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[关键词]人民调解;
调解协议;
强制力;
一、人民调解协议的概念
(一)人民调解协议的含义
人民调解协议是指发生民事纠纷的当事人双方在第三方人民调解委员会的主持下,依照国家的法律、法规、规章、政策和社会主义道德,在查清事实、分清责任的基础上,本着平等、自愿的原则,为解决民事纠纷而达成的具有民事权利义务内容,并由当事人双方签字或盖章的书面协议。
(二)人民调解协议的形式
人民调解协议有两种形式,口头协议和书面协议:
口头协议,是指在简单的纠纷解决中,经过双方当事人同意所达成的一种口头上的约定,口头协议的效力是以当事人同意为前提的。
书面协议,根据《人民调解工作若干规定》第34条的规定,经人民调解委员会调解解决的纠纷,有民事权利义务内容的,或者当事人要求制作书面调解协议的,应当制作书面调解协议。
从这一规定可以看出,书面协议主要在两种情况下产生,一是有民事权利义务的约定;
二是经当事人要求。
(三)人民调解协议的性质
《人民调解工作若干规定》第5条规定:
“根据《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》,经人民调解委员会调解达成的,有民事权利义务内容,并由双方当事人签字或者盖章的调解协议,具有民事合同性质。
当事人应当按照约定履行自已的义务,不得擅自变更或者解除调解协议。
”从这一规定可以看出人民调解具有民事合同性质,但同时必须符合以上第五条规定的条件和要求。
二、人民调解的效力
(一)人民调解协议的效力不足
从上文分析中可以知道人民调解具有民事合同的性质,但是在人民调解的效力上却存在着困扰,因为在民事诉讼法中第16条作出了这样的规定:
“人民调解委员会依照法律规定,根据自愿原则进行调解。
当事人对调解协议应当履行;
不愿调解,调解不成或者反悔的,可以向人民法院起诉。
”按照这一规定,人民调解协议的效力就成为了矛盾体,一方面要求当事人应当履行,另一方又赋予了当事人反悔的权利,这样的规定使人民调解失去了法律应有的规范性和可操作性,这也导致在实践中形成的人民调解协议经常被认为是无效协议,加之人民调解协议确实缺乏法律强制力作为保证,在履行上只能依靠当事人的自觉,效力上确实存在较大的不足。
对于已经达成的调解协议,如果纠纷当事人不顾及道德和舆论的约束,对调解协议予以反悔,调解组织和工作人员以及对方当事人都无计可施,对方当事人只能向人民法院提起诉讼以解决争议。
在这种情况下,调解协议只不过是一种“君子协定”,只能约束有道德感的“君子”。
调解协议的这种效力状况,使人民调解工作面临着执行上的困境,调解协议缺乏应有的权威性,也缺乏强制力的保证。
(二)人民调解效力不足的消极影响
第一,大量纠纷诉诸法院,造成司法压力过重和资源的浪费。
人民调解协议效力的不足导致在实践中经常会出现一起纠纷要经过“调解——反悔——诉讼”这么一个模式,这样的模式存在使得许多属于人民调解委员会职责范围内的纠纷难以形成最终的解决,这些无法解决的民事纠纷大量地涌向人民法院,许多基层法院都面临着巨大的压力,此类纠纷转为诉讼后也增加了当事人的诉累和成本。
根据我国民事诉讼法的规定,一起民事纠纷从起诉到执行,通常要经过十几道程序或环节,在时间上一般也都要经过3~6个月的时间才能解决,有的经过复杂程序甚至更长。
属于人民调解委员会职责范围内的纠纷一般都是较为简单的民事纠纷,但是这类民事纠纷进入法院的司法程序,由于程序的严格与时间限制,法院都要在每一个案件上花费一定的时间与精力,国家都要投人大量的资金来保障,其成本要比通过人民调解解决大得多,势必导致我国司法资源的浪费。
第二,人民调解组织缺乏权威性,得不到人民的信任。
人民调解协议的效力直接关系到人民调解制度的生存与发展,因此,人民调解协议的无效往往使人们产生“人民调解没有用”、“调解协议可以反悔,调解不如私了”等种种认识,这一点反应了人们对人民调解组织的不信任,人民调解组织的权威性也在受到严重的威胁。
人民调解组织缺乏权威性对于我国构建多元纠纷解决机制是一种不良影响,应当加以纠正,树立起人民调解组织的威信。
第三,调解工作成效差,影响人民调解员的工作积极性。
人民调解员在调处工作上也需要投入相当的精力,也要运用专业的知识和技巧。
要对双方当事人所请求事项进行调查,做大量深入细致的工作,耗费调解人员大量心血,有的时候遇到的当事人还会由于情绪问题说出难听的话甚至动手,人民调解员在工作中受到委屈也是常有的。
在人民调解员努力辛苦工作后形成的调解协议书,在效力上不足,一方当事人可以随意“反悔”,人民调解员为达成调解协议所付出的劳动变成无效劳动,工作积极性自然会受到严重影响。
在此形势下人民调解工作很有可能陷入恶性循环,由于调解协议效力不足所导致的调解人员工作积极性不高,会使得调解协议更难以达成或草率达成,从而调解协议也会越来越不规范、质量低下。
第四,造成大量民间纠纷久拖不决,不利于社会的和谐稳定。
一般来说,调解协议的达成需要双方当事人在积极的态度下,能够给予对方一定的妥协和让步,但是如果一方当事人在达成调解协议后可以随意“反悔”,不仅是对对方当事人想以调解方式解决纠纷的态度受到打击,还迫使双方都必须承受因诉讼带来的诉累,但事实上是可以通过调解化解的。
在我国民情社会中,老百姓都是排斥诉讼的,到那时一些纠纷经过调解,但是又“后悔”的就意味着要通过法院解决,就需要聘请律师,要花费很大的精力和财力。
此外,还有的当事人由于对矛盾存在心结,可能会采取以牙还牙的方式报复对方,导致矛盾激化,甚至发展成为恶性刑事案件。
三、强化人民调解员的素质
(一)健全人民调解员的管理制度
在人民调解员的管理制度中关键是把握好职业准入,原则上只有受过法律专业教育,或虽未接受专业教育但具有法律工作经历,或长期从事人民调解工作的人才能胜任人民调解工作,在人民调解员的管理上要从人才准入的源头上把好素质关,并以公开考核选拔真正的人才,这样就能使那些有知识、有能力、品行良好的人充实到人民调解员队伍中来;
还要在现有的调解员队伍中建立持证上岗和奖惩淘汰的管理制度,通过阶段性考试淘汰不合格的调解员。
(二)加强对人民调解员的业务培训与指导
对人民调解员要根据社会发展情况和地区的民情来强化培训工作,这是人民调解员素质提高的主要途径。
强化培训不单要制定相应的培训计划,使培训工作系统化、制度化、正规化,还要聘请律师、法官等专业人员授课,同时要重点学习《民法通则》以及新颁布的物权法、侵权行为法等常用法律。
(三)建设一支专业化、社会化、市场化的调解员队伍
在人民调解委员会设专职人民调解员,财政按月支付固定工资,吸引专业人士担任。
建立特邀调解员制度,鼓励基层法律工作者及退休法律工作者从事人民调解工作,为人民调解提供无偿服务,推动人民调解的社会化。
积极探索人民调解的市场化,在条件成熟的地方,可以开展创新工作的做法,设立市场化的专业调解工作室,走出一条人民调解市场化的新路。
(四)建立激励机制,调动调解员积极性
要给调解员以精神上的鼓励,对于在人民调解工作中做出突出贡献的集体和个人要给予表彰,激发调解员的荣誉感和自豪感;
还要给予相应的报酬,通过各种激励措施促使他们自觉学习调解员必备知识,加强工作责任感。
目前,我国已拥有一支规模宏大的人民调解员队伍,他们在维护社会安定方面起到不可替代的作用,以下笔者结合案例印证这一情况。
案例:
滨湖街道福园小区一幢单元楼内一层是南京邮电器材厂办公房,二至七楼都是居民住户,在2008年一楼的器材厂野蛮施工,切断承重墙,致使楼上多家住户发现一面墙体下沉开裂。
2009年初居民代表到滨湖街道矛盾纠纷调处服务中心提出调解要求,但是南京邮电器材厂一直拒不参加,在调节处工作人员的劝说引导下,居民代表放弃极端维权的想法,同意采取诉讼方式解决这一问题,并将在楼顶悬挂的横幅撤下,最终该纠纷在法院的处理下得以成功解决。
由于考虑到本次纠纷涉及的住户较多,很多住户都有自己的维权想法,包括一些极端的方法,对此调解处的工作人员采取了多方面的措施,包括成立工作组;
召开现场协调会,与住户积极沟通,稳定群众的情绪,积极劝导群众通过合法途径维权等;
发挥网络的优势,协调区法院为居民诉讼开辟绿色通道,同时邀请区法院法官参与对话等。
分析:
在此次上访事件中,双方的矛盾激烈,难以通过人民调解的方式解决。
人民调解员主动介入调解,细心工作、疏导居民情绪,通过邀请法官、法律援助律师,提供现场咨询等方式有效的打消了居民们本想通过极端行为维权的想法,把一起群体纠纷纳入依法解决的轨道,社会效果良好。
四、人民调解协议现有确认制度的思考
所谓人民调解的确认制度在我国主要是指人民调解协议的司法确认,它是指在人民调解委员会的主持下,当事人达成了调解协议,并向法院申请对其效力进行司法确认,经人民法院审查,认为协议合法有效的出具法律文书确认其效力,并赋予于其强制执行的效力。
人民调解协议司法确认程序是赋予调解协议以强制执行力的重要方式之一,当事人还可以按照《若干意见》第12条以及《关于审理涉及人民调解协议民事案件的若干规定》第10条的规定申请公证机关依法赋予强制执行效力,根据《若干意见》第13条对于具有合同效力和给付内容的调解协议,债权人还可以向有管辖权的基层人民法院申请支付令。
人民调解协议司法确认意义特别重大,它克服了人民调解协议的效力局限性,保障人民调解制度的应有功能,节约了司法资源,提高司法效率。
同时也延深了审判职能,推动了司法机关以审判外的方式参与社会治理、对社会机制进行管理和促进,承担社会责任的能动主义。
但是关于人民调解协议现有确认制度中关于确认程序的规定还是较为笼统,只有《人民调解法》第33条对此作出了规定,但是该规定的操作性不强。
笔者认为,鉴于人民调解协议司法确认程序具有特殊,既非典型的诉讼程序,亦非典型的非讼程序,而是介于诉讼与非诉讼之间的特殊审判程序,因此有必要对该程序的相关内容加以细化,包括司法确认的原则、确认的范围及内容、确认的程序以及确认的监督及补救等等。
五、对有条件的赋予人民调解协议强制力
《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》第二条规定:
当事人一方向人民法院起诉,请求对方当事人履行、变更或者撤销调解协议,或者请求确认调解协议无效的,人民法院应当受理。
我国在人民调解的定位上除了将人民调解协议纳入了合同法规范的范畴,同时还使人民法院以合同法为根据,对当事人双方因人民调解协议所发生的争议进行审理并做出判决。
如果人民调解协议按照合同法的要件是有效的,当事人就必须履行协议的规定,不履行义务的,人民法院可以根据判决强制执行,从而解决了人民调解协议没有法律上的约束力的问题。
对有条件的人民调解协议赋予强制力,这里所说的条件就是人民调解协议的产生符合程序规定、内容合法且不损害第三方的利益,只要满足条件,人民法院就应该认定人民调解协议的效力。
对人民调解协议效力的完善并不是简单的是否赋予其强制力,而是在强化人民调解程序以及优化人民调解协议确认程序的前提下,通过细分责任承担的不同,赋予人民调解协议有限的强制力,从而满足市民社会对效率的需求。
参考文献:
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李莉华,我国多元化纠纷解决机制之建构[J],河北大学成人教育学院学报,2006(09).
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[4]孙晓红,马跃进,基层纠纷解决机制的完善与和谐社会的构建——以人民调解制度为中心[J],兰州学刊,2007,(5).
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