走向公共领域?
我们应该思考能带来公共利益的物品(即“公益物品”)有哪些可能的来源,这可能导致我们的讨论对象超出公共物品范畴。
讨论1:
政府提供的气象信息应该是一种公共物品,但有一次,某地气象台向当地一家主要报纸提出要求,刊登气象预报要向气象台交费,理由是很多读者是因为报纸上有气象预报信息,才购买报纸。
气愤之极的报纸祭出话语权法宝,刊登了一篇题为“你不搞有偿新闻,他要搞新闻有偿”的文章,予以猛烈抨击。
结果收费之事自然是不了了之。
你认为气象台可以对气象服务收费吗?
讨论2:
某地为了开发旅游资源,决定将一处小有名气的村落建设成具有特色的文化村。
但村里的民居风格颜色各不一样,而且有许多已经显得陈旧。
市政府决定投入巨资,为村子主要道路两侧的居民改建、装修住房。
你认为,公共财力是直接提供了公共物品,还是提供了正外部性很强的私人物品?
政府的这种物品供给方式合理吗?
看来现有分类会不足以满足我们的需要,但没有分类,我们对政策方案的构想会混乱,政府的干预力量可能会用在不当的方面。
如果重新分类,并不意味着对公共物品概念的否定,只是针对这个重要概念在应用方面的不足作出弥补。
在对两个上面两个小问题的讨论中,效率和公正应该是主要的话题,讨论者大概不会不考虑这样的问题,谁提供了物品(物品有无明确的归属)、谁提供物品更有效、谁从物品中受益了(能排除某些使用者吗、有外部性吗)、是否需要分配(谁在用什么规则分配这些物品)。
这样,物品到底属于公共物品还是私人物品的追究已经转化成更具体的问题形式。
具有经典意义的物品理论在实践中显得粗疏,就像自然科学基本原理在实际应用时往往乏力一样。
作者认为,要寻找适应于政策分析工作的物品分类,非竞争性、非排他性等概念依旧是必要的。
但是我们还可以引入产权、集体等概念,来选择、设计一种新构架。
设计的“最高原则”是:
社会成员需要的是不能或很难通过单个人行动直接获得的物品,而本书的分类应该有益于政策分析者考虑如何提供和分配这样的物品。
归根到底,社会成员除了可以从市场上得到私人物品外,还需要公益物品;
而公益物品不一定是公共物品,公共物品也未必全是公益物品。
政府提供的公共物品可能是公共坏物品,而互联网上大量的免费网站不是公共物品,但却可以是公益物品。
对两个小问题的讨论,事实上已涉及了产权问题。
亚里士多德说过:
“凡是属于最多人数的公共事物常常是最少受人照顾的事物”。
可见产权在物品生产和分配中的重要性。
科斯(R.Coase)在《经济学上的灯塔》一文中指出,只要明晰了灯塔(准公共物品)的产权,灯塔的收费困难就可以得到解决,从而使灯塔这种准公共物品能够通过市场来供给。
办法是政府对灯塔的建造者颁发许可证,授权他们向过往的船只收费。
科斯的观点给后来的研究者以巨大的启发。
柯武刚等人指出:
产权的本质特征是不让他人拥有和积极地使用该财产,并有权独自占有使用该财产时所产生的效益;
同时,所有者要承担该财产在运用中发生的所有成本。
排他性是实现产权的前提条件。
换句话说,产权与排他密不可分,没有排他,就不可能形成明确的产权。
即使是全民所有的财产,也是具有排他性的。
若干年前,电信服务的消费者强烈呼吁中国电信对以前收取的电话初装费给一个明确的说法;
对此中国电信的一位人士表示:
中国电信无须归还初装费,因为中国电信是国有的,也就是全民所有的,消费者缴纳的初装费还是属于消费者的,自然就不存在归还问题。
这样的解释,当然难以让消费者满意,因为该解释非但极力掩盖(国有)产权的排他性本质,而且表现出对消费者私人财产权益的极不尊重。
排他性包括了成本的排他(原则上不应该让其他人支付成本)、使用和收益的排他(收益不能被其他人剥夺)。
然而,也要注意到,产权内含的排他性一般是不完全的,产权属主并不一定要获得所有收益,才从事生产,如果他意识到有些获益对他而言是不必要的或者不可能排他,而可以排他的获益已经提供了足够的驱动,他就可以生产。
产权意味着排他是否有制度基础,如前所述,一件物品的非排他性也可能来自技术上的排他不可能或成本过高。
即使拥有制度基础的排他行为,也可能面临着技术上的困难。
因此,看上去产权的属
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