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一是城市与城市之间工作进度的不平衡。
有的地方个别项目明显滞后于全省平均进度。
二是突击整治与长期治理之间的不平衡。
相比北京、上海、江苏等兄弟省市,上海提“治堵畅通工程”,江苏提“畅通工程”,我省较多地停留在应急治理状态,在管理体制、规划编制、基础设施建设和理论研究等方面均有待加强。
值得关注的是,当前交通拥堵呈现出向中小城市和农村中心集镇加速蔓延的势头,不少地方对此尚未引起足够重视。
三是治堵效果与群众满意度之间的不平衡。
监督调研组认为,当前我省城市交通突出存在着四大结构性制约因素:
第一,规划布局不合理,单核城市发展模式成为城市交通的先天性制约因素——职住不匹配矛盾突出,“钟摆式”拥堵加剧;
功能要素高度聚集,“向心式”交通问题日趋严重。
第二,路网结构不科学,快速路密度低、不配套成为城市交通的基础性制约因素——路网密度过低,等级结构尚不合理;
立体交通严重滞后,过度依赖平面交通;
停车位严重不足,很大程度制约动态交通。
机动车与停车位合理比例通常为1∶1.2~1.5,但我省各地明显偏离,杭州情况更为严峻,只为1∶0.4。
第三,交通供求结构不对称,公共交通严重滞后是城市交通的瓶颈性制约因素——私家车增长迅猛,城市交通面临大考;
公交优先尚未实现,难以承担交通流疏导主责。
一是轨道交通严重滞后,“主动脉”作用缺失。
二是BRT等中等容量的快速公交建设滞后,普通公交汽电车吸引力不强,“静脉”功能难显现。
群众对换乘不便、不准点等问题反映强烈,诱发更多人转向私人交通。
三是出租车管理体制不顺,“血管”功能不健全。
各地还未真正把出租车纳入城市公交发展战略,层层转包、“份儿钱”等带来的劳动关系复杂、司机队伍不稳和拒载、打的难等问题突出。
四是城市公共自行车尚未在全省普及。
第四,交通治理结构不成熟,分散式管理、重末端治理成为城市交通的重要制约因素——管理主体多元,协调难度较大;
偏重末端管理,存在人为添堵因素;
交通法规尚不健全,公民守法意识不强。
治理城市交通拥堵是一项极其复杂的系统工程。
监督调研组建议,治堵应着眼于改革创新,着手于“五个强化”,着力于“五种水平”的提升。
一、强化路网建设,着力提升交通规划引领水平
分散城市功能疏导交通流量。
第一,推进城市功能逐级分散。
在推进新型城市化进程中,更加注重城市功能逐级分散,方便百姓就近居住、就业、上学、就医等,以此疏解中心城区过度集中的人口,改善城市交通流量空间分布。
现为城市“堵点”的医院、学校,可通过建分院、分校的形式先行分散布局。
第二,加强交通规划引领作用。
交通规划应与城市规划同步甚至领先,以交通建设尤其是公共交通为纽带推进城市建设。
建议借鉴上海经验,把城市规划同步纳入交通规划审核,扩大交通管理部门在规划和审批中的话语权。
加快优化城市路网架构。
路网系统、交通走廊是决定城市交通效率的基础性要素。
第一,逐步优化道路网级配比。
国内外经验表明,城市道路网级配比以主干路网∶次干路网∶支路网=1∶2∶3.8,呈金字塔结构较为合理,建议我省通过优化道路存量、增加道路供量逐步实现。
第二,拓展支路网形成微循环系统。
建议学习借鉴香港通过单行线实现交通微循环,再用通道连接各个微循环分区,形成城市循环路网结构的做法,在城市未来土地开发中,把支路网密度作为硬性指标;
改革住宅小区封闭管理方式,逐步推行开放式小区,激活小区内部支小路微循环作用。
第三,加快采用环状放射路网。
建议我省各个城市明晰主要交通走廊,并对现有路网进行调整和改造,形成贯通城市的循环快速路网;
改革“大街区、宽马路”模式,改变目前路网结构“纵横正交叉”样式,以小块状、放射型路网引导城市有序扩张。
加快建设城市综合立体交通体系。
一是轨道交通系统。
建议将轨道交通特别是地铁作为大中城市治堵的重要举措,切实加快地铁建设进度。
轨道交通线路规划既要考虑多中心城市架构之需,也要满足人口密集区域居民出行需求,建议在地铁站点开辟更多进出口,方便周边居民乘坐,减少路面交通流量。
二是地面道路系统。
着重建设城市丰富的支路网,减少冲突点,简化交通组织,提高地面路网整体运行效率。
在一些冲突明显的交叉路口,可建设简易单边桥,减少信号灯对交通流的滞缓。
三是立体慢行系统。
科学建设交叉路口立体过街设施,通过有机联结过街天桥(地道)、大厦中的二层走廊及地铁站、公交站点等,形成一个四通八达的空中(地下)步行体系。
建议适时开展一次步行道、自行车道路权保障专项行动,提升慢行交通连贯性、安全性、舒适性,为绿色低碳出行提供保障。
四是水上巴士系统。
我省不少城市拥有丰富水网,很多河道已经整治,具备通航能力,可开辟水上巴士,既发挥旅游功能,又发挥交通分流功能。
上述四种交通系统建设必须形成无缝衔接的综合立体交通系统。
二、强化服务保障,着力提升公交优先优秀水平
规划优先。
优先发展公共交通,是最适合我省人多地少、城市人口密度高省情的城市交通发展战略。
在今后的公交规划中,公交系统要支持城市的基本功能与架构,以交通枢纽站点为中心,建立集工作、商业、文化、教育、休闲、居住等为一体的新型城市功能区。
我省各市情况不尽相同,同一城市不同城区交通需求和交通状况也不同,应分城谋划,分区差别化对待,对于已经十分拥堵的中心城区,以大容量公交特别是地铁优先,对于周边区域和中小城镇,着手完善普通公交布局。
路权优先。
公交专用走廊是公交优先最直接、快捷、经济的方式,体现了路权优先。
建议借鉴国内外先进经验,在规划、建设、改建城市路网架构时,着重建设承载公共交通客流主流向的“优质公交走廊”;
按照轻重缓急,分步建设BRT道路轴线、环形道路、补给线路三个层面的公交专用道,最终建成相对独立的城市公交专用道循环系统。
鉴于目前我省城市公交专用道均设置在靠边车道,交叉路口转向时与社会车辆冲突极大,影响交通效率,而目前暂无条件采用全高架封闭方式,建议有条件的城市探索尝试中央式公交专用道。
服务优秀。
公交优先务必以公交服务优秀为支撑。
第一,建立公交投资绩效考核机制,以提高效率、满足乘客需求为目标。
第二,提高公交线路、站点布局与日常运营调度管理水平,发掘公交运营车辆动态运能。
第三,改革目前“垄断经营、粗放运作、财政兜底”的公交经营体制,通过改革公交运营体制、引入民营资本等,引入竞争机制。
第四,改革出租车经营模式,通过财政适当支持回购或者回包的方式,实行所有权与经营权分离,推广出租车电召服务,提升出租车集约化服务、智能化管理水平。
保障优先。
公交优先要以政府要素支持为保障。
公交是民生福利事业,其公益性远大于经济性,不少国家均建立公交补贴长效机制且效果较好。
建议省政府出台公交财政补贴机制和公交场站建设政府资助机制。
三、强化停车调控,着力提升静态交通疏导水平
加快建设换乘枢纽系统。
在大城市依托铁路、干线公路、城市大容量公交等建设换乘枢纽,加快构建城市综合换乘、城际公共换乘、轨道综合换乘和城乡换乘中心四级换乘枢纽体系,推进不同交通方式的无缝衔接和零距离换乘,最大限度方便人们以换乘公共交通方式进出城市中心区域。
中心区域停车场建设宜实行“适度紧缺”,既防止因车位供应不足导致大量马路停车,又防止停车位过量诱致大量车流进入,以停车位“总量控制”和“区位诱导”调节交通流。
加快建立一体化静态交通诱导系统。
尽早建立统一的停车信息网和无线诱导系统,通过各种现代通讯系统(GPS、网络、手机、电台)以及路边显示牌,为公众实时提供准确的停车场位置信息和停车场实时车位信息,合理引导车辆停放,减少因为寻找停车位而导致的“徘徊性”车流量。
加快分区差异化停车收费改革。
实行区域差异化收费,建议把城市分核心区、中心区、周边区三类,按区收费,加大三类区块停车收费的价格落差,促使更多车辆停放在城市周边。
理顺道路停车和停车场停车收费标准,利用价格杠杆,促使更多车辆停入地下停车场。
实行等级化收费,收费价格随停车时间递进,加快停车位周转。
加快产业化开发地下停车。
我省应推行停车位建设强制性规定,并且适当提高比例;
从地方法规层面放开并鼓励更多民间资本投资兴建地下停车场。
对于投资增设停车空间、向公众开放者,可明确投资者拥有地下停车位的产权,并出台停车场用地、资金、税收、规划、技术、公共设施配套等奖励与补助措施。
四、强化效能建设,着力提升交通治理科学化水平
建立大交通管理体制。
在省辖市层面先行探索建立城市交通委员会,实行交通规划编制、交通设施建设、公共交通服务、城乡交通管理职能“四统一”,建立事权集中、责任明晰、城乡统筹、高效运行的大交通管理机制。
待取得经验后再全面推广。
建立高效管理导向机制。
交通管理其实质是处理好“人、车、路”的关系。
应统筹安全、效率与美观,建议修正考核指标,将效率指标纳入对管理人员的考评,确立科学的考核体系和纠偏纠错工作机制;
并适时开展一次全省性“交通管理纠错”专项行动。
优化城市智能交通系统。
借鉴国内外已经成熟运用的智能交通系统ITS,借助物联网技术和大数据特质,集中力量建设集交通控制中心、交通管理中心、数据处理中心、路面探测器、智能信号灯系统、收费系统、违法监控系统和交通诱导系统于一体的智能城市交通系统,实现信息资源充分共享,提升城市交通智能化水平。
加快交通法规体系建设。
从补缺型、修订型、前瞻型三个层面,尽快完善我省城市道路交通法规体系。
一是尽快研究出台《浙江省公共交通条例》、《浙江省停车场规划建设和管理条例》。
二是及时修订《浙江省实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》,在修订中体现几方面内容:
提高对交通违法特别是“中国式过马路”等行为的处罚强度;
完善交通影响评价标准和实施办法,确保交通影响评价制度有效落实。
三是加快研究出台交通需求管理方面的法规,通过立法明确限行、限停等交通需求管理措施的合法性,为今后措施的实行提供法律支持、预留空间。
面对飞速发展的汽车时代,我省城市谨慎使用控制汽车保有量增长方法。
目前可采用以疏导为主的经济、法律、社会协商等手段,加大用车成本,引导理性用车,进一步调控城市核心区和中心区域的交通流。
五、强化社会参与,着力提升交通决策开放水平
探索建立治堵畅通理论研究合作机制。
建立全省城市道路交通管理专家库,加强交通实务工作者与省内外相关高校、交通科研规划院所的合作,以课题和项目为纽带,开展经常性研讨交流,为科学制定城市道路交通政策提供智力支撑。
探索建立公共交通咨询评估制度。
成立由政府、学界、第三方机构、市民代表组成的“公共交通咨询委”,审核评估公交系统内所有硬件设施和人员管理、公共交通建设投资和收入核算,强化制度性约束与监督,改革目前交通资源配置与管理“自己决策、自己投资、自己管理、自己评价”的流程,全面更新决策与管理模式。
探索建立交通违法信用登记制度。
建立交通违法行为信用库,对被开具罚单和接受处罚的交通违法行为,违章记录永久性存入个人社会安全档案中,作为个人求职、晋升、信贷、保险等方面重要参考,提高交通违法成本,加大对交通违法行为的制约性和威慑力。
建立交通法规宣传教育普及机制。
统一制定领导干部、公务员、青少年、新居民、企业经营管理人员和职工等六类重点人群交通法规学习培训规划,分类指导,因人施教,切实提升交通法规宣传教育的普及面。
深入开展交通法规宣传教育进学校、社区、企业、机关、乡村等活动,既依托广播、电视、报纸等传统大众媒体用好老办法,又利用普法网站、微博、微信、户外电子广告、公交车车载电视等新兴媒体用活新办法,运用群众喜闻乐见的多种形式,提升交通法规宣传教育的实效性,从而切实提高全体公民遵守交通法规的自觉性和紧迫性。
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